Studie: Großprojekte in Deutschland

Studie: Großprojekte in Deutschland –
Zwischen Ambition und Realität
Fact sheet 1
Zusammenfassung Teil I: Sektorübergreifende Analyse
Für die Studie unter der Leitung von Genia
Kostka, Professorin für Governance von
Energie und Infrastruktur, wurden 170 in
Deutschland seit 1960 realisierte Großprojekte erfasst und analysiert, darunter
119 abgeschlossene und 51 noch laufende Projekte. In den Bereichen öffentliche
Gebäude, Verkehr, Energie, Rüstung sowie
Informations- und Kommunikationstechnologie untersucht die Studie erstmals systematisch geplante und tatsächliche Kosten.
Drei detaillierte Fallstudien zum Berliner
Großflughafen BER, zur Elbphilharmonie
sowie zu Wind Offshore-Parks ergänzen die
Untersuchung.
Das Projekt wurde realisiert mit Unterstützung der Karl Schlecht Stiftung (KSG).
Informations und Kommunikationstechnologie
Insgesamt sind die 170 Infrastrukturprojekte in Deutschland um 59 Milliarden Euro teurer
als geplant – statt 141 werden sie mindestens 200 Milliarden Euro kosten.
Durchschnittliche Kostensteigerungen variieren zwischen den Sektoren. Die höchsten
durchschnittlichen Kostensteigerungen pro Projekt entstanden im Bereich der Informations- und Kommunikationstechnologie und im Energiesektor (394 % bzw. 136 %), gefolgt
von den Bereichen Rüstungsbeschaffung (87 %), Gebäude (44 %) und Verkehr (33 %).
„Pionierrisiken“ erklären teilweise, warum sich die Kostensteigerungen zwischen den
Sektoren gravierend unterscheiden:
»» Kennzeichnend für einige Sektoren wie Energie (z.B. Offshore-Wind, Kernenergie) und
Informations- und Kommunikationstechnologie (z.B. bundesweite IT-Projekte) sind
Projekte, bei denen Neuland betreten wird.
»» Ungetestete Technologien und unvorhersehbare technologische Hindernisse können
bei solchen Pionierprojekten zu erheblichen Zeit-und Kostensteigerungen führen.
»» Auch Governance-Probleme entstehen gerade bei Pionierprojekten, da unklar ist, welche
Verwaltungsform sich für das Projekt am besten eignet. Die Folge sind oftmals unklare
Haftung und Verantwortlichkeiten für Projektergebnisse.
Auf Basis der Analyse wird der Einsatz von sektorspezifischem Benchmarking während
des öffentlichen Planungsprozesses empfohlen.
25%
Verkehr
27%
19%
Einleitung
6%
19%
Gebäude
Rüstungsbeschaffung
Abb. 1: Sektorenanteil von Mehrkosten (59 Mrd. €)
1
Die Analyse untersucht 170 öffentliche Infrastruktur-Großprojekte in Deutschland:
»» Für abgeschlossene Projekte (n=119) beträgt die durchschnittliche Kostensteigerung
pro Projekt 73 %.
»» Unvollendete Projekte (n=51) weisen durchschnittliche Kostensteigerungen von 41 %
pro Projekt auf. Diese Kosten werden bis Projektabschluss allerdings weiter steigen.
Andere
4%
Energie
Die wichtigsten Ergebnisse
Diese Studie untersucht das Ausmaß, die Muster und Ursachen von Kostensteigerungen
in öffentlichen Infrastruktur-Großprojekten in Deutschland. Die Ergebnisse basieren auf
einer Datenbank von 170 solcher Projekte. Von diesen wurden 119 zwischen 1960 und 2014
abgeschlossen und 51 laufen noch.1
Die Studie umfasst Projekte, die zum Bereich Infrastruktur gehören, in Deutschland durchgeführt wurden und öffentlich oder von öffentlichem Interesse waren. Wir
teilten die Projekte in „klein“ ein, wenn die geplanten Kosten geringer als € 50 Millionen waren, „mittel“ bei mehr als € 50 Millionen und weniger als € 500 Millionen
und „groß“, wenn sie mehr als € 500 Millionen betrugen. Projekte wurden nach folgenden Vertragsformen unterschieden: öffentliches Auftragswesen, öffentlichprivate Partnerschaften oder semi-privat.
Stand: Mai 2015 | Hertie School of Governance GmbH | Friedrichstraße 180 | 10117 Berlin, Germany | www.hertie-school.org
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Durchschnittliche Sektor-übergreifende
Kostensteigerungen pro Projekt
Sektorübergreifend finden wir höchst unterschiedliche Kostensteigerungen in den einzelnen
Bereichen, sowie hinsichtlich der Projektrisiken und Projektgrößen:
Die Datenbank enthält 170 Großprojekte,
die für € 141 Milliarden geplant waren,
aber fast € 200 Milliarden (reale Kosten)
gekostet haben, was € 59 Milliarden Mehrkosten entspricht. Insgesamt betrugen die
durchschnittliche Kostensteigerungen für
abgeschlossene Projekte in allen Sektoren
73 % und für unvollendete Projekte 41 %
(wobei hier weitere Kostensteigerungen
zu erwarten sind). Die durchschnittlichen
Kostensteigerungen für abgeschlossene
Projekte variieren deutlich in den Sektoren,
von 33 % im Bereich Verkehr bis zu 394 %
im Informations- und Kommunikationstechnologie-Sektor. Abbildung 2 fasst die
sektorübergreifenden Durchschnittskostensteigerungen zusammen.
Sektor
Beschreibung
■
Verkehr
(n=51*)
■
■
Im Straßenbau (n=24), durchschnittliche Kostensteigerungen 27 %,,
variieren zwischen -23 % und 125 %.
Im Schienenbau (n=12), durchschnittliche Kostensteigerungen 30 %,
variieren zwischen -10 % und 59 %.
Im Flughafenbau (n=6), durchschnittliche Kostensteigerungen 56 %,
variieren zwischen -3 % und 148 %.
Gebäude
■ Kostensteigerungen variieren zwischen -46 % und 425 %.
(n=87*)
■ Es handelt sich um vergleichsweise kleine Projekte,
Durchschnittsgröße beträgt € 176 Millionen.
Rüstung
■ Kostensteigerungen variieren zwischen -4 % und 135 %.
(n=8*)
■ Projekte im Bereich Rüstungsbeschaffung sind mit
durchschnittlich € 8.1 Milliarden Euro am größten.
Energie
■ Kostensteigerungen variieren zwischen 19 % und 494 %.
(n=10*)
■ Kernenergie-Projekte sind besonders riskant
mit durchschnittlichen Kostensteigerungen von 164 %.
IKT
■
(n=10*)
■
Kostensteigerungen variieren zwischen -7 % und 1150 %.
Informations- und Kommunikationstechnologie-Projekte
setzen oft auf Pioniertechnologien mit hohem Risiko;
4 von 10 Projekten hatten Kostensteigerungen von über 200 %.
* Vollendet und unvollendet. Nicht aufgeführt: 4 in Kategorie „Andere“.
33
Verkehr
Vollendet
61
Unvollendet
44
29
Gebäude
Rüstungsbeschaffung
26
Energie
28
87
136
Informations- und
Kommunikationstechnologie
0
394
101
50
100
150
200
250
300
350
400
Abb. 2: Sektorübergreifende durchschnittliche Kostensteigerungen pro Projekt (in %)
Stand: Mai 2015 | Hertie School of Governance GmbH | Friedrichstraße 180 | 10117 Berlin, Germany | www.hertie-school.org
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Wichtigste Empfehlung:
sektorbasiertes Benchmarking
Erklärungsansätze
Eine Kombination aus technologischen,
wirtschaftlichen, politischen und psychologischen Faktoren erklärt projektspezifische
Mehrkosten und bestätigt Ergebnisse der
bisherigen Forschung. Zu den technologischen Faktoren gehören Schnittstellenkomplexität, unvorhergesehene Änderungen in
der Projekttechnik und unbekannten Risiken
zu Projektbeginn. Wirtschaftliche Faktoren
beinhalten Interessenkonflikte, die zu falschen Anreizen für Unternehmen führen
können. Politische Faktoren beinhalten
strategische Täuschung, unerfahrene Planer und einen ungeeigneten GovernanceAnsatz. Zu den psychologischen Faktoren
gehören „Über-Optimismus”, eine systematische Unterschätzung von Risiken und
Überschätzung von Vorteilen.
Die Studie zeigt, dass in Deutschland Projektplaner in Sektoren mit besonders hohen
Kostensteigerungen häufiger Pionierrisiken
eingehen:
(1) Pionierrisiken und technologische Herausforderungen: Die öffentliche Hand in
Deutschland wählt oft Projekte mit potenziell großem Nutzen, aber auch hohem
Aufwand und hohem Risiko aus. Beispiele
dafür sind Kernenergie, Offshore-Wind, und
bundesweite IT-Projekte (z.B. FISCUS-Steuersystem, Gesundheitskarte, Mautsystem).
Hier sind die planenden und ausführenden
Stellen oft mit unvorhersehbaren technologischen Herausforderungen konfrontiert,
insbesondere mit ungetesteten Technologien und erstmaliger Implementierung.
(2) Pionierrisiken und Governance-Herausforderungen: Da keine Best-Practice-Erfahrungen vorliegen, sind die gewählten Governance-Modelle oft suboptimal: Vertragliche
Verpflichtungen, Verantwortlichkeiten und
Risikoverteilungen weisen Unklarheiten auf,
Anreize sind falsch gesetzt.
Autoren
Weitere Informationen
Prof. Dr. Genia Kostka ist Professorin für
Governance von Energie und Infrastruktur
an der Hertie School of Governance, Stiftungsprofessur der Karl Schlecht Stiftung.
Ihre Forschungsschwerpunkte sind EnergieGovernance, Public Policy und Ökonomie
mit Schwerpunkt China. Neben ihrer Lehrtätigkeit ist sie Beraterin für internationale
Organisationen, wie die Asian Development
Bank, AusAID, GIZ, Oxfam und die World
Bank.
Die detaillierte Forschungsarbeit inklusive
der Fallstudien kann her­u n­t er­g eladen
werden unter:
www.hertie-school.org/infrastructure.
Niklas Anzinger ist wissenschaftlicher Mitarbeiter bei Genia Kostka.
Für weitere Informationen zur Studie
kontaktieren Sie bitte Genia Kostka unter
[email protected]
Für Presseanfragen wenden Sie
sich bitte an Regine Kreitz, Head of
Communications, Tel.: 030 - 259 219 113,
[email protected]
Die Steuerung von Großprojekten ließe sich
insbesondere durch sektorbasiertes Benchmarking verbessern, indem etwa öffentliche
Infrastruktur-Planungen durch PerformanceKriterien vergleichbar gemacht werden.
Die Verantwortlichen auf Bundes- und
Länderebene sollten dabei in drei Schritten
vorgehen:
»» Einführung einer öffentlich zugänglichen Datenbank über große Infrastrukturprojekte nach dem Beispiel Großbritanniens („Major Project Authority“).
»» Einsatz einer Referenzklassenprognose
bei öffentlicher Planung. Die sich daraus
ergebenen sektorspezifischen Referenzklassen kalkulieren für Projekte einen
“Risiko-Aufschlag” für potentielle Kostensteigerungen.
»» Nutzung von speziellen Risikoversicherungsverträgen auf Mikro-Ebene zur
effektiven Kostenkontrolle und Risikoverteilung, um Anreize für öffentliche
Planer zu schaffen, das Budget einzuhalten.
Die Hertie School of Governance ist eine
staatlich anerkannte, private Hochschule
mit Sitz in Berlin. Ihr Ziel ist es, herausragend qualifizierte junge Menschen
auf Führungsaufgaben im öffentlichen
Bereich, in der Privatwirtschaft und der
Zivilgesellschaft vorzubereiten. Mit interdisziplinärer Forschung will die Hertie
School zudem die Diskussion über moderne Staatlichkeit voranbringen und
den Austausch zwischen den Sektoren
anregen. Die Hochschule wurde Ende
2003 von der Gemeinnützigen HertieStiftung gegründet und wird seither
maßgeblich von ihr getragen.
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