地域における交流の場づくりを通じた合意形成の意味と必要性に関する

地域における交流の場づくりを通じた合意形成の意味と必要性に関する考察*
A consideration about meaning and need of agreement through making of platform in neighborhood *
久
隆浩**
By Takahiro HISA**
1.はじめに
とであり」、『合意形成』を「合意をめぐって人々
計画や事業においてその前提として合意形成の必
が展開するコミュニケーション過程」である、と暫
要性が主張される。とくに近年、住民参加がさかん
定的に定義し、合意および合意形成をあわせて“合
になるにつれ、合意形成はますます重要視されてい
意現象”ないしたんに“合意”と呼ぶことにする。
る。しかしながら、ここ 20 年来住民参加の現場で
特にプロセスを明示的に指示したい場合は”合意形
仕事をしてきた筆者の経験からしても、合意形成の
成“を充当する。」また、研究会は、合意現象の表
過程にはさまざまな困難があり、関係者全員の合意
面にだけ関心を寄せるのではなく、合意形成過程に
形成は不可能であるといっても過言ではない。たし
おける人々の意識変容を重視している。この点につ
かに合意形成への努力は必要である。しかし、どの
いて次のように述べている。「われわれは、合意の
程度の合意が必要なのか、また、どのような場面で
コミュニカティブな性格を重視する。当初において、
合意が必要なのか、については明確な整理がなされ
必ずしも一致していない人々の判断が相互作用過程
ていない状況ではなかろうか。さらに、合意形成の
をへて合意にいたるのは、個々の人々の判断の変更
次段階としての計画や事業の意思決定はだれがどの
および収斂が伴う。そのような判断の変化の背後に
ようになすべきか、という議論も十分になされてい
は、その人の内部にあって判断を形成する機構その
ないのが実情であろう。
ものの組替えがある。」本研究においても、同様の
そこで、本論では、住民参加、住民主体のまち
立場にたち、合意という結果ではなく、合意形成過
づくりにおいて合意形成の意味や必要性について考
程によって人々の意識が変容していくことに合意形
察を行なうものとする。まずはじめに、民主主義論
成の意義があると考える。
におけるコミュニケーション合意主義、多元主義に
合意形成は民主主義の重要な柱であるが、民主主
もとづいて合意の意味について検討を加える。次に、
義を考える立場として、合意をどのように捉えるか
合意形成や意思決定の観点から住民参加の手法につ
によって「コミュニケーション合意主義」と「多元
いて整理を行なう。続いて、その整理をもとにいく
主義」がある。前者の代表的な論者にハバーマスが、
つかの事例を紹介し住民参加の手法論について考察
後者の代表的な論者にレッシャー、ムフがいる。社
を行なう。そして、最後にまちづくりの進捗過程に
会は価値観の異なる人々で構成されている。こうし
おける参加手法の使い分け方について検討を行なう。
た差異を克服するため人々がコミュニケーションを
図り合意に向けて努力するという立場がコミュニケ
2.合意とは何か
ーション合意主義である。一方、差異の克服は一元
1)
は合意の定義について次のよ
的、ひいては全体主義的になる危険性をも孕んでい
うに述べている。「『合意』を「人々がコミュニケ
るとして、差異を大切にしながら共生を図っていく
ーションを媒介してある命題を相互承認しているこ
という立場が多元主義である。井上 2) は「民主制
*キーワーズ:住民参加、都市計画、地区計画、計画手法論
を合意による統治として表象することは実は「便利
**正員、工博、近畿大学理工学部社会環境工学科
な嘘」にすぎない。民主制はその正常な作動形態に
(大阪府東大阪市小若江 3-4-1、TEL06-6730-5880(内)4268、
おいてさえ、多数者による少数者支配の制度化であ
FAX06-6730-1320、E-mail/ [email protected][email protected]意
合意形成研究会
の創出よりも、むしろ、多様な社会的諸力の競争の
の重要性についての通念を批判的に吟味することに
活性化にある。」
よってこそ、合意の正当な位置や、その真の存在理
このように、立場によって合意に対する考え方
由が明らかになるからである。」「「合意」の最も
は大きく異なる。このことについて堀田 3) は次の
直截な反意語は「対立」である。「なぜ合意が必要
ように述べている。「現実の「合意形成に向けた取
なのか」という問いは、「なぜ対立状態のままでは
り組み」は、一見すべて同質であるかのように見え
いけないのか」という問いを含意している。対立と
るが、実際は次のより根元的な問いに全く異なる立
は、いずれは克服され、解消されるべき悪なのだろ
場を表明しそうである。たとえば、「合意とは何
うか。対立が不可避であり、その完全な解消は不可
か」、「合意が形成されるとはいかなる状態か」
能だとしても、このことは人間にとって悲劇であり、
「(もし誰かいるとすれば)誰が誰の合意を形成す
その痛ましさを和らげるために、対立の余地は最小
るのか」「合意を他の状態(たとえば非合意)より
化されなければならないのだろうか。」
重んじることが、いかにして正当化されうるのか」
等である。これらの問いに対するおのおのの立場を
4.形成過程の持つ意味
吟味することなしに合意形成に向けた取り組みをす
じつは、合意は、そこに到達することよりも、そ
べて先験的価値として認めることは、おそらく都市
の形成過程にこそ重要な意味がある。そのことにつ
にとって望ましいことではない。」
いて井上は次のように述べる。「探求の成功にとっ
て、本当に合意は不可欠なのだろうか。むしろ、対
3.合意の意味を問う
立の存続こそが、探求の生産性の条件であるとは言
井上は合意の必要性を問い直す意味について次の
えないだろうか。」「自己と異質な経験基盤が他者
ように述べている。「合意の可能根拠の問題は、合
の視点を構成していることを知ったとき、我々は自
意への問いに我々を誘う唯一の要因ではない。もう
己の経験基盤の局所性・有限性を自覚せざるをえな
一つの重要な問題意識の源泉は、世界解釈図式を異
い。さらに、自他の経験基盤の完全な融合と同一化
にする人々の間の対立の深刻さにも拘わらず、人々
は不可能だとしても、「もし私があなただったら」
がともかくも共に生き続けているという事実、合意
という反実仮想の慣用が示すように、他者の経験基
形成の困難さが人間の共生と両立可能であるという
盤の一部への仮設的同一性を想像力によって遂行す
事実を前にした驚きである。はたして合意はどこま
ることは可能である。自己の経験基盤の有限性の自
で可能なのか。そもそも、なぜ合意がなくてはなら
覚と他者のそれへの部分的・仮設的同一化は、他者
ないのか。合意形成は言うは易く行うは難きもので
の視点への共感や合意はもたらさなくとも理解と寛
あり、可能だとしてもその追求には膨大なコストが
容は可能にし、さらに自己の経験基盤と視点の再編
伴うだけでなく、失敗すれば幻滅による反動で相互
をも促さずにはおかない。」
不信と敵意がかえって深まるというリスクも伴うと
同様に、堀田は多元主義の立場にたちムフの言葉
したら、しかも他方で、合意の不在を相互認容しつ
を借りて次のように述べる。「人々がお互いの差異
つ共生することが我々人間にとって不可能でないと
について十分語る機会を得たとすれば、都市の決定
したら、なぜ我々は合意形成に固執する必要がある
が何であっても、あるいは決定することすら許され
のか。」
なかったとしても、その都市は葛藤を経て自らのあ
「合意の可能性はその必要性を含意しない。い
り方を知ることができる。同じ地域文化を共有した
かにして合意は可能かを問うとき、我々はしばしば、
同質的な共同体と一般的に評されるかもしれないこ
人間は合意を形成しなければならない、あるいは合
の町の、きわめて多元的な姿がそこにある。」そし
意に訴えなければならないということを自明の前提
て「対話から異なる価値体系を構築し、自らが信じ
にしている。しかし、合意の問題を根源的に問い直
る価値規範との整合性を吟味する機会」の必要性を
そうとするならば、この前提をも哲学的な「懐疑の
主張している。
テキスト」に、一度さらしてみる必要がある。合意
5.合意の有無からみたまちづくり手法の整理
合意を前提と 合意の形成を
しない
目標とする
市民主体で議
論を行なう
市民と行政双
方で議論する
②
①
ある」と述べている。価値観の近しい人々が集まっ
て話し合いをしたとしても、そこから導き出された
結論は衡量の点で不適切になってしまう、というこ
とである。多様な人々が時間をかけて議論すること
が必要である。
③
井上や堀田が言うように、合意形成の意義は、成
果としての合意が得られるかどうかよりも合意形成
また③は市民と行政がそれぞれの立場で議論を
重ね合意へ至るための場である。従来からの委員会
や審議会への市民参加はこの形態になることが多い。
の過程で他者を発見し相互理解によって共生が可能
となる、また、個々人が持つ思考の枠組の組み替え
6.計画策定の 2 段階論
が起こり価値観の変容が生じることにある。とすれ
②および③の関係性を行政計画の策定を事例に考
ば、合意の形成にこだわらない対話そのものに価値
察すると、②から③へと至る 2 段階の計画づくりと
をおく場もありうるということである。
して整理ができる。
さて、合意を前提とするか否かによって、まち
先ほども述べたように、住民意見を個別意見の
づくりの場面を整理すれば表のようになる。行政が
レベルから総意に至らしめるためには、住民どうし
関与する計画や事業の場合には、議論の場に行政が
の対話の機会をつくる必要がある。そのとき、行政
参画するか否かがもうひとつの整理の軸となるので、
や専門家は対話をスムーズに進行させる支援を行な
この 2 つの軸で整理すれば、表に示すように 3 つの
ういわゆるファシリテーターの役割を演ずることに
タイプに整理できる。合意を前提としない場合には、
なる。あくまでも、対話の主体は住民どうしであり、
議論の場にだれが参画するか、その立場はそれほど
行政は支援にまわることが肝要である。
重要にならないと考えられるのでひとつにまとめる
ことができる。
つぎに、対話の成果としてとりまとめられた住民
提案をうけて、行政計画を策定することになる。そ
ここで重要なのは①の場合、すなわち、合意を前
の際、財政面の課題等実現可能性の観点から住民提
提とせずに対話を行なう場の存在である。この場に
案をすべて行政計画に反映させられるとはかぎらな
ついては実践例も踏まえながら後で詳しくみていく
い。そこでは住民と行政の十分な対話により、納得
ことにする。
が必要となる。この対話の場が③である。
②は合意の形成を前提として市民同士で議論を
②の市民どうしの対話から③へ至る 2 段階で計
行なうものである。ここは市民意見としての合意を
画策定を行なう場合は、住民提案と行政計画双方が
見いだす場であるといえる。住民参加が活発になる
成果として残される。しかし、③のみつまり行政計
につれて多くの市民が行政に意見を申し述べる機会
画策定過程に直接市民参加を行なう場合には、最終
を持つようになってきたが、その多くは個別意見の
成果としての行政計画しか残されないことになる。
レベルを脱却しえていない。真の市民意見とするに
住民が提案したのにもかかわらず行政計画として取
は、多様な意見を調整し合意へ向かって努力を積み
り入れられないのは、主に実現可能性の問題である。
重ねなければならない。佐藤 4) は、「地域社会の
住民提案は必要性を、行政計画はそれに加え実現可
発意がその地域の公共性を実現する」ためにいくつ
能性を勘案しまとめられる。すると、必要性はある
かの条件を提示しているが、そのひとつとして「衡
が何らかの制約条件で現状では実現が困難なものは、
量の適切性の問題」をあげている。「まちづくりを
計画には反映できないことになってしまう。住民提
めぐっては、さまざまな利害や価値が複雑に錯綜し
案作成と行政計画策定に一線を画し 2 段階で計画策
ているが、その地域の将来にとって多少なりとも関
定を行なったほうが、市民、行政双方に都合がいい。
連性のある価値や利害が、まちづくりのプロセスの
実際に筆者が関わった事例では、豊中市、八尾市、
中で過不足なく考慮の対象とされ、それら諸価値・
川西市における総合計画策定、吹田市における都市
諸利害の適切な比較・衡量が行われることが必要で
計画マスタープラン策定、伊丹市におけるまちづく
り基本条例策定、等では、まず、市民会議を設置し
う人も存在する。「交流の場」でこうした人々の出
議論の結果としての行政提案を取りまとめた上で、
会いがあれば、お互いができることを重ねあうこと
それを尊重する形で行政計画素案を作成し、次段階
ができる。交流の場はネットワークや協働活動が生
で行政と市民との対話を通じて計画を策定してきた。
まれる契機となるものである。その典型的な事象は、
対話時間の終了後参加者がいくつかの小グループに
7.合意を前提としない交流の場づくり
つぎに①、つまり、合意を前提としない対話の場
分かれて自主的に立ち話をしていることである。そ
こで新たなネットワークが形成されている。
について考察をおこなう。この場を「交流の場」と
よぶことにする。実際の事例としては、八尾市や交
8.交流の場の意義と役割
野市、川西市における「まちづくりラウンドテーブ
対話の意義は合意に至ることよりも価値観や考え
ル」、吹田市北千里地域における「地域交流会」、
方の差異に対する相互理解の促進であると井上らは
大阪市住之江区における「まちづくりフォーラム」、
主張しているが、こうした事例が交流の場でもみら
枚方市における「まちづくり井戸端会議」がある。
れる。交野市におけるまちづくりラウンドテーブル
いずれも月に 1 回、あるいは 2 ヶ月に 1 回、定例的
で、総合スポーツ施設の開館時間について議論が行
に集まって意見交換、情報交換を行なっている。
なわれた。現在、午後 8 時 30 分に閉館となってい
ここでは合意を前提とせずに対話が行なわれる。
るが、ある利用者が開館時間の延長を提案した。し
従来合意をめざして議論を行なってきた経験から最
かし、別の参加者からは、開館時間の延長は近隣住
初は参加者に戸惑いがあるが、徐々にこの場の意義
民の迷惑につながること、また、青少年が施設に滞
を感じるようになってくる。情報交換や意見交換だ
留する契機となる、などで必ずしも開館時間延長が
けでは話が流れてしまうだけで活動にむすびつかな
好ましいものではないという意見が示された。この
いのではないか、という疑念を抱かれることも多い。
議論を受けての発題者の感想は「いろいろな意見が
しかし、筆者の経験でいうとその心配はいらない。
聞けて有意義であった」というものであった。
たしかに話だけで流れそうになることはある。しか
また、交流の場の役割を示すもうひとつの典型例
し、なぜ話だけで終わるのか、ということを考えれ
が八尾市東山本地区でのまちづくりラウンドテーブ
ば、それは交流の場としての設定の仕方に問題があ
ルの議論から生まれた「野外の集い」である。伝統
るのではなく、参加者一人一人の主体性の欠如に原
的に行なわれていた春事になぞらえて 3 月の日曜日
因があるということがわかってくる。話だけもちか
に地域の人々が広場に集まり楽しむ行事が行なわれ
けてだれも活動しようとしないから話は流れてしま
たのだが、その主催は「ラウンドテーブル有志」で
う、こうした構図が災いしている。あるいは、だれ
あった。呼びかけに賛同した有志がタスクフォース
も積極的にはやりたくないのだが、半ば強制的に、
を形成し、行事をとりおこなったのである。
あるいは義務感のみでやってきたのが従来の活動で
このように必ずしも合意を前提としない対話のな
はなかっただろうか。それが実は地域活動への不参
かからも有意義な活動が展開することをみたとき、
加を増やしてしまうことにつながっていたのである。
改めて合意の意味を問い直す必要があると考える。
そうではなくて、ひとりひとりが自らできること
参考文献
を主体的に取り組んでいく、その積み重ねによって
まちづくりを実現していく、そのきっかけづくりの
場が「交流の場」である。
活動を担う組織は地域にすでに存在しており、
1) 合意形成研究会編:カオス時代の合意学、創文
社、1994
2) 井上達夫:合意を疑う、カオス時代の合意学、
創文社、1994
多くの人々がまちづくりのために活動を続けている
3) 堀田昌英:反合意的主体としての都市、日本の
が、それは一部の人に負担がかかっていたことが多
産業システム⑧都市デザイン、NTT 出版、2003
かった。一方で、まちづくりの活動をはじめたいが
4) 佐藤岩夫:まちづくり条例と地域の公共性−法
きっかけがない、どうしていいかわからない、とい
社会学の視点から、都市計画 234 号、2001