segregación socioeconómica en el sistema educativo argentino

SEGREGACIÓN SOCIOECONÓMICA EN EL SISTEMA
EDUCATIVO ARGENTINO. ELECCIÓN DE ESCUELA SIN
“VOUCHERS”
Mariano Narodowski∗
Documento 37
∗ Universidad Nacional de Quilmes y Fundación Gobierno y Sociedad
Septiembre de 2000
Resumen
El objetivo del presente artículo es examinar la situación del caso argentino en materia de
elección de escuelas con el objeto de mostrar relaciones con las conclusiones de
investigaciones recientes en lo relativo a la segregación socioeconómica en el sistema
educativo. En este contexto, el estudio del caso del sistema escolar argentino resulta
interesante ya que en la Argentina no existen programas de subsidio a la demanda ni sistemas
de "vouchers" y, por el contrario, la acción persistente del Estado en materia de financiamiento
de la oferta no permite pensar en la existencia generalizada de mercados o cuasi mercados
educativos. Sin embargo, este mecanismo de fuerte regulación estatal parece generar zonas de
desregulación capaces de estimular las acciones de los sectores socioeconómicos con mayor
capacidad para satisfacer las demandas relativas a la educación de sus hijos.
2
Introducción
En los últimos treinta años, ha tenido lugar en el campo de la economía y la sociología de la
educación una relevante discusión acerca de la cuestión de la elección de escuelas por parte de
las familias de los alumnos. Esta discusión refleja puntos conflictivos en la teoría educacional
respecto del papel del Estado en la dotación de los fondos públicos destinados al servicio
educativo y también respecto de los alcances y los límites en el funcionamiento de los
mercados escolares y la competencia entre los componentes de la oferta escolar.
El antecedente teórico tal vez más relevante en esta polémica está probablemente representado
por el ya clásico trabajo de Friedman (1955) en el que el autor, sin negar el financiamiento
educativo por parte del Estado, reclamaba la garantía por parte de éste a conformar mercados
educativos. Esta discusión se vio incrementada en su intensidad con la aplicación por parte de
algunos países de políticas activas de subsidio financiero a la demanda escolar (programas
usualmente denominados, en sus diferentes modalidades, como “ school choice”) con el
objetivo, entre otros, de garantizar la plena libertad de la demanda en la toma del servicio
escolar y la competencia por parte de las escuelas para captar matrícula.
La elección de escuela alienta la existencia de una institución escolar con la suficiente
flexibilidad como para absorber las demandas específicas de las familias, mientras que las
escuelas públicas tradicionales, por su dependencia excesiva de determinaciones políticas y
burocráticas, tendrían mayores inconvenientes para satisfacer esos requerimientos de la
demanda. A la vez, esta independencia de la burocracia estatal implicaría una mayor
capacidad por parte de las escuelas para dirigir más adecuadamente sus recursos, logrando
mayores niveles de eficiencia en la aplicación del gasto educativo y una creciente reducción de
costos (Lieberman, 1993; Ascher et al., 1996). Desde esta perspectiva, el resulta redundaría en
un incremento de la calidad de la educación escolar.1
En la investigación actual sobre los efectos sociales de los programas de política educativa
1
Una revisión reciente de la literatura económica puede hallarse en Morduchowicz (1998). Un punto de vista
crítico a esta relación eficencia-aumento de la calidad puede hallarse en Fuller, Ellmore & Orfield (1996)
3
basados en el subsidio a la demanda escolar se han obtenido evidencias que arrojan nueva luz
sobre procesos vinculados a la justicia distributiva del bien social “ educación escolar” y la
equidad. Por ejemplo, en un artículo reciente, Henry Levin (1998) evalúa el impacto de los
programas de school choice basados en la utilización de vouchers que permiten la libre
elección de escuelas públicas y privadas. Analizando evidencia producida por varias
investigaciones previamente realizadas en los Estados Unidos y en otros países en los que se
aplican estas políticas, el autor pretende demostrar que los resultados de estos estudios indican
que 1)No existe ventaja significativa en la performance de los estudios entre los estudiantes
que asisten a la escuela pública y los que asisten a la escuela privada; 2) La elección
educacional amplía la segregación socioeconómica y racial 3)La evidencia obtenida no permite
inferir que los costos de las escuelas privadas sean más bajos que los costos de la escuela
pública para servicios comparables.
El objetivo del presente trabajo es examinar la situación del caso argentino en materia de
elección de escuela con el objeto de mostrar evidencias vinculadas a las conclusiones extraídas
por Henry Levin en lo relativo a un aspecto de la segunda cuestión; es decir, a la segregación
socioeconómica en el sistema educativo. En este contexto, el estudio del caso del sistema
escolar argentino resulta interesante ya que en el país nunca han sido desarrollados programas
de subsidio a la demanda y, por el contrario, la acción persistente del Estado en materia de
financiamiento de la oferta escolar pública y privada no permitiría, al menos en principio,
pensar en la existencia de mercados o cuasi mercados educativos.
En este sentido el presente estudio pretende analizar el caso argentino para contribuir a
fortalecer
la hipótesis de que los procesos de segregación socioeconómica, no están
necesariamente asociados a una política de subsidio a la demanda o de formación de mercados
sino, por el contrario, a los efectos de la política educativa estatal de apoyo a la oferta, política
que, aún sin contar con programas de school choice permite la posibilidad de elección libre de
escuela por parte, solamente, de los sectores sociales de mayor poder socioeconómico.
La elección de escuela en la Argentina
4
Esquemáticamente, y resumiendo la disímil experiencia de países que aplican políticas activas
de subsidio a la demanda educativa como Inglaterra, Suecia, Nueva Zelanda y algunos estados
norteamericanos (Ball, 1993; Henig, 1994; Doer et al., 1995; Gintis, 1995; West, 1996; Whitty
et al., 1998), los programas de school choice consisten, en el aporte estatal de fondos públicos
a la demanda educativa (es decir, a la familia de un alumno) y no como es habitual en la
mayoría de los sistemas educativos occidentales a la oferta escolar en la que el Estado dota de
fondos a las escuelas y paga el salario a los docentes. En el caso de los programas de school
choice, este aporte estatal a la demanda se brinda usualmente por medio de vouchers que
reciben las familias: un vale o bono que fija el valor económico del curso al cual el alumno
puede acceder; valor que estará fijado por el nivel educativo al que asistirá el alumno, por su
edad u alguna otra determinación variable. Según los defensores de estos programas, los
vouchers pueden ser canjeados por el servicio educativo a elección de la familia del estudiante,
sea este público, privado o ambos, de acuerdo en cada caso a la naturaleza política del
programa (Chubb & Moe, 1990; Shokraii & Youssef, 1998).
El subsidio de fondos públicos a la demanda permite así la libre elección de escuela y, como
contrapartida, estimula a que las instituciones escolares construyan un determinado perfil que
sea competitivo a fin de captar el interés a la demanda escolar puesto que su éxito o su quiebra
van a depender del número de vouchers que logren acumular. Se conforma así un mercado o
un Aquasi mercado” educativo (Chubb & Moe, 1990; Whitty,1997; Vanderbergh, 1999)
Los programas de school choice, aparte de sus características económicas y de la creación de
mercados o quasi mercados educativos, permitiría la efectivización de una mayor autonomía
institucional en los proyectos pedagógicos de las escuelas puesto que la propia naturaleza del
programa debería generar, según la propuesta de sus principales defensores (Chubb & Moe,
1990; 1992) un enorme abanico de diversidad institucional. Esto se expresa, en la aparición de
posibilidades de servicios escolares que intentan atraer al alumnado por medio de programas
educativos especiales y diferenciados. Las unidades escolares consiguen de esa manera
construir un valor diferencial que sea solicitado en el mercado y atraer así a la demanda
potencial.
Esto se debe completar con mucha información hacia la demanda con el objeto de estimular
5
una decisión lo más ajustada a sus pretensiones. Así, por el lado de las escuelas, estas deberían
explicitar cuáles son los aspectos salientes de sus proyectos pero por el lado del Estado (o de
una institución subsidiaria), se debe evaluar el rendimiento académico de los alumnos con el
objeto de evidenciar en el mercado los logros reales de cada una de las escuelas y poner a
disposición del público los datos respectivos.
En la Argentina, la idea de aplicar programas de política educativa basados en la elección de
escuela y en el subsidio a la demanda ha sido tradicionalmente propuesta por los sectores
políticos y académicos vinculados a concepciones económicas ortodoxas (Llach, 1997). Sin
embargo, esta pretensión parece estar limitada por dos barreras institucionales. Una primer
barrera de carácter histórica producto de una tradición de Estado fuerte que transfiere recursos
financieros solamente hacia una oferta escolar socialmente legitimada. Incluso, esta
transferencia de financiamiento público ha beneficiado desde 1944 a no pocas instituciones
privadas (Silva, 1995) pero no mediante el subsidio a las familias sino directamente a los
responsables patrimoniales de escuelas privadas.
Durante las primeras décadas del siglo XX, la mayor parte de la oferta de educación escolar en
la Argentina, mantuvo una gestión muy centralizada en el Estado Nacional. Y esta acción de
sostenimiento financiero de las escuelas públicas y privadas no puede ser descartada como una
de las principales causas para que la Argentina accediera, a mediados de siglo XX, a los
primeros puestos en materia de indicadores respecto de escolarización básica y eliminación del
analfabetismo en toda la región (Narodowski, 1996).
Al contrario de lo que afirma Coulson (1996) con relación a la importancia de los agentes
privados en la escolarización de la población en la historia de occidente, en el sistema
educativo argentino no se encuentra evidencia que pruebe que la expansión de la matrícula de
los niveles inicial, primario y secundario a lo largo del siglo XX fue producto de la acción de
los particulares en el contexto de un mercado escolar libre o fuertemente desregulado sino, al
contrario, los historiadores de la educación de diversas tendencias historiográficas parecen
coincidir que el Estado fue el agente principal en esta política (Puiggrós, 1990; Escudé, 1991;
Narodowski, 1996), cabiéndole al sector privado un papel no protagónico, al menos en
términos de relevancia estadística en relación con el gasto en educación o con la participación
6
de la matrícula de escuelas privadas en el total de la matrícula escolar (Morduchowicz, 2000).
La segunda barrera es de carácter legal, puesto que la elección familiar de la escuela a la que
habrán de concurrir los respectivos hijos no constituyó un derecho tutelado por la Constitución
Nacional de 1853, ni por las Constituciones Provinciales ni por las leyes de educación. En
forma poco precisa, la nueva Ley Federal de Educación (sancionada en abril de 1993) y que
regula el derecho de enseñar y aprender, determina que las acciones educativas son
"responsabilidad de la [email protected] y del Estado Nacional (Art. 4).
Desde 1994 la posibilidad de libre elección de escuelas estaría garantizada en forma difusa por
una reforma a la Constitución Nacional que incluye el otorgamiento de jerarquía superior a la
Declaración Universal de los Derechos Humanos sancionada en París en 1948 y la que, en su
artículo 26 reconoce que los padres tienen derecho a elegir el tipo de educación que tendrán
sus hijos. Sin embargo, esta afirmación es muy general y bien puede ser interpretada solamente
en términos de educación familiar y no necesariamente con relación a las obligaciones del
Estado en el sentido de garantizar financieramente esta elección cuando de educación escolar
se trate (Silva, 1995).
La Ley de Educación de 1993, en el título dedicado a la política educativa, garantiza a las
familias únicamente el derecho Acomo integrantes de la comunidad educativa a asociarse y a
participar en organizaciones de apoyo a la gestión [email protected] (Art. 51 inc. t). En otras
palabras, la Aresponsabilidad de la familia” se traduce en un derecho a un apoyo pasivo a la
gestión de cada institución educativa siendo que en el único punto de la Ley de Educación
donde se estipula apoyo financiero a la demanda es cuando se establece un sistema de becas
para alumnos/as de condiciones económicas desfavorables.
A partir de los años sesenta del siglo XX se nota un significativo crecimiento de la
participación de la matrícula de escuelas privadas sobre el total de la población matriculada y
lejos de cuestiones de carácter legal o doctrinario, la respuesta para ofrecer el servicio escolar
público y privado ha sido mucho más simple. Sólo para las escuelas públicas se elabora una
normativa de segundo o tercer orden (decretos, resoluciones de ministerios y hasta circulares)
7
regulando la toma del servicio educativo en base al lugar en el que la familia declara habitar:
cada escuela pública concentra un radio o sector geográfico y todos aquellos que habitan en ese
espacio están compelidos legalmente a enviar a sus hijos a la escuela correspondiente2.
Por el lado de la sociedad civil, y a pesar de las barreras legales y de la tradición histórica de
subsidios por parte del Estado a la oferta escolar, en la Argentina existe la posibilidad de
elección de escuela por fuera del radio domiciliario, pero dicha posibilidad está reservada
fundamentalmente para los grupos sociales que poseen los medios de dispensar la asistencia
estatal en materia de escolarización gratuita y así sustentar la elección de la educación de sus
hijos en las instituciones escolares del sector privado que determinan como más convenientes
para sus aspiraciones intelectuales, culturales, ideológicas, religiosas y/o sociales. También
existen familias con capacidad de eludir las regulaciones estatales que imponen las divisiones
por radio o sector geográfico para la asistencia a la escuela pública. Como ya fue dicho, esta
posibilidad de elección libre de escuela por parte de algunos sectores sociales no significa que
existan subsidios estatales a la demanda educativa, programas de distribución de vouchers o
incentivos impositivos dirigidos a la demanda de educación privada.
Grupos de electores de escuela en la Argentina
Las evidencias de investigación recientemente reunidas, en relación con la demanda escolar en
la Argentina (Narodowski, 1998) corroboran la descripción de naturaleza política que se
efectuara antes es posible en el sentido de detectar dos grandes grupos sociales con capacidad
de elegir escuela. Vale aclarar que esta categorización no está basada en indagaciones
sociológicas acerca del comportamiento de la demanda como las propuestas por Ball, Gewirtz
& Bowe (1996); Tooley (1997) y Ball & Gewirtz (1997) para el caso de las escuelas
secundarias en Inglaterra, por Langouët & Léger (2000) para el caso francés o por Goldring &
Hausman (1999) para el caso norteamericano.
2
La Argentina tiene una organización escolar federal por lo que cada una de esas normativas varían en cada una
de las 24 jurisdicciones en las q1ue se divide el país. En algunas jurisdicciones, incluso, la inexistencia de
normativa no inhibe el hecho de que las escuelas públicas acepten alumnos solamente si se corresponde con un
determinado radio o sector (Morduchowicz, 2000; Narodowski & Andrada, 2000))
8
Más humildemente, en este trabajo se trata de identificar qué grupos sociales tienen capacidad
de elegir (y cuál es el resultado de su elección) y qué grupos no tienen ninguna oportunidad de
hacerlo de acuerdo tanto a las regulaciones existentes –y a la posibilidad de trasngredirlascomo a la capacidad económica de los diferentes sectores sociales..
En el contexto del sistema escolar argentino para el nivel básico y el secundario, unos
respaldan su decisión en su capacidad económica (directa o indirecta) mientras que los otros la
respaldan básicamente en su capacidad de presión política y en formas de transgresión a las
reglas de la burocracia estatal. El primer grupo se expresa en la elección de escuelas y la toma
del servicio educativo en el sector privado, mientras que el segundo grupo desarrolla su
capacidad de elección en el sector público.
El primer grupo de electores se divide a su vez en dos subgrupos. En el subgrupo 1.1. el
respaldo para la elección de escuela privada es de carácter económico y la misma se efectúa
por medio de una erogación financiera directa: las familias que se encuentran en situación de
sostener económicamente su decisión de elegir escuela son capaces de absorber un doble
impacto ya que deben cumplir con sus obligaciones impositivas y así contribuir
al
sostenimiento del sistema educativo en su conjunto para luego efectuar la contratación directa
del servicio escolar privado.
Con relación al subgrupo 1.2., la elección de escuela está sostenida económicamente de modo
indirecto y parece estar reservada para aquellos sectores de la población que aunque pueden
estar limitados en su disposición de recursos económicos, están dispuestos a optar por una
educación privada (mayoritariamente católica) en escuelas que cuentan con el apoyo
financiero del Estado y de las propias instituciones confesionales. De este modo, estas escuelas
pueden ofrecer un servicio privado gratuito para las familias o, al menos, a un precio muy
accesible para ellas.
En términos económicos, es posible distinguir tres fuentes para financiar la elección de escuela
(Ratinoff, 1996). Los ingresos directos de las familias con capacidad financiera; el crédito y los
subsidios. Como el crédito educativo en la Argentina es prácticamente inexistente, es posible
9
inferir que para el subgrupo 1.1, la fuente principal esté constituida por el ingreso propio. Para
el subgrupo 1.2, el componente mayor será el subsidio estatal a la oferta (lo que permite una
baja en el precio). Es de destacar que estudios recientes (FIEL, 1998) mostraron también para
estos casos un relevante componente por parte del ingreso propio, aunque más no sea en las
mismas proporciones actuantes en los grupos que no eligen escuela.
Si bien la demanda de escuela privada no tiene incentivos de carácter impositivo, la acción
estatal sobre la oferta desgrava impositivamente a la educación privada por lo que aún las
escuelas privadas más caras y a las que concurren los sectores sociales de mayores recursos
económicos de la Argentina reciben apoyo estatal indirecto3.
Uno y otro subgrupo de electores de escuela privada son los que abonan el crecimiento de la
matrícula del sector privado en el sistema educativo en las últimas décadas. Al analizar datos
recientes es posible observar que uno de cada cuatro alumnos que asisten a establecimientos
escolares argentinos desde el nivel inicial al nivel superior no universitario es cubierto por la
oferta de gestión privada, cobertura que comprende el 23,1% de los establecimientos escolares
(Narodowski & Nores, 2000).
Ahora bien, la evidencia respecto de los procesos de segregación socioeconómica surge al
considerar el comportamiento de la matrícula en los grandes centros urbanos, especialmente la
Provincia de Buenos Aires y la Ciudad de Buenos Aires (que en conjunto conforman algo más
del 50% de la matrícula de todo el país).
Para el total de la Provincia de Buenos Aires, se supera en 8 puntos porcentuales la proporción
de alumnos en escuelas privadas observada para el total del país. Pero en algunos distritos de
esta provincia, el porcentaje de alumnos en escuelas privadas supera al de los que concurren a
escuelas estatales. En el análisis particular se observa que en aquellos distritos en los que se
concentran los sectores de la población de mayor poder adquisitivo, asciende también la
proporción de matrícula privada. Así, por ejemplo, en el distrito de Vicente López el 62% de la
3
Desgraciadamente aún no poseemos estudios que efectúen un cálculo riguroso del monto total de lo que el
Estado deja de recaudar.
10
matrícula es cubierta por establecimientos del sector privado y en el de San Isidro, el 60%
(Morduchowicz, 2000; Narodowski & Nores, 2000).
El caso de la Ciudad de Buenos Aires presenta una mayor cobertura de la matrícula por parte
de las escuelas privadas, y sólo en el nivel primario es mayoría la matrícula en escuela pública.
Al enfocar los datos sobre cada uno de los veintiún distritos escolares en los que se subdivide
la ciudad, se llega a las mismas conclusiones que para la Provincia de Buenos Aires: a medida
que aumenta el poder adquisitivo de la población, aumenta la proporción de alumnos en
escuelas privadas, tal el caso del Distrito Escolar 101, en la zona norte de la ciudad, en el que
la matrícula de las escuelas privadas llega al 62% del total de la población que asiste a
escuelas de ese distrito.
A la inversa, esta fuerte asociación entre concentración urbana/poder adquisitivo y elección de
escuela privada por parte de las familias, se observa también en el caso de las provincias
argentinas más pobres y de menor densidad poblacional como Jujuy (en el norte de país,
limítrofe con Bolivia) en las que la matrícula cubierta por la oferta de escuelas privadas es, en
comparación con lo recientemente expuesto, incide muy poco sobre el total. En Jujuy, en cada
uno de los distritos en los que se divide la provincia, el porcentaje de la matrícula en la escuela
privada se encuentra en por lo menos ocho puntos porcentuales por debajo de los datos
relativos al total del país. En este caso, sólo en el Departamento donde se encuentra la capital
de la provincia la proporción de matrícula en la escuela privada asciende un poco pero está
lejos de igualar al promedio nacional. Por otro lado, de los 16 distritos con que cuenta la
provincia, diez no ofrecen ninguna clase de servicio educativo de gestión privada.
En un estudio reciente (Narodowski & Nores, 2000) se pudo establecer una fuerte correlación
estadística entre la asistencia a la escuela pública y la pertenencia a hogares con necesidades
básicas insatisfechas. Este estudio ha mostrado que en la Argentina la tendencia es que los
sectores que pueden pagar escuela privada abandonan crecientemente a la escuela pública. A la
vez, las escuelas privadas poseen una cobertura estadísticamente irrelevante en distritos de
alta pobreza y baja densidad de población lo que hace pensar en que la mayor parte de la
matrícula privada no se corresponde con población pobre (Narodowski, 1998).
11
Todos estos datos parecen tender a respaldar la hipótesis de la existencia de la elección de
escuela privada para aquellos sectores sociales que pueden financiarla en forma directa o
indirecta. Como se ha visto, uno de cada cuatro alumnos en el país es atendido por escuelas de
gestión privada y, en contextos sociales urbanos y/o de poder adquisitivo suficiente como para
afrontar la doble erogación, la proporción nunca es menor al 50% y puede llegar hasta el 65 %
del total del alumnado.
De cualquier manera vale aclarar que, en la composición de la inversión educativa privada, el
componente estatal es sensiblemente inferior al componente propiamente privado. En otras
palabras, si bien muchos de los que eligen escuelas privadas son ayudados por el aporte estatal
a la oferta escolar, estudios efectuados recientemente (FIEL, 1998), demuestran que la mayor
parte del costo educativo del sector privado es asumido por medio del pago de dinero por
parte de las familias. Estos datos refuerzan la idea de que, en la Argentina, el intento de
elección de escuela es, básicamente, un esfuerzo de algunos sectores sociales por mantener y
financiar a ese circuito de oferta escolar. Esfuerzo que permite discriminar negativamente a
aquellas familias económicamente incapaces de efectuarlo, salvo que acepten matricular a sus
hijos en escuelas privadas confesionales menos onerosas.
¿Por qué este esfuerzo económico por parte de estas familias? ¿Por qué pagar por aquello que
el Estado ofrece en forma gratuita?. Si bien las respuestas a estas preguntas apenas han
comenzado (Llach; Montoya y Roldán, 1999), es posible en base a este estudio arriesgar que la
diferencia principal entre la oferta de escuelas privadas respecto de las públicas parece estar
dada por la mayor flexibilidad, y por consiguiente por su mayor capacidad de adaptarse a las
exigencias de la demanda por parte de aquellas. Como se ha intentado mostrar en otro lado
(Morduchowicz, 2000; Narodowski & Andrada, 2000), estas escuelas tienen un mayor margen
de maniobra para construir su proyecto pedagógico que sus pares públicas. Pueden, por
ejemplo, contratar y dimitir docentes de acuerdo a sus necesidades institucionales, mientras la
contratación de docentes en las escuelas públicas requiere de una engorrosa tramitación
burocrática con intervención sindical. Extrañamente, un docente contratado por una escuela
privada que recibe para su funcionamiento subsidios estatales puede ser dimitido de la escuela
cuando sus responsables así lo determinen. En cambio, un docente de escuela estatal tiene
12
estabilidad en el cargo hasta su jubilación y sólo en circunstancias muy graves, y mediando un
proceso largo y complejo, puede ser dimitido.
Como puede observarse, el Estado hiperregula la oferta escolar bajo su gestión mientras
mantiene una baja regulación o directamente desregula la oferta bajo gestión privada, aún
cuando es el mismo Estado el que financia en forma directa o indirecta a las actividades de las
escuelas privadas. Esto genera mayores niveles de autonomía institucional en las escuelas
privadas: el Estado libera la captación de matrícula ya que la misma no está sujeta al radio
domiciliario y la ejecución de sus propios proyectos y a la vez limita esos niveles de
autonomía para las instituciones que controla en forma directa.
Esta flexibilidad se da también en el curriculum, puesto que la escuela privada puede decidir
con mayor libertad acerca del rumbo en el proceso de enseñanza y aprendizaje y en la
utilización del edificio escolar para actividades extraescolares. Desde el punto de vista del
rendimiento escolar, los Operativos Nacionales de Evaluación marcan que el conjunto de los
alumnos de las escuelas privadas supera a los de las escuelas estatales en los resultados de las
pruebas (Llach; Montoya y Roldán, 1999). Sin embargo, muchas escuelas públicas alcanzan
scores tan importantes como los de las escuelas privadas: son las escuelas públicas más
buscadas por los electores de escuela correspondiente al Grupo 2.
Por eso, si el primer grupo de electores de escuela lo constituyen aquellas familias que envían
a sus hijos a escuelas privadas, el segundo grupo de electores de escuela se corresponde con
algunos sectores sociales que pueden optar por escuelas del sector estatal
por ellos
consideradas de alta calidad y/o prestigio social aunque las mismas no se correspondan
necesariamente con el radio o sector en el que habitan.
De acuerdo a la evidencia lograda (Narodowski,1998), para lograr la vacante en estas escuelas
públicas, estos sectores parecen poner en juego mediante un proceso de negociación con las
autoridades de las escuelas públicas, sus influencias políticas y/o corporativas, el apoyo
económico a las asociaciones de padres, el prestigio personal o profesional del padre o la
madre o, directamente, la falsificación del documento identidad que acredita la pertenencia al
13
radio o sector de la escuela buscada. Consiguen de esta manera una inscripción escolar para
sus hijos utilizando circuitos informales (y a veces ilegales) procediendo por medio de una
suerte de [email protected] de influencias y presiones que permiten eludir la hiperregulación
estatal en materia de elección de escuelas públicas (Braslavsky, 1986).
Desdichadamente, por ahora no se poseen estudios que permitan cuantificar cuál es la
proporción de familias que utilizan estos mecanismos ni tampoco cuáles son las modalidades
usuales para eludir los criterios administrativos de inscripción por radio domiciliario. Es
altamente probable que la proporción no sea muy significativa, especialmente en relación al
primer grupo de electores, los que necesitan de un respaldo económico directo o indirecto en
la elección de escuelas.
Sin embargo, es necesario considerar positivamente la importancia de este segundo grupo más
allá de la carencia de datos relativos a su magnitud, puesto que el mismo coloca nuevamente el
problema del ejercicio de un poder en la elección de escuelas (en este caso, un poder de
carácter más bien político y la posibilidad de contar con información adecuada que permita
ponderar a una escuela pública como mejor que otra) y expresa la falta de igualdad de
oportunidades en la elección de escuelas en la Argentina.
A la vez, la posibilidad informal de elección de escuela pública demuestra la contracara de las
escuelas públicas “ de calidad” o “ de prestigio” procuradas por el grupo 2 de electores de
escuela. Se trata de los esfuerzos que la institución escolar dependiente del sector estatal debe
efectuar para conservar y a la vez mostrar a la comunidad ese perfil. Investigaciones llevadas a
cabo en la década de los ´80 en la Argentina (Braslavsky, 1986; Braslavsky y Krawcsyck,
1988) muestran que algunas escuelas públicas realizan procesos internos de discriminación, no
permitiendo el ingreso de sectores sociales más empobrecidos o culturalmente segregados a fin
de mantener un cierto perfil socioeconómico del establecimiento y al mismo tiempo generar
un producto capaz de satisfacer las necesidades de los otros tomadores del servicio educativo.
De todas maneras, las recientes investigaciones antes descriptas muestran que el grupo de
electores de escuela pública puede considerarse estadísticamente marginal en la década del
noventa: es probable que estos sectores sociales se hayan transformado, con el correr del
tiempo, en electores de escuela privada.
14
Conclusiones
La situación descripta en los párrafos precedentes con base en los datos aportados parecen
tender a reforzar la hipótesis acerca de la existencia, en la Argentina, de mecanismos de
elección de escuela a pesar de las restricciones legales y la ausencia de programas de subsidio a
la demanda. Sin embargo, la posibilidad de que la familia elija la educación de sus hijos parece
estar reservada a aquellos sectores sociales capaces de financiarla (grupo 1) en forma directa y
con ayuda financiera a la escuela directa en algunos casos e indirecta en todos los casos por
parte del Estado (subgrupo 1.1) o indirecta y con ayuda a la escuela directa e indirecta por
parte del Estado (subgrupo 1.2.), y para aquellos sectores que cuentan con las herramientas de
presión necesarias para eludir las normas impuestas por el Estado (grupo 2), en una escuela
pública que discrimina negativamente, transgrediendo reglas básicas de la igualdad de
oportunidades. Paradojalmente, la hiperregulación estatal en materia de elección de escuelas
termina por dar lugar a estrategias para eludir el proprio marco legal
Así, en un sistema educativo que se presenta brindando una oferta homogénea y que prescribe
que la distribución de igualdades educacionales va a estar dada por motivos estrictamente
burocráticos, la pertenencia a un “ radio” o “ sector” domiciliario termina en los hechos por
convalidar oportunidades diferentes para los sectores sociales capaces de sostenerlas mediante
su capacidad financiera o su poder de presión institucional. Sectores que, además, poseen
información valiosa que les permite elegir escuela pública o escuela privada.
El caso argentino muestra que los procesos de segregación socioeconómica y de elección de
escuelas dentro del sistema educativo no precisan de programas de subsidio a la demanda o
sistemas de vouchers. Más aún, la elección de escuelas dentro del sector estatal muestra que la
privatización del servicio escolar asistida por el Estado tampoco es necesaria para agudizar
estos procesos, aunque se constate una asociación significativa entre la matrícula
urbana/privada y el poder adquisitivo de la población: aunque no sabemos cuántas, existen
escuelas públicas que se comportan como escuelas privadas. En otras palabras, los sectores
socioeconómicos con poca capacidad financiera o de presión institucional parecen condenados
a no elegir la educación escolar de sus hijos.
15
En este contexto, no es posible afirmar que en la Argentina exista un monopolio estatal en
materia de oferta educativa sino más bien una suerte de oligopolio estatal relativo al control
sobre la oferta y la demanda en las escuelas pertenecientes al sector público. En otras
palabras, un híbrido en el que el Estado hiperregula la oferta escolar bajo su gestión mientras
desregula la oferta bajo gestión privada, permitiendo la mayor autonomía de los actores
privados en la captación de matrícula y en la ejecución de sus propios proyectos institucionales
y restringiendo similar autonomía para las instituciones que controla.
Un sistema de provisión estatal de la educación escolar dirigida a la población escolar más
pobre y un sistema privado desregulado con apoyo financiero estatal -un quasi market en el
sentido de Vanderbergh (1999)- utilizado en forma mayoritaria por sectores sociales de mayor
poder adquisitivo.
De resultas de esta situación, el servicio educativo escolar en la Argentina funciona como el
producto de una elección polar entre quienes poseen los recursos financieros o políticos para
la elección de un sistema desregulado y con amplios márgenes de maniobra para el desarrollo
de sus proyectos pedagógicos, y quienes están condenados a optar por un sistema educativo
público fuertemente regulado. Extrañamente, las mismas políticas educativas que conservan la
férrea regulación de las escuelas públicas son las que le brindan al sector privado todas las
garantías para un funcionamiento más flexible, más diversificado y que puede ser establecido
de acuerdo a la identificación de demandas específicas, mientras en el sector público la
estrategia de matriculación es coercitiva, burocratizada y muy difícilmente vinculable a las
demandas de una población pobre que concurre a una escuela institucional y pedagógicamente
empobrecida, con menores márgenes de acción para desarrollar estrategias a favor de dicha
población.
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