119729 - Radboud Repository

PDF hosted at the Radboud Repository of the Radboud University
Nijmegen
The following full text is a publisher's version.
For additional information about this publication click this link.
http://hdl.handle.net/2066/119729
Please be advised that this information was generated on 2015-01-30 and may be subject to
change.
Dit artikel van Boom Lemma Tijdschriften is gemaakt voor Radboud Universiteit Nijmegen 59665+65441
ARTIKELEN
Burgers als trustees
Participatie, informele vertegenwoordiging en
representativiteit*
Bas van Stokkom, Marcel Becker & Teun Eikenaar**
1
Inleiding
Overlegvormen rondom de thematiek van schoon, heel en veilig waarin burgers
op uitnodiging van het bestuur participeren, hebben de laatste twee decennia een
grote vlucht genomen. Het gaat dan om het gezamenlijk – vaak samen met pro‐
fessionals – beslissen welke problemen aangepakt dienen te worden teneinde de
kwaliteit van de leefomgeving te verbeteren.
Terwijl voorheen participatie werd geafficheerd met inspraak, zelfbestuur en
democratie, ligt burgerparticipatie momenteel veel meer in het verlengde van
probleemaanpak in de wijken. Tal van gemeentelijke organisaties staan klaar om
burgers daarbij te ondersteunen. Veel activiteiten komen voort uit wijkaanpakken
en ‘buurt aan zet’-projecten. Op vele manieren worden burgers aangespoord actie
te ondernemen, van burgerinitiatieven waarbij burgers zelf plannen en voorstel‐
len voor hun buurt op de politieke agenda kunnen plaatsen tot wijkbudgetten om
bijvoorbeeld schoonmaakacties te bekostigen (Verhoeven & Tonkens, 2011; Osse‐
waarde e.a., 2008).
Medezeggenschap van actieve bewoners roept regelmatig kritiek op. Vaak heeft
die kritiek betrekking op het ‘gebrek aan representativiteit’. Alleen de usual sus‐
pects doen mee: een ‘participatie-elite’ van hoger opgeleide blanke oudere man‐
nen. De stem van jongeren, laagopgeleiden en etnische minderheden wordt
onvoldoende gehoord. Die kritiek vormt een constante binnen burgerparticipatie
en lijkt luider te klinken naarmate meer wordt geëxperimenteerd met projecten
waarin bewoners zeggenschap wordt toebedeeld. Actieve burgers zouden aldus de
gemeente kunnen bewegen aandacht te vestigen op problemen die er in feite wei‐
nig toe doen of zelfs ingaan tegen de belangen van de niet-geraadpleegde burgers.
Jongeren en migranten lopen bijvoorbeeld een verhoogde kans om zelf doelwit te
*
**
6
Dit artikel is grotendeels gebaseerd op de studie Participatie en vertegenwoordiging. Burgers als
trustees, Amsterdam: Pallas 2012.
Dr. Bas van Stokkom is medewerker bestuurswetenschappen aan de faculteit Sociale
Wetenschappen aan de Vrije Universiteit Amsterdam, [email protected] Dr. Marcel
Becker is universitair docent ethiek aan de Radboud Universiteit Nijmegen, [email protected]
Teun Eikenaar MA MSc is onderzoeker aan het criminologisch instituut van de faculteit
Rechtsgeleerdheid van de Radboud Universiteit Nijmegen, [email protected]
Beleid en Maatschappij 2013 (40) 1
Dit artikel van Boom Lemma Tijdschriften is gemaakt voor Radboud Universiteit Nijmegen 59665+65441
Burgers als trustees
worden van politieactiviteiten omdat de wel deelnemende groepen zich storen
aan het gedrag van de hangjeugd en de ‘overlast gevende buitenlanders’.
Critici refereren steeds aan het ideaalbeeld dat de deelnemers een dwarsdoor‐
snede van de bevolking zouden moeten uitmaken. Dat roept veel vragen op. Is
een ‘juiste afspiegeling’ in de praktijk realiseerbaar? Is er wel sprake van botsende
belangen? Misschien kunnen passieve burgers zich wel vinden in de opinies van
actieve burgers en vinden zij het prima dat een kleine groep burgers het voortouw
neemt.
Een sleutel tot beantwoording van deze vragen is dat in het licht van de opkomst
van lokale burgerfora en -platforms de beelden van representatie en representati‐
viteit zelf bijstelling behoeven.1 Vaak worden die begrippen statisch opgevat zon‐
der oog te hebben voor het creatieve proces van meningsvorming. Vertegenwoor‐
digers zouden slechts als doorgeefluik van belangen fungeren. Er is ook weinig
oog voor de merites van informele vormen van vertegenwoordiging, waarbij auto‐
risatie door een achterban achterwege blijft.
Om de duidingen van representatie te verbreden en verdiepen herintroduceren
we het begrip ‘trustee’, dat binnen politieke theorieën bekend is geworden door
Edmund Burke. Van oudsher is een trustee een vertrouwenspersoon of een
‘beheerder’ die toeziet op andermans belangen of het publieke belang van allen.
Later werd een trustee een vertegenwoordiger die over een vrij mandaat beschikt
om zelf beslissingen te nemen. Vanuit het perspectief van trusteeship zijn demo‐
cratische procedures en vooral het idee dat de participanten zo veel mogelijk een
afspiegeling moeten vormen van de buurt, niet alles bepalend. Het gaat niet
zozeer om ‘formele deelname namens’, maar eerder om informele vormen van
‘ijveren voor de buurt’, waarbij actieve burgers zich als gangmakers en belangen‐
behartigers manifesteren. Ons vermoeden is dat veel actieve bewoners zich rich‐
ten op het belang van de buurt, ongeacht de vraag of die activiteiten ieders
instemming hadden kunnen hebben (de representativiteit). Dit roept natuurlijk
de vraag op van het draagvlak. We vermoeden echter dat hedendaagse actieve
bewoners anders te werk gaan dan ‘klassieke trustees’ die geacht werden afstand
te nemen en boven de partijen te staan. Deze klassieke vorm van toezien op
andermans belangen bracht een paternalisme met zich mee dat in een democrati‐
sche samenleving nauwelijks voorstelbaar is. Niettemin veronderstellen we dat
deze actieve burgers als ‘vertrouwenspersonen’ en ‘wijkbeheerders’ kunnen wor‐
den gezien die bereid zijn verantwoording voor de aanpak van buurtproblemen af
te leggen. Zij zouden aldus klassieke en moderne attitudes van vertrouwensperso‐
nen met elkaar kunnen combineren.
We zullen in deze studie twee vragen trachten te beantwoorden die sterk met
elkaar samenhangen. Ten eerste: welke opvattingen hebben actieve burgers over
vertegenwoordiging en representativiteit? Ten tweede: in welke opzichten funge‐
ren actieve burgers die buurtbelangen behartigen als ‘trustees’? Om zicht te krij‐
gen op die vragen hebben we een drietal medezeggenschapsprojecten onder de
loep genomen die vrij toegankelijk zijn voor alle bewoners, en waarbinnen beslis‐
singen worden genomen over de aanpak van onveiligheid in de wijk. De partici‐
panten hebben dus medezeggenschap; er staat daarmee iets op het spel. Er zou
oppositie tegen hen kunnen ontstaan wanneer hun keuzes niet worden onder‐
Beleid en Maatschappij 2013 (40) 1
7
Dit artikel van Boom Lemma Tijdschriften is gemaakt voor Radboud Universiteit Nijmegen 59665+65441
Bas van Stokkom, Marcel Becker & Teun Eikenaar
schreven. We gaan in deze studie na welke burgers zich aan die projecten commit‐
teren en hoe hun relatie tot de achterban is. Komen trustees, de buurtbeheerders,
als vanzelf bovendrijven? Of doen juist mensen mee die voor het straatbelang
opkomen of de belangen van specifieke groepen verwoorden? Voelen de deelne‐
mers zich überhaupt wel representanten?
Voor we aan het empirische deel van deze studie toekomen, gaan we eerst dieper
in op een aantal theoretische noties, vooral representatie en trusteeship. Hoe ver‐
houden die begrippen zich tot participatie en burgerschap? We geven aan dat het
concept van representatie zich aanzienlijk heeft verbreed. Actieve burgers komen
op voor een zaak, dragen herkenbare visies uit en trachten daarmee vertrouwen
te winnen. Zij fungeren als informele representanten, zonder in strikte zin een
achterban te vertegenwoordigen. We beogen in dit artikel dus aandacht te geven
aan zowel theoretische als praktische betekenissen van vertegenwoordiging en
trusteeship.
Dit artikel is als volgt opgebouwd. In paragraaf 2 gaan we nader in op het begrip
trusteeship en de opvattingen van Burke daarover. Vervolgens zetten we uiteen
hoe informele vertegenwoordigers heden ten dage te werk gaan, vooral als het
gaat om het winnen van vertrouwen en het afleggen van verantwoordelijkheid
(par. 3). In paragraaf 4 schetsen we in het kort de drie projecten die zijn onder‐
zocht en de gebruikte onderzoeksmethode. In paragraaf 5 presenteren we enkele
relevante bevindingen. Hoe kijken actieve burgers aan tegen vertegenwoordiging
en representativiteit, en in welke opzichten kan hun optreden in termen van
trusteeship worden begrepen? Ten slotte passeren in paragraaf 6 de voornaamste
conclusies de revue en wordt in paragraaf 7 het perspectief van trusteeship nader
bediscussieerd.
2
Trustees: tussen beheer en vertegenwoordiging
Een gangbare definitie van een trustee luidt: iemand die verantwoordelijk is voor
andermans zaken en die het vertrouwen gegeven is om naar eigen inzichten te
handelen om die zaken goed te beheren (Devos, 2006). Het gaat om een vertrou‐
wenspersoon die anderen beschermt en toeziet op hun belangen, bijvoorbeeld een
gevolmachtigde, bewindvoerder of mentor. Doorgaans zijn dit personen die
ermee belast zijn te zorgen voor iets (een bezit) of iemand (in geval van voogdij).2
Trusteeship heeft vaak ook betrekking op de verantwoordelijkheid voor het
onderhouden van het gemeenschappelijke goed. Binnen de overheid zijn tal van
professionals werkzaam die als trustee kunnen worden aangeduid: diplomaten,
rechters, ombudsmannen et cetera. Naast de sfeer van het openbare bestuur en
de professionele beroepsgroepen kunnen stichtingen en non-profitorganisaties
als trustees worden aangeduid. Deze organisaties beogen doorgaans de bescher‐
ming of ondersteuning van een publiek goed (een ziekenhuis, een school etc.) en
zij committeren zich aan die doelstelling. Als trustees nemen deze organisaties
besluiten in het beste belang van de begunstigde partijen.3
In trusteeship ligt een ‘gemachtigd zijn tot …’ besloten, dat niet altijd samengaat
met wat heden ten dage onder ‘vertegenwoordiging’ wordt verstaan. Ten eerste
8
Beleid en Maatschappij 2013 (40) 1
Dit artikel van Boom Lemma Tijdschriften is gemaakt voor Radboud Universiteit Nijmegen 59665+65441
Burgers als trustees
worden trustees niet altijd verondersteld de mensen te consulteren van wie ze de
belangen beschermen; ze gaan op hun eigen oordeel af. Een vertegenwoordiger in
de gangbare betekenis heeft zich verplicht aan de achterban, maar een trustee
waakt over de behoeften van begunstigden. Ten tweede zijn trustees ook initia‐
tiefnemers en ‘doeners’. Het gaat om (informele) leiders die een beherende rol op
zich nemen.
Ook in het politieke denken heeft het begrip ‘trustee’ ingang gevonden. Binnen de
politieke theorie wordt gesproken over ‘trustee’ en ‘delegate’ (Pitkin, 1967). ‘Dele‐
gates’ hebben van hun achterban duidelijke instructies gekregen en handelen als
gezanten; ze beschikken over een minimale ruimte om daarvan af te wijken. Vol‐
gens dit model handelt de vertegenwoordiger in overeenstemming met de wensen
van het volk; hij of zij spreekt met de handen gebonden. Er is geen of weinig
animo om vanuit de eigen visie kiezers te overtuigen; er is wel veel zorg om hen te
overtuigen dat de verwoorde standpunten aansluiten op hun belangen. Bij trus‐
tees ligt dat anders. Zoals gezegd, zij beschikken over een vrij mandaat om naar
eer en geweten beslissingen te nemen (Thorbecke: ‘zonder last of ruggespraak’).
Zij komen onafhankelijk tot een beoordeling en filteren de opinies van het volk in
termen van de rechtsgemeenschap. Kiezer en gekozene horen binnen die visie van
elkaar te verschillen.
De term ‘trustee’ heeft vooral via Edmund Burke (1729-1797) een vaste plek ver‐
kregen binnen politieke theorieën. Deze van oorsprong Ierse aristocraat gaf in
zijn beroemd geworden speeches tot het volk van Bristol, dat hem als zijn repre‐
sentant had gekozen, blijk van opvattingen die soms ver afstaan van ons begrip
van democratische vertegenwoordiging. Volgens Burke dient de vertegenwoordi‐
ger een ‘faithfull friend’ en ‘devoted servant’ voor burgers te zijn. Hun belang
staat boven zijn belang. Maar dat betekent niet dat hij zijn ‘unbiased opinion, his
mature judgement, his enlightened conscience’ aan de verlangens van zijn achter‐
ban moet opofferen.
‘Your representative owes you, not his industry only, but judgment; and he
betrays, instead of serving you, if he sacrifices it to your opinion.’ (Burke,
1774)
De vertegenwoordiger heeft te luisteren naar de kiezers, maar hij dient niet klak‐
keloos hun meningen en ideeën te verwoorden. Hij is zelfs niet verplicht tege‐
moet te komen aan hun wensen; hij moet deze eerst onderwerpen aan zijn eigen
kritische oordeel. Niet omdat zijn belangen zwaarder zouden wegen of omdat hij
zijn wil zou kunnen opleggen, maar omdat hij dat de mensen ‘verschuldigd’ is
(owes).
Achter deze woorden schuilt een specifieke visie op belangenbehartiging, die
wordt losgekoppeld van de individuele wil. Als regeren een zaak zou zijn van het
direct honoreren van de ‘wil’ van burgers, dan dient die zo onbemiddeld mogelijk
door te klinken in het besluitvormend orgaan. Maar belangenbehartiging is vol‐
gens Burke geen zaak van particuliere neigingen, maar van ‘reasons’ en ‘judge‐
ment’. Eerst is er discussie, en daarna pas kan men weten wat men wil en de
beslissing nemen. Het is een rare manier van doen als er eerst de beslissing is wat
Beleid en Maatschappij 2013 (40) 1
9
Dit artikel van Boom Lemma Tijdschriften is gemaakt voor Radboud Universiteit Nijmegen 59665+65441
Bas van Stokkom, Marcel Becker & Teun Eikenaar
je wilt, en daarna pas het beraad. Vandaar dat Burke kon zeggen dat hij het als
zijn plicht beschouwde om het belang van burgers te verdedigen, zelfs tegen hun
eigen wilsuiting in. Daarbij moeten we bedenken dat in het woord ‘trustee’ voor
Burke de connotatie van ‘guardian’ doorklinkt. Die betekenis horen wij er niet
direct in wanneer we over vertegenwoordiging spreken en denken. Het gaat bij
trustee om het zorg hebben voor en het beheren van. Dat is iets anders dan het
direct tegemoetkomen aan waarden of wensen. Er is primair de verantwoordelijk‐
heid voor beheer van het domein, in dit geval het algemene belang.
Zonder twijfel heeft de trustee bij Burke paternalistische trekken: trustees zou‐
den over het inzicht beschikken om het welzijn van het geheel te bevorderen. Dat
wordt echter niet als probleem ervaren zolang zij het vertrouwen genieten van
hun achterban. Wel zijn het uiteindelijk de kiezers die op zeker moment bepalen
of hij verder mag gaan als trustee.
Resumerend kunnen we zeggen dat bij Burke de volgende twee kenmerken van
trusteeship vooropstaan. Ten eerste nemen trustees een beheerdersrol op zich: zij
dragen zorg en verantwoordelijkheid voor de gang van zaken binnen de politieke
gemeenschap. Ten tweede oordelen ze op een onpartijdige wijze; ze nemen
afstand van particuliere neigingen, duiden problemen in termen van algemeen
belang en hebben oog voor de langere termijn.
3
Informele vertegenwoordiging: vertrouwen winnen
Vertegenwoordigen is bij Burke een kwestie van vertrouwen zien te winnen. Dat
aspect zien we terug in hedendaagse opvattingen over informele vertegenwoordi‐
ging. Maar vertrouwen winnen ligt veel meer verankerd in democratische contex‐
ten van openheid van zaken geven en verantwoording afleggen.
De laatste decennia zijn formele opvattingen over representatie fors bekritiseerd.
In lijn met gedachten van Burke is men gaan inzien dat vertegenwoordiging veel
meer behelst dan het doorgeven van vaststaande belangen; representatie is een
creatief proces van meningsvorming. Een vertegenwoordiger die deelneemt aan
een debat geeft al sprekende die belangen vorm. Belangen worden daarmee
onvermijdelijk ‘gekneed’ en ‘hervormd’, vaak in de veronderstelling dat niet-aan‐
wezige anderen daarmee zouden instemmen (Ankersmit, 1997; Plotke, 1997;
Urbinati & Warren, 2008). Als representeren louter afspiegelen zou zijn (van
gegeven opinies en belangen), zou het onmogelijk zijn nieuwe gebeurtenissen te
interpreteren, te herordenen en een plek binnen een politieke visie te geven. Het
gaat uiteindelijk om actief selecterend en vormgevend werk.
Representatie kent vele uiteenlopende vormen: relevante informatie verschaffen,
symboliseren, opkomen voor een zaak, spreken namens, et cetera. Een actievoer‐
der of een columnist representeert op een heel andere manier dan een bestuur‐
der. Afgelopen decennia is de heterogeniteit alleen maar groter geworden. We zijn
getuige van een uitbreiding en pluralisering van niet-electorale vormen van verte‐
genwoordiging (Warren, 2009b; Urbinati & Warren, 2008). Zo nemen actieve bur‐
gers in allerlei platforms en comités – al dan niet namens anderen – besluiten
over zaken die bewoners rechtstreeks aangaan. Het optreden van deze ‘zelf‐
10
Beleid en Maatschappij 2013 (40) 1
Dit artikel van Boom Lemma Tijdschriften is gemaakt voor Radboud Universiteit Nijmegen 59665+65441
Burgers als trustees
benoemde’ vertegenwoordigers wordt doorgaans gerechtvaardigd op grond van
de affiniteit of de identificatie met de zaak waarvoor ze staan (de komst van een
nieuw buurthuis; het tegenhouden van sloop van huizen; etc.). Of bewoners een
initiatief steunen zal dikwijls afhankelijk zijn van de vraag of de meningen van
informele vertegenwoordigers convergeren met hun eigen opvattingen.
Deze vormen van informele vertegenwoordiging blijken niet zonder problemen,
wanneer we ze vergelijken met formele vertegenwoordiging.4 Formele vertegen‐
woordiging bestaat uit twee kernelementen: autorisatie en verantwoording. Van
autorisatie is sprake wanneer de vertegenwoordigden macht expliciet hebben
overgedragen aan de vertegenwoordiger. Daarnaast worden formele vertegen‐
woordigers regelmatig ter verantwoording geroepen; schieten ze daarbij tekort,
dan lopen ze de kans niet herkozen te worden. In hoeverre kunnen we van repre‐
sentatie spreken als formele verantwoording en autorisatie ontbreken (zie Pitkin,
1967)? De verdenking komt op dat informele vertegenwoordigers louter hun
eigen visie representeren op wat burgers zouden willen.
Willen informele vertegenwoordigers democratische legitimiteit verkrijgen, dan
zal er veel aandacht moeten zijn voor een responsieve omgang met het publiek.
Zij zullen hun achterban regelmatig moeten consulteren en uitleg moeten geven.
Wanneer het aspect van verantwoording ontbreekt, verzwakt dat de representa‐
tieve functie. Veel informele vertegenwoordigers doen dan ook moeite om onge‐
vraagd verantwoording af te leggen.
Er moet dus een bereidheid zijn om openheid van zaken te geven wil men over
democratische vertegenwoordiging kunnen spreken. Vertegenwoordiging en de
claim iets of iemand te vertegenwoordigen moeten ook op de proef kunnen
worden gesteld. De (noodzakelijke) kloof tussen vertegenwoordiger en vertegen‐
woordigden wordt overbrugd wanneer burgers met regelmaat hun vertrouwen
uitspreken in de vertegenwoordiger. In termen van Van Gunsteren (1992): dan
‘klopt’ de vertegenwoordiging. ‘Wanneer er geen wegen zijn om zulk vertrouwen
uit te spreken of te weigeren, dan is er van vertegenwoordiging van burgers geen
sprake, hoezeer de “vertegenwoordigers” ook hun best doen’ (Van Gunsteren,
1992, 125). De vertegenwoordiger is dus verplicht de belangen van de achterban
in het oog te houden en zonder vertrouwen in hem of haar kan vertegenwoordi‐
ging niet gedijen. ‘Waar geen vertrouwen is, is geen vertegenwoordiging’ (Van
Gunsteren, 1992, 48).
Laten we nader ingaan op vertegenwoordiging binnen overlegvormen op wijk‐
niveau waarin burgers op uitnodiging van het bestuur participeren. Deze burger‐
forums worden dikwijls geschaard onder de noemer van ‘participatiedemocratie’,
maar die term geeft niet het belangrijkste kenmerk aan. Participatiedemocratie
suggereert zelfbestuur, maar burgerforums berusten op de actieve inbreng van
een relatief kleine groep burgers die als informele vertegenwoordiger functio‐
neert. De burgers melden zich vrijwillig of ze worden door bestuurders uitgeno‐
digd om mee te denken over beleidsproblemen. Het gaat in deze forums om
representatieve kwaliteiten: het (om)duiden van problemen, herdefiniëren van
belangen en rechtvaardigen van bepaalde oplossingsrichtingen. Hiermee veran‐
dert ook de notie van burgerschap. Burgerschap draait niet zozeer om zelf‐
Beleid en Maatschappij 2013 (40) 1
11
Dit artikel van Boom Lemma Tijdschriften is gemaakt voor Radboud Universiteit Nijmegen 59665+65441
Bas van Stokkom, Marcel Becker & Teun Eikenaar
bestuur, maar om representatieve kwaliteiten. Participeren is representeren
(Plotke, 1997).
Doorgaans zijn hier geen vaste kaders van autorisatie en verantwoording voor‐
handen. De informele vertegenwoordigers spreken niet namens anderen in de
wijk, maar de niet-participerende bewoners moeten wel het gevoel hebben dat
buurtbelangen op betrouwbare wijze worden vertolkt. Dat is vaak ook het geval,
zoals zal blijken uit de volgende paragrafen. Maar soms loopt het anders, bijvoor‐
beeld als bewoners de indruk hebben dat sommige belangen geen recht wordt
gedaan. Daarmee zijn we beland bij enkele kritische kanttekeningen bij deze vor‐
men van burgerparticipatie. De burgerplatforms die door de lokale overheid in
het leven zijn geroepen, hebben namelijk hun eigen democratische tekorten. Ten
eerste: de agenda’s worden doorgaans bepaald door het bestuur. Ten tweede: zelf‐
selectie leidt ertoe dat geïnteresseerden, hoger opgeleide mensen en leden van
goed georganiseerde organisaties de overhand hebben. Vanuit het perspectief van
democratische vertegenwoordiging zouden echter de belangen, waarden en opi‐
nies van alle betrokkenen moeten meetellen. Een ander bezwaar is dat burger‐
forums in sterke mate op consensus zijn gericht: protest en oppositie worden snel
geneutraliseerd (Warren, 2009a). Nog een ander probleem is dat verantwoording
naar de bredere achterban tekort kan schieten. Toetsing en controle kunnen dan
onvoldoende plaatsvinden.
Deze bezwaren leiden niet automatisch tot een diskwalificatie van deze vormen
van medezeggenschap. Iedereen heeft welbeschouwd een eerlijke kans tot partici‐
patie. Bovendien is het overlegproces nog altijd veel democratischer en transpa‐
ranter dan bijvoorbeeld lobbyen. Daar komt bij dat informele vertegenwoordiging
gezien kan worden als aanvulling en niet als vervanging van electorale vormen
van representatie (Warren, 2008).
Als er belangen op het spel staan, wordt vroeg of laat de vraag van representativi‐
teit gesteld. Wiens belangen dienen informele vertegenwoordigers nu eigenlijk?
Wanneer bijvoorbeeld de aanpak van overlast de inzet wordt van strijd, kan het
vertrouwen in deze informele vertegenwoordigers slinken (Stephan, 2004). Van
belang is dus dat bewoners zich kunnen herkennen in het optreden van burgers
die in lokale forums hun stem laten horen en oplossingsrichtingen bepleiten. Er
wordt van actieve burgers dan ook een open en responsieve houding verwacht.
Dat wil zeggen: de verrichtingen naar buiten toe onder de aandacht brengen en
tegelijk ontvankelijk zijn voor kritiek. Responsiviteit behelst een communicatief
tweerichtingsverkeer: enerzijds zich laten informeren en input verwerken, ander‐
zijds informatie bieden en toelichten. Daarbij speelt dat in een vrije democrati‐
sche samenleving het afleggen van verantwoordelijkheid steeds meer achteraf
plaatsvindt (zie Warren, 2008; Van Gunsteren 2006).
Is de burkiaanse trustee nog wel herkenbaar bij burgers die binnen deze forums
als woordvoerder optreden? In zoverre zij toezien op belangen van uiteenlopende
bewonersgroepen is dat mogelijk het geval. Door de buurt te ‘dienen’ kunnen zij
vertrouwen winnen, ook al vertegenwoordigen ze geen achterban in strikte zin.
Maar de burkiaanse overtuiging dat representanten afstand houden en te kennen
geven dat ze wel weten wat goed is voor de grotere gemeenschap zal vermoedelijk
nog maar weinig weerklank vinden. Dat paternalisme lijkt te zijn vervangen door
12
Beleid en Maatschappij 2013 (40) 1
Dit artikel van Boom Lemma Tijdschriften is gemaakt voor Radboud Universiteit Nijmegen 59665+65441
Burgers als trustees
een responsieve omgang met het publiek: regelmatig consulteren van de achter‐
ban en ongevraagd verantwoording afleggen.
Op basis van voorgaande reflecties kunnen we de volgende assumpties formule‐
ren ten aanzien van actieve burgers die zich als informele vertegenwoordigers
opwerpen:
− Ten eerste nemen ze een beheerderrol op zich: de zorg om het publieke wel‐
zijn.
− Ten tweede wordt hun optreden gekenmerkt door een onpartijdige houding,
inclusief de bereidheid rekening te houden met de belangen van bijvoorbeeld
(hang)jongeren.
− Ten derde staan ze open voor informatie van medebewoners en zijn ze bereid
verantwoording af te leggen over hun verrichtingen.
De eerste twee assumpties zijn kenmerkend voor de klassieke trustee en vinden
we terug in Burkes opvattingen. De derde assumptie is gebaseerd op het handelen
van informele vertegenwoordigers die in een democratische context vertrouwen
proberen te winnen. In het navolgende empirische deel van deze studie gaan we
na in hoeverre deze veronderstellingen al dan niet plausibel zijn. De vraag is in
welke opzichten we de genoemde attitudes bij actieve burgers aantreffen. Mis‐
schien staan deze aspecten helemaal niet zo sterk op de voorgrond en zijn actieve
burgers meer gericht op specifieke deelbelangen, zoals schoonhouden van de
eigen straat. Misschien zien zij zichzelf meer als afgezanten die van mening zijn
‘namens’ een specifieke groep te spreken. Een verwante vraag is in hoeverre zij
van mening zijn dat vertegenwoordigers een ‘juiste afspiegeling’ van de wijk moe‐
ten vormen. In de volgende paragrafen gaan we nader in op deze vragen. Daarbij
gaat de aandacht uit naar drie medezeggenschapsprojecten in de lokale veilig‐
heidszorg.
4
Drie medezeggenschapsprojecten
Het empirische onderzoek beoogt – tegen de achtergrond van de theoretische dis‐
cussie over vertegenwoordiging en trusteeship – zicht te krijgen op de variatie aan
opvattingen, attitudes en ervaringen van actieve burgers. Het onderzoek is dan
ook kwalitatief sociaalwetenschappelijk van aard.
Selectie van casussen en respondenten
Het onderzoek richt zich op projecten waarbij wijkbewoners zeggenschap hebben
over wat professionals zouden moeten aanpakken om de leefbaarheid en veilig‐
heid te vergroten. De projecten zijn eerst en vooral geselecteerd op het criterium
dat bewoners geen vrijblijvende gesprekspartners zijn, maar actieve partici‐
panten, met een nadrukkelijke beslisbevoegdheid ten aanzien van wezenlijke vei‐
ligheids- en leefbaarheidsissues. Bewoners bepalen welke problemen prioriteit
dienen te krijgen bij de aanpak. Een tweede criterium betreft de aard van de pro‐
blematiek: bij de selectie is met name gezocht naar wijken waar pregnante veilig‐
heidsissues spelen. Dit criterium is van belang omdat de roep om adequate inter‐
Beleid en Maatschappij 2013 (40) 1
13
Dit artikel van Boom Lemma Tijdschriften is gemaakt voor Radboud Universiteit Nijmegen 59665+65441
Bas van Stokkom, Marcel Becker & Teun Eikenaar
venties bij veiligheidskwesties groter is dan bij minder dringende problemen in
het leefbaarheidsspectrum. Eenvoudig gesteld: in het geval van overlast van bij‐
voorbeeld drugsgebruikers of prostitutie is de vraag naar actie en (vooral) verant‐
woordelijkheid voor het nemen daarvan urgenter dan in het geval van de aanleg
van een nieuwe speelfaciliteit. Daarmee komt ook de relatie tussen deelnemers
aan burgerforums en overige wijkbewoners in een ander licht te staan: hoe gevoe‐
liger of indringender het onderwerp, hoe delicater ook de positie van hen die zich
daarom bekommeren. Hoewel de grens tussen leefbaarheids- en veiligheidsissues
soms dun is, is bij de selectie van casussen de voorkeur gegeven aan wijken met
relatief forse veiligheidsproblemen.
Uiteindelijk zijn de volgende casussen geselecteerd:
− de ‘Buurt Bestuurt’ in de Pupillenbuurt, gelegen binnen de Rotterdamse wijk
het Nieuwe Westen;
− ‘Veiligheidsschouwen in kleur’: tegengaan overlast op de Wallen en het
Nieuwmarktgebied, Amsterdam, stadsdeel Centrum;
− de ‘Deventer Wijkaanpak’: samen leefbaarheidsproblemen aanpakken, toege‐
spitst op de buurten het Rode Dorp en Driebergen.
Per casus zijn 10 of 11 interviews afgenomen (in totaal 32 interviews). Er zijn
19 burgers en 13 professionals geïnterviewd. De professionals die we gesproken
hebben bestonden uit betrokken functionarissen van politie (wijkagent/buurt‐
regisseur), stadstoezicht, wijkbeheer en gemeentelijk (beleids)medewerkers. Bij de
selectie van deze respondenten is gekeken in hoeverre men in directe zin met het
besproken project van doen had: was men betrokken bij de uitvoering van het
project, was men betrokken bij het overleg, of stond men anderszins in directe
relatie tot het project (bijv. als initiator, coördinator of projectleider). Wat betreft
de geïnterviewde burgers is per casus gesproken met een dwarsdoorsnede van de
verschillende bewoners die bij de overleggen aanwezig waren. Voor zover mogelijk
zijn respondenten benaderd die variatie vertonen qua leeftijd, sekse, afkomst en
opleidingsniveau.
De drie onderzochte casussen kunnen gestructureerde projecten van ‘probleem‐
aanpak’ worden genoemd, die sterk verschillen van bewonerscommissies waarin
‘vergaderen’ vooropstaat. Van burgers wordt input van kennis en bepaling van
aan te pakken problemen gevraagd, terwijl professionals de eindverantwoordelijk‐
heid voor de projecten dragen.5
De drie projecten vinden plaats in sterk van elkaar verschillende buurten, zij het
dat ze alle drie worstelen met veiligheidsproblemen. In het Rotterdamse project
‘Buurt Bestuurt’ gaat medezeggenschap het verst. Burgers worden uitgenodigd
aan te geven wat door politie en stadstoezicht aangepakt zou moeten worden.
Hiervoor hebben beide organisaties maandelijks 200 uur extra beschikbaar
gesteld. In die buurt wordt ook veel nadruk gelegd op het terugkoppelen van
ondernomen acties en behaalde resultaten naar de actieve bewoners. Ook in het
Amsterdamse Wallengebied geven professionals veel uitleg. Maar de maandelijkse
schouwen kunnen eerder worden gezien als periodieke checks op de voortgang
van overlastbestrijding. Dat houdt de overheid bij de les. De ‘Deventer Wijkaan‐
14
Beleid en Maatschappij 2013 (40) 1
Dit artikel van Boom Lemma Tijdschriften is gemaakt voor Radboud Universiteit Nijmegen 59665+65441
Burgers als trustees
pak’ wijkt het sterkst af. In die stad ligt de nadruk meer op het bevorderen van de
leefbaarheid door het instellen van taakgroepen die vooral op straatniveau actief
zijn. De professionals verlangen van de participanten dat hun plannen voldoende
draagvlak hebben onder de betrokken bewoners.
De projecten liggen stevig institutioneel ingebed, zodat de continuïteit ervan is
gewaarborgd. De organisatoren pogen aldus het draagvlak voor het lokale beleid
te vergroten: de krachten bundelen en problemen aanpakken. Iedere wijkbewoner
heeft de mogelijkheid te participeren, maar in werkelijkheid doen weinigen mee.
De gemiddelde wijkbewoner heeft kennelijk niet veel behoefte om te participeren.
Daarbij moet aangetekend worden dat in de projecten geen controversiële vraag‐
stukken voorliggen.6
Onderzoeksvragen en topiclist
De centrale onderzoeksvragen zijn afgestemd op de eerder besproken noties van
vertegenwoordiging en trusteeship (inclusief de aspecten van de beheerdersrol,
het streven tot onpartijdigheid en de bereidheid tot verantwoording):
− In welke opzichten zien de participanten zichzelf als vertegenwoordigers en
in welke opzichten achten zij representativiteit van belang?
− In welke opzichten fungeren de participanten als trustees? In welke opzich‐
ten zijn daarbij zorg voor de buurt (buurtbeheer), onpartijdigheid en respon‐
sief handelen van betekenis?
Op grond van deze vragen is een beperkte topiclist ontwikkeld.7 De onderwerpen
en vragen die de respondenten zijn voorgelegd, hadden een open karakter: de
topiclist diende ter structurering van het gesprek en niet als een formele check‐
list. Er is nadrukkelijk voor gekozen respondenten vrijuit te laten spreken over de
verscheidene onderwerpen, in een sfeer waarin zo min mogelijk belemmering
bestond om actief te reflecteren op de onderwerpen. De interviews vonden zon‐
der uitzondering een-op-een plaats. Ze vonden thuis of op de werkplek van de
respondent plaats. De interviews zijn vrijwel volledig uitgeschreven. Bij de ana‐
lyse van het materiaal is gebruikgemaakt van inductieve codering, waarbij de uit‐
latingen van respondenten gerangschikt zijn naar de achterliggende topics.8
Bij deze werkwijze moeten enkele kanttekeningen worden geplaatst. Ten eerste
zijn voornamelijk respondenten geselecteerd die met grote regelmaat in de over‐
leglichamen hebben geparticipeerd. Zij nemen vele taken op zich en zijn op veel
andere fronten binnen de buurt actief. Het gaat om een ‘kopgroep’ van actieve
bewoners en minder om de ‘meelopers’ die slechts incidenteel participeren. Van
belang is dat actief betrokken burgers meestal een aanzienlijk optimistischer
beeld hebben op de wijk, en ook een meer welwillende mening over de gemeente
en de professionals. Betrokken burgers zijn doorgaans positiever over de effecten
van beleidsprogramma’s dan passieve medeburgers (Wittebrood & Van Beem,
2004; Wagenaar & Staffhorst, 2006). Zij zijn gemiddeld ook hoger opgeleid.
Ten tweede: binnen de drie projecten worden uiteenlopende procedures benut;
ook de duur van de projecten en het aantal deelnemers verschillen sterk. Het gaat
in dit onderzoek echter niet om studie van de toegepaste methodieken, de regie
en taakverdeling, maar om opvattingen over participatie en vertegenwoordiging.9
Beleid en Maatschappij 2013 (40) 1
15
Dit artikel van Boom Lemma Tijdschriften is gemaakt voor Radboud Universiteit Nijmegen 59665+65441
Bas van Stokkom, Marcel Becker & Teun Eikenaar
Om die reden is respondenten niet alleen gevraagd naar ervaringen in de des‐
betreffende projecten, maar ook naar andere vormen van participatie in de wijk.
Ten derde: vanwege het geringe aantal interviews zijn de bevindingen uiteraard
niet statistisch representatief. Nogmaals: het onderhavige onderzoek is niet
kwantitatief van aard, maar primair kwalitatief, vertrekkend vanuit een interesse
in de reikwijdte van opvattingen, attitudes en beleving van een beperkte groep
actieve bewoners. Doelstelling is dieper inzicht te krijgen in de typerende handel‐
wijzen van deze actieve burgers. Mogelijk zijn die overdraagbaar naar andere con‐
texten. We doen dus geen uitspraken over de frequentie waarin trustees in de
projecten zouden voorkomen. Om verantwoorde uitspraken te doen over fre‐
quenties zou een kwantitatieve benadering vereist zijn.
5
Trustees in de praktijk
De bevindingen worden in twee stappen gepresenteerd. Eerst komt de thematiek
van vertegenwoordiging aan bod. Zien actieve burgers zichzelf als vertegenwoor‐
digers? Claimen zij die positie ook? Vervolgens gaan we nader in op het profiel
van deze actieve bewoners. In welke opzichten kunnen zij als trustees worden
aangemerkt?
Vertegenwoordiging en representativiteit
De vraag of men zich vertegenwoordiger voelt, is door de respondenten zeer ver‐
schillend beantwoord. Niet verwonderlijk, omdat het begrip ‘vertegenwoordiging’
zoveel uiteenlopende betekenissen herbergt. Ten eerste kan worden vastgesteld
dat de taal van vertegenwoordiging en representativiteit niet echt leeft. Voor
sommigen is die thematiek geen issue; ook na doorvragen kregen we er vaak geen
antwoord op. De respondenten spreken makkelijker de taal van ‘verantwoorde‐
lijkheid nemen’ en ‘problemen aanpakken’. De respondenten die wel reflectie
boden, benutten uiteenlopende noties van representatie om hun positie en rol
binnen de projecten te duiden en zich te verantwoorden naar het bredere publiek.
Sommigen hameren op het belang van de ‘juiste afspiegeling’ en redeneren daarbij
behoorlijk strikt: bij wijze van spreken zouden ook prostitutieondernemers en
hangjongeren ‘idealiter’ moeten deelnemen. Anderen plaatsen grote vraagtekens
bij ‘representativiteit’. Zo vraagt een Rotterdamse ondernemer zich retorisch af:
‘Er zit een mevrouw uit de Doelenstraat bij. Vertegenwoordigt zij nu die hele
straat?’ Vaak worden pragmatische antwoorden geboden: het gaat erom nieuwe
deelnemers te vinden en de doorstroom te bevorderen. Je moet het draagvlak
zien te verbreden.
Vertegenwoordiging wordt in eerste instantie geassocieerd met de ‘poppetjes’: wie
doet mee en wie doet niet mee. Dat blijkt bijvoorbeeld uit de veelgehoorde
uitspraak dat jongeren en etnische groepen ondervertegenwoordigd zijn. Tegelij‐
kertijd zeggen veel respondenten dat er ‘voldoende afspiegeling’ is. Een Kaapver‐
diaanse vrouw wijst erop dat er genoeg minderheden participeren: ‘Alles zit door
elkaar.’ Veel respondenten menen dat niet alle groepen of straten binnen de wijk
aan het woord hoeven te komen om zicht te krijgen op de aan te pakken proble‐
16
Beleid en Maatschappij 2013 (40) 1
Dit artikel van Boom Lemma Tijdschriften is gemaakt voor Radboud Universiteit Nijmegen 59665+65441
Burgers als trustees
men. De deelname van een kleine groep bewoners volstaat. Tegelijkertijd zijn deze
respondenten zich ervan bewust dat lang niet iedereen in de buurt weet waarom
bepaalde problemen al dan niet aangepakt gaan worden. Weer anderen zien het
prioriteren van aan te pakken problemen niet als belangenvertegenwoordiging.
Een bewoonster in Amsterdam: ‘Daar is het veel te praktisch voor. Het heeft ook
niet meer reikwijdte dan dat je tegen de politie, de gemeente en een aantal dien‐
sten kunt zeggen: jongens, doe je werk eens wat beter.’ Het is volgens haar in het
belang van iedereen om ‘de boel schoon en heel te houden’.
Weinig respondenten vinden dat ze ‘namens’ andere bewoners spreken. Dat ligt
voor de hand, omdat ze nu eenmaal niet formeel gekozen zijn. Men beseft dat
belangen soms sterk uit elkaar kunnen lopen. Een Amsterdamse bewoner merkt
op dat je zou worden ‘afgeschoten’ als je zegt dat je de hele wijk vertegenwoordigt.
‘Mag ik dat zelf nog uitmaken!’ Een ondernemer en enkele woordvoerders van
etnische gemeenschappen denken daar anders over. Ze zijn van mening dat ze als
afgezant optreden; ze claimen die functie ook en voelen zich geautoriseerd. Ook
de taakgroepsleden die in Deventer handtekeningen voor hun initiatieven hebben
opgehaald, zeggen expliciet te spreken ‘namens’ hun achterban. Zij voelen zich
afgezant van hun straat. Anderen lijken eerder op grond van de geleverde inspan‐
ningen een status van vertegenwoordiger te claimen. Een Amsterdamse onder‐
nemer zegt: ‘Ik vind, als je je blijft roeren, dan heb je recht van spreken.’ Of die
claim door medebewoners wordt onderschreven is zeer de vraag. Dat is afhanke‐
lijk van het antwoord op vragen als: zijn ze beschikbaar voor iedereen en welke
resultaten kunnen ze overleggen?
Bij de meeste actieve burgers blijft de claim de wijk of een achterban te vertegen‐
woordigen achterwege; zij komen op voor buurtbelangen, maar verwoorden dit
niet in termen van representatie. Sommigen nemen veel hooi op de vork, worden
door andere bewoners regelmatig aangesproken en stellen zich daarvoor ook
beschikbaar. Zij kunnen doorgaans op veel vertrouwen en sympathie van buurt‐
genoten rekenen. In die zin – en vooral op grond van hun verworven reputatie –
gaat het om vertrouwenspersonen. Bij dergelijke activisten geldt in de volle bete‐
kenis: zij staan voor ‘heel de buurt’. Dat zij een representatieve functie op grond
van hun reputatie zouden kunnen hebben, wordt overigens niet snel als zodanig
herkend. In de Rotterdamse Pupillenbuurt worden deze ‘vaste aanspreekpunten’
op handen gedragen. Maar soms is hun positie – ondanks de bergen werk die zij
verzetten – ook broos. Indien er conflicten spelen, zoals bijvoorbeeld in Deventer
in een specifiek geval ter sprake kwam, kan hun reputatie afbrokkelen. Sommigen
werden er van verdacht onder één hoedje te spelen met de gemeente.
Trusteeship: de vaste aanspreekpunten nader bekeken
Een deel van de vaste aanspreekpunten richt de aandacht op het welzijn van de
hele buurt en fungeert als vertrouwenspersoon voor andere wijkbewoners. Als
zodanig kunnen zij trustees worden genoemd. Zij spreken mensen aan en laten
zich aanspreken. Anders dan afgezanten fungeren ze niet enkel als aanspreekpunt
voor straatbewoners of etnische groepsleden. Zij claimen overigens niet bewoners
te vertegenwoordigen of namens anderen te spreken. Ze belichamen wel de repre‐
sentatieve functie van ‘voor de buurt staan’.
Beleid en Maatschappij 2013 (40) 1
17
Dit artikel van Boom Lemma Tijdschriften is gemaakt voor Radboud Universiteit Nijmegen 59665+65441
Bas van Stokkom, Marcel Becker & Teun Eikenaar
De meeste vaste aanspreekpunten zijn ook actief in andere buurtorganisaties,
waaronder bewonerscommissies. Zij lijken zich in die commissies meer een expli‐
ciete vertegenwoordiger te voelen dan in de hier onderzochte projecten. Sommige
geïnterviewde professionals beamen dat. Waarschijnlijk voelen de actieve leden
binnen die commissies een grotere druk om zich naar de bredere buurt te verant‐
woorden.
De vaste aanspreekpunten zetten zich voortdurend in voor de buurt. Sommigen
vinden het dwaas om zoveel werk op de schouders te nemen. Een Rotterdammer:
‘Wij zijn de laatste mensen die bereid zijn om tijd te investeren. Niet iedereen is
zo gek als wij.’ Anderen fungeren min of meer als proto-wijkagent die steeds een
oogje in het zeil houdt. Weer anderen stappen naar de woningcorporatie of de
gemeente als dat moet. Een actieve burger in Deventer wijst buurtgenoten de weg
naar instanties: ‘Ik wil de mensen mondig maken. Ik wijs ze de weg en mocht het
bij de sociale dienst niet lukken dan ga ik mee, want ik ken mijn pappenheimers.’
Zoals gezegd, hun inzet roept bewondering op en ze lijken op veel vertrouwen van
de buurtbewoners te kunnen rekenen. Ook professionals steken de loftrompet
over hen af. Daarbij zij aangetekend dat professionals en de voorhoede van
actieve bewoners elkaar ook nodig hebben.
Deze groep van actieve bewoners bevindt zich in een enigszins paradoxale
situatie. Enerzijds steken ze hun ambities ten aanzien van het algemeen belang
niet onder stoelen of banken en willen ze invloed uitoefenen. Anderzijds zien ze
zichzelf niet echt als vertegenwoordigers. In zekere zin zijn ze vertegenwoordiger
‘tegen wil en dank’. Men wordt vertrouwenspersoon omdat men nu eenmaal
wordt aangesproken, sommigen aan de lopende band.
Eerder hebben we drie veronderstelde kenmerken van trustees geformuleerd. De
vraag is in hoeverre het optreden van de genoemde vaste aanspreekpunten aan
die kenmerken beantwoordt. In hoeverre nemen zij een beheerderrol op zich,
nemen ze een onpartijdige positie in en gaan ze op responsieve wijze te werk? Die
aspecten komen achtereenvolgens aan bod.
De vaste aanspreekpunten hebben een brede visie op de wijk en hebben interesse
voor uiteenlopende publieke problemen. Ze spreken de taal van burgerzin
(schoon houden; geen overlast bezorgen), verwoorden oplossingsrichtingen (bijv.:
sluiten van een drugspand, aandringen op snelheidscontroles) en proberen er aan
bij te dragen dat problemen daadwerkelijk worden aangepakt. De zorg voor de
buurt komt meestal voort uit een gevoelsmatige binding met de buurt. De wijk
gaat hen aan het hart. Een actieve bewoner in Deventer: ‘Omdat je zoveel liefde
voor de stad hebt en omdat je de wijk niet naar zijn kloten wil laten gaan.’ Op
grond van dat commitment voldoen nagenoeg alle geïnterviewde activisten aan
het profiel van de buurtbeheerder. Ze combineren die inzet met flink veel kennis
van de buurt en weten doorgaans ook wat er een paar straten verderop gebeurt.
Bij startende actieve burgers ligt dat anders. Maar ook bij deze groep gaat het
doorgaans om geëngageerde mensen met een positieve instelling. Daarbij speelt
dat mensen die herhaaldelijk een beperkt (eigen)belang verwoorden, snel te ver‐
staan krijgen dat het in de projecten om meer draait dan ‘het schoonvegen van je
eigen stoepje’. Mede om die reden haken participanten met een sceptische of
cynische houding doorgaans snel af.
18
Beleid en Maatschappij 2013 (40) 1
Dit artikel van Boom Lemma Tijdschriften is gemaakt voor Radboud Universiteit Nijmegen 59665+65441
Burgers als trustees
Bij de vaste aanspreekpunten in de onderzochte wijken is geen sprake van een
onpartijdige en gedistantieerde manier van afwegen van belangen. Ze hebben
doorgaans weinig affiniteit met deliberatie: er gaat weinig zorg uit naar het afwe‐
gen van visies en het ontwikkelen van goed beredeneerde standpunten. Zo keren
sommigen zich haast a priori tegen jongeren die ongemakken veroorzaken. Wie
na tien uur ’s avonds herrie maakt, heeft ‘geen recht van spreken’. Eerst en vooral
gaat hun zorg uit naar het bereiken van concrete verbeteringen in het lokale leef‐
klimaat.
Gaat deze groep van geëngageerde burgers responsief te werk? Zoals gezegd, een
responsieve houding veronderstelt openheid voor de informatie en standpunten
van andere burgers en het afleggen van verantwoordelijkheid. Voor wat betreft
het eerste aspect: de desbetreffende activisten lijken de input van andere bewo‐
ners niet echt van belang te vinden (‘de problemen zijn al bekend’). Wel hechten
ze veel belang aan uitleg geven over de stand van zaken, in hoeverre problemen al
dan niet zijn verholpen en wat er staat te gebeuren. Velen zijn bereid medebewo‐
ners te informeren en verantwoording af te leggen, al gaan ze daartoe niet
nadrukkelijk de boer op (zoals veel beroepspolitici zouden doen). Voor een Rot‐
terdamse bewoonster is het haar ‘lust en leven’ anderen aan te spreken. Sommi‐
gen moedigen andere bewoners aan zelf dingen aan te pakken. Zoals een van de
respondenten in Rotterdam zei: het moet ‘in de koppen’ van mensen gaan zitten.
Beseft wordt overigens dat toelichten van de resultaten aan de rest van de bewo‐
ners problematisch is. Hoe de grote massa te bereiken? Ook met de sociale media
bereik je niet iedereen. Veel actieve burgers voelen zich wel verantwoordelijk om
de geboekte resultaten onder de aandacht te brengen.
6
Enkele conclusies
Allereerst enkele conclusies met betrekking tot de theoretische reflecties. Met de
‘verplaatsing van de politiek’ naar de civil society en lokale bewonersinitiatieven
heeft het concept van representatie zich aanzienlijk verbreed. Er is een nieuw
politiek landschap ontstaan, waarin burgers meer kansen hebben zich op te wer‐
pen als informele vertegenwoordigers die actief bijdragen aan meningsvorming.
Dat representatiewerk duidt vooral op ‘staan voor een zaak’, dat overigens wel
herkenbaar moet blijven. De vertegenwoordigden vertrouwen er dan op dat verte‐
genwoordigers hun werk naar behoren doen.
Burgerparticipatie kan aldus als een representerende activiteit worden beschre‐
ven. Iedere burger kan in principe (informele) vertegenwoordigende taken op zich
nemen; het is niet nodig dat hij of zij op enigerlei wijze gekozen is. Binnen dat
perspectief worden medezeggenschapslichamen dus niet zozeer beoordeeld op
het aantal burgers dat meedoet of in staat wordt gesteld mee te doen, als wel op
het herkenbaar verwoorden van oplossingsrichtingen en aanpakken. Essentieel is
daarbij dat vertegenwoordigden wel hun vertrouwen kunnen uitspreken in bur‐
gers die het voortouw nemen. Er moeten wegen voorhanden zijn om vertrouwen
uit te spreken of te weigeren.
Beleid en Maatschappij 2013 (40) 1
19
Dit artikel van Boom Lemma Tijdschriften is gemaakt voor Radboud Universiteit Nijmegen 59665+65441
Bas van Stokkom, Marcel Becker & Teun Eikenaar
In het empirische onderzoek is nagegaan hoe actieve burgers denken over repre‐
sentatie en in welke opzichten zij als trustees zijn te beschouwen. De opvattingen
van de respondenten kunnen als volgt worden samengenomen. Ten eerste is vast‐
gesteld dat het vocabulaire van (evenredige) vertegenwoordiging niet echt leeft.
De actieve burgers benutten uiteenlopende en zelfs conflicterende noties van ver‐
tegenwoordiging om hun positie en rol binnen de projecten te duiden. Velen zijn
van mening dat niet alle groepen of straten binnen de wijk aan het woord hoeven
te komen om zicht te krijgen op de aan te pakken problemen.
Veel burgers die als vast aanspreekpunt in de buurt fungeren, zijn niet geautori‐
seerd door een specifieke achterban. Ze spreken niet ‘namens’, maar ze krijgen
– vaak tegen wil en dank – wel de rol van vertegenwoordiger toebedeeld omdat ze
als aanspreekpunt buurtbelangen (‘schoon, heel en veilig’) verwoorden. Hun repu‐
tatie lijkt daarbij de doorslag te geven; omdat ze veel worden benaderd en daar‐
voor ook openstaan, lijken de bewoners te vertrouwen op deze kartrekkers. Op
grond van die steun en affiniteit kunnen ze als representatief worden gezien.
Deze vaste aanspreekpunten hebben een sterke publieke oriëntatie en treden als
buurtbeheerder op (samen problemen oplossen; de kwaliteit van de buurt bewa‐
ken). Een onpartijdige opstelling en de kunst om belangen zorgvuldig tegen elkaar
af te wegen zien we in mindere mate terug bij deze groep. Van ‘intellectuele
afstand’ is bij de vaste aanspreekpunten weinig te merken. Wat responsiviteit
betreft zien we een gemengd beeld. Enerzijds is er weinig bereidheid om meer
kennis van bewoners te verkrijgen; wel is er een grote bereidheid uit te leggen en
resultaten te communiceren naar de bredere buurt.
Kortom, de actieve burgers waar het hier om draait, fungeren als informele verte‐
genwoordigers die veel verantwoordelijkheid op zich nemen. Door aanspreekbaar
te zijn en openheid van zaken te geven kunnen ze op instemming van medebewo‐
ners rekenen. In dat opzicht kunnen ze moderne vertrouwenspersonen worden
genoemd, ook al gaan ze zelf niet actief over tot het consulteren van grote groe‐
pen medebewoners. De vaste aanspreekpunten kunnen tevens – conform het pro‐
fiel van de klassieke trustee – als ‘buurtbeheerders’ worden gezien die de buurt
van dienst willen zijn. Ten slotte is geconstateerd dat ze niet altijd rekening hou‐
den met andere, vaak afwijkende opvattingen en belangen. Wat dat betreft lijken
ze niet te voldoen aan de onpartijdige rol van de klassieke trustee, op afstand van
directe behoeften en wensen van de bevolking. Het gaat eerder om ‘doeners’ die
weliswaar naar eigen inzicht handelen, maar niet veel lijken te reflecteren op
mogelijk strijdige belangen. Al met al kunnen de vaste aanspreekpunten wel als
vertrouwenspersoon worden aangemerkt, maar zij combineren die rol met die
van de gangmaker en kartrekker. Omdat zij initiatief nemen en proberen anderen
zover te krijgen ook de handen uit de mouwen te steken, doen ze in feite meer
dan alleen beheren van het buurtgoed. Sommigen fungeren vooral als publiek
ondernemer en gaan aldus de bescherming biedende trusteerol voorbij.
De bevindingen die hier gepresenteerd zijn, moeten met voorbehoud worden
gelezen. In dit onderzoek is niet beoogd een empirische verificatie van trustee‐
kenmerken te bieden. Het gaat om het ontwikkelen van voorlopige inzichten die
wel een indruk geven of de veronderstelde kenmerken over (enige) plausibiliteit
beschikken. In vervolgonderzoek zouden de attitudes van vertrouwenspersonen
20
Beleid en Maatschappij 2013 (40) 1
Dit artikel van Boom Lemma Tijdschriften is gemaakt voor Radboud Universiteit Nijmegen 59665+65441
Burgers als trustees
nauwgezetter onder de loep genomen kunnen worden. Bovendien zouden ook de
opvattingen van niet-actieve bewoners kunnen worden onderzocht.
7
Discussie
De in dit onderzoek besproken participatieprojecten opereren binnen een relatief
conflictvrije omgeving. De focus ligt sterk op consensusvorming; er is een
gedeelde visie op wat moet gebeuren: het nastreven van ‘schoon, heel en veilig’.
We kunnen de projecten dan ook betitelen als apolitieke lichamen. Toch is poli‐
tieke besluitvorming niet helemaal weg. Er wordt binnen de bestudeerde licha‐
men wel degelijk beslist over vragen als: voor welke straten is meer inzet nodig?
(En in Deventer bijv. ook: moeten verkeersdrempels dan wel speelplaatsen voor‐
rang krijgen?) Er wordt beslist over extra uren inzet en wijkbudgetten. Dat is
belastinggeld. Niettemin is het hele proces wel sterk apolitiek: er doet zich nauwe‐
lijks strijd voor, er zijn geen facties of politieke partijen actief, er worden geen
campagnes gevoerd. De projecten trekken publiek begeesterde mensen aan, zon‐
der binding aan partijen; georganiseerde belangen treden nauwelijks op de voor‐
grond.
Het ontbreken van politieke retoriek en electorale strategieën lijkt een gunstige
voorwaarde om deze publieke oriëntatie voor het voetlicht te krijgen (Warren,
2008). Juist de niet-politieke aard van het werk lijkt door de participanten op
prijs te worden gesteld. Men heeft niet te maken met het rumoer, de rompslomp
en het wantrouwen die politieke activiteiten eigen zijn (zie ook Theiss-Morse &
Hibbing, 2005). Het gaat vooral om het gevoel samen de kwaliteit van de buurt te
bevorderen.
Hoe verhoudt zich het optreden van de vertrouwenspersonen tot de democrati‐
sche eis dat burgers (met enige regelmaat) de gelegenheid moeten hebben om het
vertrouwen in een representant op te zeggen? Natuurlijk bestaat het risico dat
trustees zich verwijderen van de wensen en voorkeuren van de achterban. Dat
kan tot pijnlijke situaties leiden; zij hebben niet, zoals de trustee van Burke, een
formele positie en kunnen dus niet zomaar van hun taak worden ontheven. Uit de
onderzochte projecten bleek echter dat dit risico klein is. Zoals gezegd, de pro‐
jecten rond ‘schoon, heel en veilig’ zijn weinig omstreden. De burgers die zich
daarvoor inzetten laveren niet tussen botsende belangen, maar dienen buurt‐
belangen die door nagenoeg alle bewoners onderschreven worden. Soms treden
professionals op om particuliere belangen of vijandige taal te corrigeren.
Bovendien staan actieve burgers − meer dan gekozen afgevaardigden − dicht bij
de bevolking, wat – althans in de hier onderzochte projecten – in feite tot voort‐
durende feedback op de verrichte werkzaamheden leidt. Ook dit reduceert de
kans dat zij zich weinig van de opvattingen van medebewoners aantrekken. Ten‐
slotte, als zij weinig komen opdagen of hun engagement tanende is, wordt hun
werk – juist door het informele karakter – doorgaans door anderen overgenomen.
Niettemin, vaak is slechts een relatief kleine groep van actieve bewoners bij de
medezeggenschapsprojecten betrokken. Vaak wordt laatdunkend gesproken over
deze ‘participatie-elite’ die geen afspiegeling is van de bevolking. Zoals gezegd, de
Beleid en Maatschappij 2013 (40) 1
21
Dit artikel van Boom Lemma Tijdschriften is gemaakt voor Radboud Universiteit Nijmegen 59665+65441
Bas van Stokkom, Marcel Becker & Teun Eikenaar
frase ‘niet representatief’ geldt als standaardverwijt tegen burgerforums die op
zelfselectie gebaseerd zijn. Daarbij wordt snel aangenomen dat degenen die niet
op komen dagen bezwaren zouden hebben tegen de gang van zaken. We hebben
daar in dit onderzoek geen aanwijzingen voor gevonden – evenmin in vorig
onderzoek (Van Stokkom & Toenders, 2010). De medebewoners vinden het prima
dat anderen een initiatief op touw zetten, of hebben er geen uitgesproken mening
over.
De bevindingen van Van Marissing (2008) bevestigen dat. Uit zijn onderzoek
blijkt dat een meerderheid van de bewoners ermee instemt dat degenen die geen
gebruik maken van de gelegenheid te participeren, zich erbij neerleggen dat
beslissingen in hun nadeel kunnen uitvallen. Zolang duidelijk wordt verteld welke
mogelijkheden er zijn en wat er in de buurt gebeurt, lijken de meeste bewoners
daar geen probleem mee te hebben. Wel willen bewoners veel en goed op de
hoogte worden gehouden van wat er in hun buurt speelt.10
Hoe om te gaan met het argument van ‘geen juiste afspiegeling’? In feite is dat
argument een fictie. Welke (verdelings)formule je ook bedenkt, een perfecte
afspiegeling is niet mogelijk. Er kunnen altijd weer bewoners- of straatgroepen
tevoorschijn komen die zich niet gerepresenteerd voelen. Daarnaast zijn er prag‐
matische bezwaren: het creëren van een proportioneel samengesteld lichaam is
arbeidsintensief en het is überhaupt maar afwachten of je geïnteresseerde burgers
bereikt. En al zou je een min of meer evenredige samenstelling hebben, dan wordt
verondersteld dat iedere subgroep en iedere burger een uitgekristalliseerde
mening heeft. Maar zoals gezegd, meningen en belangen zijn in de maak, vaak
latent en voorlopig, soms gebaseerd op enkele indrukken. Om al die redenen zou‐
den we minder krampachtig kunnen omgaan met de eis van representativiteit.
Temeer omdat een ‘juiste afspiegeling’ overbodig is indien de opvattingen van de
niet-actieve bewoners door actieve bewoners worden verwoord. Vanuit het
gezichtspunt van wát gerepresenteerd wordt, hoeft zelfselectie dan ook geen prin‐
cipiële problemen op te leveren.11 Tenslotte, bewoners zijn nog altijd vrij om al
dan niet te participeren.
Niettemin, er zijn behoeften die niet snel zullen doorklinken in het buurtoverleg
(spel en plezier bijv.). Mede daarom is het noodzaak om de veel geconsulteerde
groep van actieve burgers steeds te verbreden en te vernieuwen. In de drie pro‐
jecten wordt veel nadruk gelegd op doorstroming: het werven van nieuwe bewo‐
ners en daarmee input van nieuwe informatie en gezichtspunten. Daarnaast blijft
het van belang dat professionals toezien op een faire procedure. Het is ook aan
hen, als ‘bewakers’ van het hele project, om eventueel niet-vertegenwoordigde
belangen te beschermen.
Noten
1
22
De begrippen ‘vertegenwoordiging’ en ‘representativiteit’ hebben elk vele betekenis‐
sen en zijn niet eenduidig te definiëren. In het eerste begrip klinkt vooral de claim
door om ‘voor iets’ te pleiten of ‘namens anderen’ te spreken (‘present te stellen’), in
het tweede begrip gaat het om de gezaghebbendheid of het gerechtigd zijn van die
Beleid en Maatschappij 2013 (40) 1
Dit artikel van Boom Lemma Tijdschriften is gemaakt voor Radboud Universiteit Nijmegen 59665+65441
Burgers als trustees
claim en het daaraan gerelateerde gevoel van de achterban (‘zich kunnen vinden in’;
‘gehoord zijn’).
2 De noties ‘guardian’ en ‘tutor’, die sterk zijn gerelateerd aan ‘beheren van’ en ‘zorgen
voor’, zijn kenmerkend voor die rol (Pitkin, 1967).
3 Dit toezien op de belangen van anderen heeft paternalistische trekken. Volgens Smith
(1995) dienen trustees daarom aan te geven welke publieke belangen prioriteit verdie‐
nen en waarom.
4 Sommigen kritiseren vooral de representativiteit van actoren in de civil society. Spon‐
tane initiatieven leiden tot ongelijke en willekeurige vormen van representatie waarop
controle vaak ontbreekt. Electorale politiek daarentegen verzekert iedereen toegang
tot menings- en besluitvorming (zie Przeworski, 2010).
5 De drie projecten kunnen onder de noemer van ‘accountable autonomy’ worden
geschaard, een combinatie van ‘bottom-up’-initiatieven onder eindverantwoordelijk‐
heid van de lokale overheid (zie Fung, 2004).
6 Ook in gelijksoortige projecten, zoals de grootscheepse Chicago Alternative Policing
Strategie, blijft de deelname van bewoners in iedere wijk tot een kleine groep beperkt
(zie Van Stokkom & Toenders, 2010, hoofdstuk 6).
7 De vijf centrale begrippen in de topiclist hebben de volgende dimensies. Representati‐
viteit: deelnemende groepen/belanghebbenden; redenen om moeilijk bereikbare groe‐
pen al dan niet te betrekken. Vertegenwoordiging: belang van hele buurt/eigen straat/
bepaalde groep; wie (namens anderen) dan wel wat (welke opvattingen). Beheer:
gevoelsmatige binding met buurt; bereidheid zorg op zich te nemen. Onpartijdigheid:
zelfstandig optreden; belangen afwegen; lokale kennis. Responsiviteit: openstaan
meningen anderen; communicatie; aanspreekbaarheid; zich verantwoorden. In de
topiclijst zijn overigens ook dimensies opgenomen die in dit artikel niet aan de orde
worden gesteld, waaronder de rol van professionals en consensusvorming (zie Van
Stokkom, Becker & Eikenaar, 2012).
8 Voor een verdere toelichting van de onderzoeksmethoden, zie Van Stokkom e.a.,
2012.
9 Het spreekt voor zich dat ook de effectiviteit van deze projecten – onder andere in ter‐
men van reductie van (beleefde) onveiligheid – in dit onderzoek geen rol speelt.
10 In Utrecht heerst overwegend tevredenheid over het feit dat de wijkraadsleden niet
gekozen zijn. Hoewel erkend wordt dat representativiteit lang niet optimaal is, wordt
dat niet als belemmering voor het functioneren van de wijkraden gezien. De mogelijk‐
heid van de leden om diverse meningen in te brengen wordt belangrijker geacht dan
representativiteit (Lammerts & Huygen, 2005).
11 Op grond van onderzoek in Chicago concludeerde Skogan (2004) dat het publiek aan
nagenoeg dezelfde buurtproblemen prioriteit geeft als de relatief kleine groep deelne‐
mers die tijdens de maandelijkse ‘beat meetings’ feitelijk bepaalt welke problemen
door de politie zullen worden aangepakt (ondanks het feit dat de deelnemers een over‐
wegend middle class profiel hebben). Ook recent Nederlands onderzoek (Bakker, Den‐
ters & Klok, 2011) laat zien dat er vrijwel geen verschillen zijn tussen het ideeëngoed
van de minder actieve bewoners en de meest actieve bewoners. Zij maken zich over
dezelfde zaken zorgen.
Beleid en Maatschappij 2013 (40) 1
23
Dit artikel van Boom Lemma Tijdschriften is gemaakt voor Radboud Universiteit Nijmegen 59665+65441
Bas van Stokkom, Marcel Becker & Teun Eikenaar
Literatuur
Ankersmit, F. (1997). Macht door Representatie. Kampen: Kok Agora.
Ayres, I., & Braithwaite, J. (1995). Responsive Regulation. Transcending the Deregulation
Debate. New York: Oxford University Press.
Bakker, J., Denters, B., & Klok, P.-J. (2011). Welke burger telt mee(r) in de doe-democra‐
tie? Beleid en Maatschappij, 38 (4): 402-418.
Burke, E., Speech to the electors of Bristol (3 november 1774). In: H.G. Bohn (Ed., 1854),
The Works of the Right Honourable Edmund Burke. Volume I, 446-448. http://presspubs.uchicago.edu/founders/documents/v1ch13s7.html. Geraadpleegd op 25-2-2013.
Devos, C. (2006). De kleermakers en de keizer: inleiding tot politiek en politieke Wetenschappen.
Gent: Academia Press.
Fung, A. (2004). Empowered Participation. Reinventing Urban Democracy. Princeton: Prince‐
ton University Press.
Gunsteren, H. van (1992). Eigentijds burgerschap. Den Haag: WRR.
Gunsteren, H. van (2006). Vertrouwen in democratie. Over de principes van zelforganisatie.
Amsterdam: Van Gennep.
Lammerts, R., & Huygen, A. (2005). Vertrouwen door dialoog. Balans van vier jaar Utrechtse
wijkaanpak. Utrecht: Verwey-Jonker Instituut.
Marissing, E. van (2008). Buurten bij beleidsmakers. Stedelijke beleidsprocessen, bewonerspar‐
ticipatie en sociale cohesie in vroeg-naoorlogse stadswijken in Nederland. Utrecht: KNAG/
Faculteit Geowetenschappen, Universiteit Utrecht.
Ossewaarde, R. e.a. (2008). Effectieve vormen van burgerparticipatie? Een onderzoek naar
innovatie van burgerparticipatie in Overijssel. Borne: Arcon/Variya. kic.nisb.nl/site/cata
logus/show/9278. Geraadpleegd op 25-2-2013.
Pitkin, H.F. (1967). The Concept of Representation. Berkeley: University of California Press.
Plotke, D. (1997). Representation is Democracy. Constellations, 4 (1): 19-34.
Przeworki, A. (2010). Democracy and the Limits of Self-Government. New York: Cambridge
University Press.
Skogan, W.G. (2004). Representing the Community in Community Policing. In: W.G. Sko‐
gan (Ed.), Community Policing: Can It Work? Belmont: Thomson Wadsworth, 57-75.
Smith, D.H. (1995). Entrusted. The Moral Responsibilities of Trusteeship. Bloomington/India‐
napolis: Indiana UP.
Stephan, M. (2004). Citizens as Representatives: Bridging the Democratic Theory Divides.
Politics & Policy, 32 (1): 118-135.
Stokkom, B. van, Becker, M., & Eikenaar, T. (2012). Participatie en vertegenwoordiging. Bur‐
gers als trustees. Amsterdam: Pallas.
Stokkom, B. van, & Toenders, N. (2010). De sociale cohesie voorbij. Actieve burgers in achter‐
standswijken. Amsterdam: Amsterdam University Press.
Theiss-Morse, E., & Hibbing, J.R. (2005). Citizenship and Civic Engagement. Annual
Review of Political Science, 8: 227-249.
Urbinati, N., & Warren, M. (2008). The Concept of Representation in Contemporary
Democratic Theory. The Annual Review of Political Science, 11: 387-412.
Verhoeven, I., & Tonkens, E. (2011). Bewonersinitiatieven: partnerschap tussen burgers en
overheid. Beleid en Maatschappij, 38 (4): 419-437.
Wagenaar, H., & Staffhorst, B. (2006). Burgerbestuur en de complexiteit van de stadswijk.
In: J. Grin, M.A. Hajer & W. Versteeg (red.), Meervoudige democratie. Ervaringen met
vernieuwend bestuur. Amsterdam: Aksant, 47-65.
24
Beleid en Maatschappij 2013 (40) 1
Dit artikel van Boom Lemma Tijdschriften is gemaakt voor Radboud Universiteit Nijmegen 59665+65441
Burgers als trustees
Warren, M. (2008). Citizen Representatives. In: M.E. Warren & H. Pearse (Ed.), Designing
Deliberative Democracy: The British Columbia Citizens’ Assembly. New York: Cambridge
University Press, 50-69.
Warren, M. (2009a). Citizen Participation and Democratic Deficits: Considerations from
the Perspective of Democratic Theory. In: J. DeBardeleben & J. Pammett (Eds.), Acti‐
vating the Citizen. Hampshire: Palgrave MacMillan.
Warren, M. (2009b). Governance-driven Democratization. Critical Policy Studies, 3 (1):
3-13.
Wittebrood, K., & Beem, M. van (2004). Sociale veiligheid vergroten door gelegenheidsbe‐
perking: wat werkt en wat niet? In: RMO,Sociale veiligheid organiseren,advies 31. Den
Haag: Sdu, 273-337.
Beleid en Maatschappij 2013 (40) 1
25