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Democracias
Volumen 1 • octubre-diciembre 2013 • ISSN: 1390-826X
Consejo Editorial
Democracias
Revista del Instituto de la Democracia
Volumen 1, octubre - diciembre 2013,
Quito-Ecuador
ISSN: 1390-826X
Democracias, establecida en 2013, es una publicación anual del Instituto de la Democracia especializada en el estudio de las diversas acepciones de la
democracia. Tiene como objeto, desde un enfoque
técnico y científico, aportar al debate plural sobre los
temas centrales de la participación ciudadana, de las
organizaciones políticas, de las organizaciones sociales, de los procesos de toma de decisiones; en definitiva, de la convivencia en democracia.
La revista está dirigida a los servidores de la Función Electoral, a los sujetos políticos, a la comunidad científica y a todos quienes se interesen por
conocer, entender, ampliar y profundizar sobre las
democracias en nuestros pueblos.
El procedimiento de arbitraje para la evaluación y
selección de los artículos responde al sistema peer
review.
Esta publicación no expresa ni compromete los fines constitucionales y legales del Consejo Nacional
Electoral o del Instituto de la Democracia. Los artículos presentados son responsabilidad exclusiva de
los autores. La afiliación institucional de los autores
y del Consejo Editorial no implica una posición oficial de dichas instituciones.
Director
Roberto Iturralde Barriga
Coordinadora
Natally Soria Moya
Tema central
Análisis de los resultados electorales 2013
en el Ecuador
Pamela Dávila
Consejo Nacional Electoral, Ecuador
Bertha García
Pontificia Universidad Católica, Ecuador
Pedro Grández
Escuela Electoral y de Gobernabilidad, Perú
Cynthia McClintock
Universidad George Washington, Estados Unidos
Gerardo Munck
Universidad del Sur de California, Estados Unidos
Dieter Nohlen
Universidad de Heidelberg, Alemania
Pippa Norris
Universidad de Harvard, Estados Unidos
Hugo Picado
Instituto de Formación y Estudios en Democracia,
Costa Rica
Juan Carlos Pinto
Instituto de Capacitación Democrática
Intercultural, Bolivia
Juan Pablo Pozo
Consejo Nacional Electoral, Ecuador
El envío de artículos se receptarán a través de:
[email protected]
Para suscripciones, pedidos y solicitud de canje:
[email protected]
Estilo y cuidado de edición
Daniel Félix
Diseño y diagramación
Antonio Mena
Impresión
El Telégrafo
Calle Noruega E10-49 y Av. 6 de Diciembre
Código Postal 170515 • Quito, Ecuador • Teléfono: (593) 2 394 8500
Presentación
E
sta publicación representa el inicio de un compromiso con la
ciencia política, con las instituciones públicas que conforman
el aparato estatal, con las y los tomadores de decisiones, con
las organizaciones políticas, con la comunidad académica, pero sobre
todo, con las sociedades diversas y plurales de nuestros pueblos. Nuestra prioridad es el estudio riguroso y sistemático de las democracias, y a
través de éste, nuestro anhelo es contribuir, debatir, reflexionar, actuar y
aprender de sus múltiples manifestaciones y modos colectivos de vida.
El Instituto de la Democracia del Consejo Nacional Electoral del
Ecuador tiene el agrado de presentar el primer volumen de su revista
Democracias, y lo hace precisamente en el marco de las primeras elecciones generales bajo las disposiciones constitucionales vigentes y bajo
la normativa establecida en la Ley Orgánica Electoral y de Organizaciones Políticas de la República del Ecuador, Código de la Democracia
(2009). El tema principal de esta entrega es el análisis de los resultados
electorales 2013 en el Ecuador.
Los resultados electorales abren la posibilidad de analizar los distintos componentes del sistema electoral, así como medir los avances de la
política pública electoral en el ámbito de la inclusión y la participación
de las y los ecuatorianos tanto a nivel de candidaturas como a nivel de
electores. Por lo tanto, el hilo argumentativo en este primer volumen se
desenvuelve alrededor de la apuesta normativa por incluir la participación electoral de poblaciones tradicionalmente excluidas y, por tanto,
garantizar su acceso a espacios de representación. El primer artículo nos
permite contextualizar los resultados electorales 2013 mediante una inv
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Instituto de la Democracia
troducción precisa del sistema electoral ecuatoriano y los efectos que
este produce. Se detiene en la expresión de las preferencias electorales a
través de la forma de votación y la afectación que esta produce a la conformación paritaria de la Asamblea Nacional. El segundo artículo indaga más a fondo este tema y pone énfasis en otro de los componentes del
sistema vigente, la forma de candidatura, invitando a dilucidar sobre
los factores que indicen en los resultados finales, de forma puntual,
cómo la conformación paritaria de listas pluripersonales entre mujeres
y hombres no mantiene una correlación con el acceso real de mujeres
a cuerpos colegiados. El primero y segundo artículo concluyen con recomendaciones encaminadas a potenciar el número de mujeres electas.
El tercer artículo aborda un aspecto novedoso para el Ecuador, el
voto facultativo de los jóvenes adolescentes entre dieciséis y dieciocho
años. Para esto, la autora argumenta que la votación de esta población,
a pesar de ser facultativa, se asienta sobre el interés de participar electoralmente sustentado en la confianza hacia el sistema político. Refuerza su argumento al comparar el caso ecuatoriano con dos experiencias
similares en la región. En el cuarto artículo los autores presentan, con
base en una muestra representativa a nivel nacional, la votación de los
pueblos y nacionalidades del Ecuador; esto es, indígenas, afrodescendientes y montubios. El artículo concluye con la necesidad, a modo de
propuesta, de definir mecanismos normativos que aseguren el acceso de
la diversidad e interculturalidad en espacios de representación política.
El quinto artículo analiza similar comportamiento electoral, pero enfocado al pueblo afrodescendiente: una reflexión sobre los pros y contras
de contar con una organización política afrodescendiente en el Ecuador
caracteriza al artículo. El autor también concluye con una propuesta a
fin de incluir a la afrodescendencia como sujeto colectivo de derechos
de participación en las distintas instancias del poder político.
Democracias, además de analizar sobre el tema central de la revista, presenta dos secciones adicionales: la sección llamada Calidad de la
democracia y la sección Perspectivas comparadas. En Calidad de la democracia se presentan tres artículos, todos enfocados en los aspectos que
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Presentación
permiten entender el acierto de acoger e incluir a todos los sectores de
la sociedad en las instancias de toma de decisiones. El primer artículo
hace un balance de la participación electoral indígena en el Ecuador,
específicamente a través del desempeño electoral del único movimiento indígena hasta ahora inscrito en el Ecuador. El balance se estudia
desde su primera participación formal en elecciones en 1996, hasta las
últimas elecciones generales de 2013. Las conclusiones desentrañan de
qué manera la relación amor-odio que se ha dado entre el movimiento
social indígena y el movimiento electoral indígena, ha influido para la
articulación o no de esta población en la construcción de un Estado
plurinacional e intercultural.
El segundo artículo analiza la incorporación del voto facultativo
para las Fuerzas Armadas y Policía Nacional a partir de la Constitución de 2008, y sus efectos en la transformación institucional. El autor
plantea una aproximación contemporánea al ejercicio del voto por los
miembros de la fuerza pública desde la perspectiva de la profundización
de la democracia. El tercer artículo, en similar actuación, examina el
sufragio migrante del Ecuador, considerando sobremanera, la votación
facultativa de los extranjeros residentes por más de cinco años en el
país y los ecuatorianos radicados en el exterior. El surgimiento de un
Estado-nación de carácter cada vez más transnacional es una de las conclusiones más relevantes.
En la sección Perspectivas comparadas contamos con la generosa colaboración de uno de los pensadores más influyentes de la ciencia política
mundial de los últimos años. Su artículo explica por qué la representación proporcional personalizada se constituye en un sistema electoral
ejemplo a nivel internacional, a pesar de que el discurso internacional
politológico se enfrenta a un entendimiento equivocado. Compara esta
argumentación con la representación proporcional del sistema electoral
alemán para destacar su particularidad y excepcionalidad en la referencia internacional. El artículo cierra con el planteamiento de cuatro tesis
sobre la valoración del discurso alemán desde una perspectiva internacional: el sistema electoral como asunto de derecho; la fijación hacia el
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valor de logro; la regla proporcional vs el principio proporcional; y, la
manifestación del camino especial adoptado por Alemania.
En suma, el primer volumen de la revista Democracias, analiza
multidimensionalmente los resultados electorales de 2013, trae a colación los aspectos y los actores fundamentales que participan en la
consolidación de la democracia en el país, y comparte una perspectiva
comparada para ampliar nuestros horizontes y pensamiento universal.
Tenemos la complacencia de presentarles esta publicación con el afán
de brindar a ustedes, estimados lectores, literatura rigurosa, sistemática
y plural, desde un enfoque intercultural, incluyente, participativo, de
género e intergeneracional; y así, manifestarles desde el Instituto de la
Democracia del Consejo Nacional Electoral del Ecuador, nuestro compromiso por el fortalecimiento de las democracias e invitarles a participar en la reflexión y debate contenidos en esta entrega.
Natally Soria Moya
Coordinadora
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Índice
Tema Central
Análisis de los resultados electorales 2013 en el Ecuador
De votos a escaños: un análisis de los efectos
del sistema electoral ecuatoriano. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3-35
Felipe Cisneros Palacios
La paridad, ¿un camino a la igualdad?
Análisis de las elecciones 2013. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37-70
Solanda Goyes
Voto facultativo de jóvenes en Ecuador:
una cuestión de confianza y expectativas
sobre la democracia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71-92
Cristina Bastidas Redin
Derechos colectivos y derechos políticos
de los pueblos y nacionalidades del Ecuador:
análisis de las elecciones 2013 en cinco cantones. . . . . . . . . . . . . . . . . . 93-148
Richard Salazar Medina y Cristina Soler García
Afrodescendencia, participación política
y proceso electoral 2013 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149-214
John Antón Sánchez
ix
Calidad de la democracia
Balance de la participación electoral indígena
en Ecuador: 1996-2013. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217-243
Fernando García
Transformación institucional en democracia.
El caso del voto facultativo para Fuerzas Armadas
y Policía en Ecuador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245-259
Diego Pérez Enríquez
Construyendo más democracia.
Análisis del sufragio migrante en Ecuador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261-286
Jacques Ramírez Gallegos
Perspectivas comparadas
El Tribunal Constitucional Federal de Alemania
y el sistema electoral en una perspectiva comparada. . . . . . . . . . . . . . . 289-303
Dieter Nohlen
Sobre los autores. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 305-307
Política editorial. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 309-311
x
Nombre del Artículo
Tema central
Análisis de los resultados
electorales 2013 en el Ecuador
1
DEMOCRACIAS
No. 1 • Septiembre 2013 • pp. 11-26
De votos a escaños: un análisis
de los efectos del sistema electoral ecuatoriano
From Votes to Seats: An analysis of the effects
of the Ecuadorian electoral system
Felipe Cisneros Palacios
Democracias • Vol. 1 • Quito, octubre-diciembre 2013 • pp. 3-35
©Instituto de la Democracia • ISSN: 1390-826X
Recepción: 28 de junio de 2013
Aceptación: 12 de agosto de 2013
Resumen
El artículo propone un análisis del sistema electoral ecuatoriano con base a tres
efectos que este produce: la forma cómo los electores a través del voto expresan
su preferencia por una organización política o un candidato; cómo estos votos se
transforman en cargos públicos; y cómo estos resultados denotan la aplicación de
los principios de paridad en la Asamblea Nacional del Ecuador. Los datos revelan
que la mayoría de electores prefieren votar por los candidatos dentro de una sola
lista, pero a la misma vez, los resultados dejan ver la complejidad del sistema,
y la dificultad, bajo las reglas actuales de que mujeres ganen escaños en igual
proporción que sus pares hombres.
Palabras clave: sistema electoral, circunscripción plurinominal, voto personalizado
múltiple, paridad, escaños.
Abstract
This article puts forth an analysis of the Ecuadorian electoral system based on
three effects produced by it: the way in which voters express their preference for a
political organization or candidate, how votes become public seats, and how these
results indicate the application of the principles of gender parity in the National
Assembly of Ecuador. Statistics show that the majority of voters prefer to vote
for candidates in the same political party. Data also shows the complexity of the
system and the difficulty, with the current system of rules, for women to win as
many seats as their male counterparts.
Keywords: electoral system, multi-member district, panachage, parity, seats.
3
Felipe Cisneros Palacios
Los sistemas electorales desempeñan indudablemente
un papel fundamental sobre el proceso político.
Tienen repercusiones sobre el comportamiento
electoral y, de este modo, sobre la votación.
Dieter Nohlen
Introducción
E
l pasado 17 de febrero de 2013 se realizaron en el Ecuador elecciones generales para la designación de presidente y vicepresidente,
asambleístas y parlamentarios andinos. Este proceso se caracterizó,
entre otras cosas, por ser el primero en ser organizado por el Consejo
Nacional Electoral bajo las disposiciones constitucionales vigentes (Constitución de la República, 2008) y bajo la normativa establecida en la Ley
Orgánica Electoral y de Organizaciones Políticas de la República del Ecuador, Código de la Democracia (2009), ya que, para las elecciones generales
de 2009, se aplicó la normativa establecida en el Capítulo Segundo del
Régimen de Transición de la Constitución de la República, así como en
la Ley Orgánica de Elecciones (2000) y demás leyes conexas vigentes al año
2009. Como resultado, en el 2013, los ecuatorianos eligieron un presidente y un vicepresidente, ciento treinta y siete asambleístas unicamerales
entre representantes nacionales, provinciales y del exterior, y cinco parlamentarios andinos, quienes ejercerán funciones hasta el año 2017.
Los resultados de 2013, como todos los resultados electorales, dependen fundamentalmente de los efectos que producen los sistemas
electorales, que dicho de paso son sistemas con particularidades muy
propias a la realidad política de cada país. En el caso del Ecuador, por
ejemplo, hay diseños específicos del sistema que solo se aplican en este
país en comparación al resto de países del continente; tal es el caso del
voto personalizado múltiple, o dicho de otra manera, la forma de votación que otorga la posibilidad al elector de indicar su preferencia por
los o las candidatas de una sola lista o de varias listas hasta completar el
número permitido para cada uno de los cargos a elegir.
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De votos a escaños: un análisis de los efectos del sistema electoral ecuatoriano
Sin embargo, los efectos del sistema electoral no solo influyen sobre
los resultados electorales, sino también sobre aquellos principios constitucionales que afirman el derecho a la participación. Un caso específico
es el requisito que exige la normativa electoral vigente a las organizaciones políticas ecuatorianas al momento de conformar sus listas pluripersonales; tanto partidos como movimientos políticos deben aplicar una
distribución paritaria y alternada entre mujeres y hombres para todos
los procesos de representación política; es decir, todas las listas que se
presentan a elecciones en el Ecuador deben cumplir con una cuota de
participación femenina del cincuenta por ciento y estar ordenadas de
forma alterna por candidata mujer, candidato hombre, candidata mujer
o viceversa1.
En este sentido, considerando al sistema electoral ecuatoriano como
unidad de análisis y su afectación a los resultados electorales, sobre la
base de los principios de paridad y alternabilidad, se observa una serie
de posibilidades que tiene el elector ecuatoriano para definir sus preferencias electorales en el momento de ejercer su derecho al voto. Estas
son: 1) el elector puede votar por todos los candidatos de una sola lista
sin afectar la paridad y la alternancia de la lista; 2) el elector puede
votar por un número menor al número permitido dentro de una sola
lista afectando la paridad y la alternancia de la lista de acuerdo a sus
preferencias (el elector bien puede votar solo por candidatos hombres
o solo candidatas mujeres, o por hombres y mujeres pero sin completar
el total de dignidades a elegir), en este caso el elector sigue votando
por una línea partidista pero muestra sus preferencias por determinados candidatos dentro de la misma lista; 3) el elector puede votar entre
listas hasta completar el número permitido para las dignidades a elegir
afectando, de esta manera, la paridad y la alternancia de las candidaturas de acuerdo a sus preferencias (aquí también el elector puede votar
solo por candidatos hombres o por candidatas mujeres, o por hombres
1 En Latinoamérica, las legislaciones de Ecuador, Bolivia y Costa Rica son las únicas que exigen
la conformación paritaria y alterna en las listas pluripersonales, aunque el efecto real en la composición de la legislatura está por debajo del 40%. Solo Argentina, con una cuota femenina del
30%, cuenta con una legislatura integrada por el 42% de legisladoras mujeres (IFE, 2011).
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y mujeres), en este caso el elector no vota por una línea partidista ya
que distribuye sus preferencias por más de una organización política; y
4) el elector puede votar entre listas sin completar el número permitido
para las dignidades a elegir afectando, de igual forma, la paridad y la
alternancia de las candidaturas de acuerdo a sus preferencias, este voto
representa una preferencia hacia más de una línea partidista.
Estas posibilidades de voto invitan a indagar el comportamiento del
elector en concordancia con las normas establecidas en el sistema electoral ecuatoriano y a analizar los efectos que el mismo sistema produce
sobre las preferencias del elector, los resultados electorales y la posibilidad real de que mujeres y hombres accedan a espacios de representación
en forma paritaria. Es por esto que es necesario profundizar sobre los
componentes constitutivos que integran este sistema electoral: el tipo y
tamaño de las circunscripciones electorales, las formas de candidaturas
y votación, y las fórmulas de conversión de votos en escaños; más aún
cuando los resultados —y por tanto los derechos de participación— dependen de la interacción e interrelación de estos componentes.
El presente análisis investiga el sistema electoral ecuatoriano, en particular los tres componentes que lo conforman a partir de la votación
del electorado de la provincia de Pichincha. El análisis toma como referencia los resultados electorales y los datos relativos a una investigación
realizada por la Delegación Provincial Electoral de esta provincia. Se
evidencia la forma cómo el electorado expresa sus preferencias a través
del voto, así mismo, cómo influye el tipo y el tamaño de las circunscripciones y las fórmulas de asignación de escaños en los resultados
finales y, finalmente, cómo los efectos que provienen del sistema electoral repercuten sobre la posibilidad real de representación paritaria en
la Asamblea Nacional.
El artículo se divide en cuatro instancias: parte con una descripción
de la metodología seleccionada para el análisis; continúa con aproximaciones teóricas y normativas de los componentes que estructuran a los
sistemas electorales, en especial al sistema electoral ecuatoriano vigente;
posteriormente se analiza la expresión del voto con base en la mues6
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De votos a escaños: un análisis de los efectos del sistema electoral ecuatoriano
tra de la provincia de Pichincha, así como los efectos que produce el
sistema sobre los resultados electorales legislativos 2013, considerando
principalmente el acceso de mujeres y hombres a la Asamblea Nacional;
y finaliza con conclusiones y recomendaciones orientadas a fortalecer
la toma de decisiones de las autoridades electorales del Ecuador en esta
materia.
Metodología
En esta investigación se ha elaborado un análisis cuantitativo a partir de
los datos obtenidos en el marco de un proyecto liderado y financiado
por la Delegación Provincial Electoral de Pichincha2 (2013), el cual
tuvo como punto de partida el diseño de un cuestionario de ciento
noventa y cuatro preguntas, conducido por el Departamento de Capacitación de la institución, denominado Formulario para Análisis de Paquete Electoral. El cuestionario se diseñó con la finalidad de obtener una
aproximación estadística que permita, por un lado, mejorar la gestión
operativa de la Delegación Provincial Electoral y, por otro lado, analizar
las trascendencias del sistema electoral desde la expresión del voto de
esta provincia. Se han utilizado datos oficiales relativos a la inscripción
de candidaturas del proceso electoral 2013, resultados electorales nacionales y aquellos concernientes a la provincia de Pichincha, además
de los datos del cuestionario contenidos a partir de la pregunta 127 en
adelante3.
Es importante resaltar que el proyecto seleccionó una muestra aleatoria de quinientos paquetes electorales, lo que corresponde al 7% de
2
3
Se felicita la iniciativa de los funcionarios María Elena Rizzo y Diego Tello quienes, junto al personal técnico de la Delegación Provincial Electoral de Pichincha, idearon y ejecutaron el proyecto
del cual se elabora el análisis. Así mismo, se agradece la colaboración del equipo de veinte personas
quienes recolectaron la información de los paquetes electorales y tabularon la información sobre la
base de los datos que reposan en la delegación.
Agradezco la colaboración de Esteban Rosero, funcionario del Instituto de la Democracia, por su
aporte con los datos estadísticos que se presentan en las tablas y el gráfico de este artículo.
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un total de siete mil ciento once juntas receptoras del voto (JRV): la
muestra consideró una representación equitativa de paquetes electorales por sexo, circunscripción electoral, parroquia y zona electoral, asegurando de esta manera información proporcional en cuanto a electoras mujeres, hombres y territorio4. La siguiente tabla resume el total de
papeletas seleccionadas para la muestra.
Tabla 1.
Total de papeletas seleccionadas para la muestra
JRV
Total
%
Asambleístas
nacionales
Asambleístas
provinciales
Parlamentarios
andinos
Mujeres
254
50,8
68 296
68 627
68 653
Hombres
246
49,2
64 816
64 849
64 658
TOTAL
500
100
133 112
133 476
133 311
Fuente: Delegación Provincial Electoral de Pichincha (2013)
Elaboración: Instituto de la Democracia
De votos a escaños
Los sistemas electorales
Los sistemas electorales instrumentalizan las reglas del juego para la designación de autoridades de elección popular. De modo restringido, se
podría definir a un sistema electoral como el conjunto de normas (sean
constitucionales o legales) que se relacionan entre sí y que establecen
fundamentalmente dos efectos: la forma cómo los electores, a través
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En el Ecuador los electores hombres y mujeres votan por separado en sus respectivas juntas receptoras del voto.
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De votos a escaños: un análisis de los efectos del sistema electoral ecuatoriano
del voto, expresan su preferencia por una organización política o un
candidato; y, cómo estos votos se transforman en cargos públicos (presidente, asambleístas, alcalde, concejales, entre otros). Este conjunto de
normas responden a la realidad de cada país y su respectivo contexto
político, lo que obliga en este punto a afirmar que no existe un sistema
electoral, como tal, por el contrario debemos referirnos necesariamente
a sistemas electorales.
Desde esta premisa, los efectos de los sistemas electorales han sido
rigurosa y sistemáticamente estudiados desde la ciencia política hasta
llegar a un consenso que determina que, para estudiar estos sistemas, es
primordial comprender la naturaleza de los componentes que lo conforman; es más, “los efectos políticos de los sistemas electorales en su
conjunto dependen de la combinación de sus respectivos componentes
singulares, los cuales podrían verse reforzados, atenuados o neutralizados dependiendo de su diseño concreto” (Nohlen, 2013: 7).
La mejor aproximación teórica sobre los componentes constitutivos de los sistemas electorales la presentan Nohlen (2007; 2013), Lijphart (1994) y Sartori (1986; 2012), y se puede clasificar en cuatro:
1) el tipo y tamaño de las circunscripciones electorales; 2) las formas
de candidatura y de votación; 3) la conversión de votos en escaños; y
4) las barreras legales. Al primero se lo puede resumir como “el proceso de determinación del número y tamaño de la unidad territorial en
la cual los votos emitidos por los electores constituyen el fundamento
para la repartición de escaños” (Rae, 1971: 19). El segundo se refiere,
por un lado, a la forma cómo las listas o sus respectivos candidatos se
presentan en la papeleta electoral y, por otro lado, a la forma cómo el
elector raya su voto en la papeleta electoral. El tercer componente establece el tipo de fórmula o regla de decisión aplicada para convertir los
votos de los electores en ganadores de cargos públicos. Finalmente, el
cuarto componente instituye los tipos de barreras legales o porcentajes
mínimos de votación que las organizaciones políticas deben obtener
para ser consideradas en la repartición de escaños en circunscripciones
pluripersonales o nacional.
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Los sistemas electorales, en este sentido, desempeñan indudablemente un papel fundamental sobre el proceso político ya que, como
lo plantea Nohlen, “tienen repercusiones sobre el comportamiento
electoral y, de este modo, sobre la votación” (Pachano, 1998: 11). Las
características de los sistemas electorales dependen entonces del diseño
institucional y de los actores involucrados en este; siguiendo a Colomer
(2003), son los partidos los que eligen los sistemas electorales. Esto
podría explicar cómo es que en el caso ecuatoriano se ha empleado un
sistema electoral distinto para cada elección legislativa, o dicho de otra
manera, el diseño institucional ha pasado por varios reformistas a través
de los años, unos con posiciones distintas a otros. La Tabla 2 presenta
un recuento de las principales características del sistema electoral del
Ecuador entre 1978 hasta el 2013.
N.º de
legisladores
Forma de
candidatura y
de votación
Posibilidad
reelección
Tabla 2.
Sistema electoral ecuatoriano para las elecciones legislativas y sus reformas
69
Lista cerrada
y bloqueada
No
Nacionales
Provinciales
71
Lista cerrada
y bloqueada
No
Nacionales
Provinciales
71
Lista cerrada
y bloqueada
No
Proporcional
Cociente o
residuo
Nacionales
Provinciales
71
Lista cerrada
y bloqueada
No
1994
Proporcional
Cociente o
residuo
Nacionales
Provinciales
77
Lista cerrada
y bloqueada
Sí
1996
Proporcional
Cociente o
residuo
Nacionales
Provinciales
82
Lista cerrada
y bloqueada
Sí
Periodo
Principio de
representación
Fórmula
electoral
Tipo de
legisladores
1978
Proporcional
Cociente o
residuo
Nacionales
Provinciales
1983
Proporcional
Cociente o
residuo
1985
Mayoritario
1986
10
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De votos a escaños: un análisis de los efectos del sistema electoral ecuatoriano
1998
2000
2003
2006
2009
2013
Proporcional
mixta
Proporcional
Votación
personalizada
D’Hondt
Provinciales
Provinciales
Proporcional
Imperiali
(corregido)
Proporcional
D’Hondt
modificado
Provinciales
Proporcional
Webster
Nacionales
Provinciales
Proporcional
Webster
D’Hondt
Nacionales
Provinciales
Provinciales
121
Listas abiertas con voto
personalizado
múltiple
Sí
100
Listas abiertas con voto
personalizado
múltiple
Sí
100
Listas abiertas con voto
personalizado
múltiple
Sí
100
Listas abiertas con voto
personalizado
múltiple
Sí
124
Listas abiertas con voto
personalizado
múltiple
Sí
137
Listas abiertas con voto
personalizado
múltiple
Sí
Fuente: Freidenberg (2008: 40). Actualización propia
Tipo y tamaño de las circunscripciones electorales
Se conoce como tipo de circunscripción a la naturaleza espacial del territorio donde se va a elegir una dignidad de elección popular, mientras
que el tamaño se refiere al número de escaños que se eligen en determinada circunscripción (Instituto de la Democracia, 2012). Junto a la fórmula de asignación de escaños, la circunscripción electoral es el componente más relevante de un sistema electoral, debido a que su diseño
establece la relación entre la población y el número de representantes a
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Democracias
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Felipe Cisneros Palacios
elegir. Es así que entre los efectos más importantes que arroja este componente está la proporción o desproporción de dignidades que se eligen
en cada circunscripción. En ciertos casos, el número de escaños a elegir
es proporcional a la población de determinada circunscripción mientras
que en otros casos el efecto es todo lo contrario.
El Código de la Democracia (Art. 150, 151, 154, 155, 158) establece varios tipos de circunscripciones de acuerdo a la dignidad a elegir.
Para la dignidad de presidente, vicepresidente y asambleístas nacionales,
la circunscripción es de tipo nacional, debido a que se considera todo el
territorio nacional como una unidad territorial. Empero, para la elección de asambleístas provinciales, distritales y especiales del exterior, el
tipo de circunscripción responde a su respectiva unidad territorial, por
ejemplo, para la elección de asambleístas de la provincia de Pichincha,
la circunscripción electoral es el territorio de la provincia de Pichincha.
Sobre el tamaño, como se mencionó anteriormente, éste no hace
referencia a la extensión territorial, sino al número de escaños que se
adjudican en la circunscripción. Para el caso de las elecciones legislativas en el Ecuador, el tamaño de las circunscripciones electorales son
de orden plurinominal, lo que quiere decir, circunscripciones donde
se elige más de un candidato en cada unidad territorial. Las circunscripciones plurinominales pueden diferenciarse, a su vez, en pequeñas
(circunscripciones que eligen de dos a cinco escaños), medianas (circunscripciones que eligen de seis a diez escaños) y grandes (con más de
diez escaños a elegir). Para las elecciones legislativas del 17 de febrero de
2013 hubieron treinta y tres circunscripciones pequeñas de un total de
treinta y cinco; nueve de ellas eligieron dos escaños, en seis se eligieron
tres escaños, diez circunscripciones eligieron cuatro escaños y en ocho
circunscripciones cinco escaños; de las dos restantes, una fue mediana,
con seis escaños, y una fue grande con quince escaños (Ver Tabla 3).
Esto es crucial debido a que el tamaño de la circunscripción es decisivo
para los efectos proporcionales de un sistema electoral (Cisneros, 2013:
5); en otras palabras, mientras más pequeña es la circunscripción menos
proporcional es el resultado.
12
Democracias
Vol. 1 • octubre-diciembre 2013 • pp. 3-35
De votos a escaños: un análisis de los efectos del sistema electoral ecuatoriano
Tabla 3.
Clasificación de las circunscripciones para la elección
de Asamblea Nacional 2013 según su tamaño
Tamaño de
la circunscripción
2 escaños
3 escaños
4 escaños
Número total
de circunscripciones
Unidades territoriales de cada
circunscripción
Total de asambleístas por
tamaño de circunscripción
% de asambleístas por tamaño
de circunscripción
9
Galápagos, Morona Santiago,
Napo, Orellana,
Pastaza y Zamora Chinchipe, y
tres circunscripciones especiales
del exterior
(Estados Unidos
y Canadá; Europa, Asia y Oceanía; y América
Latina, el Caribe
y África)
18
25,7%
6
Bolívar, Cañar,
Carchi, Santa
Elena, Sucumbíos, y una de
la división de
Pichincha
18
17%
10
Chimborazo,
Cotopaxi,
Esmeraldas,
Imbabura,
Loja, Santo
Domingo, Tungurahua, dos de
la división de
Pichincha y una
de la división de
Manabí
40
28,6%
13
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Felipe Cisneros Palacios
5 escaños
8
Azuay, El Oro,
1 de la división
de Manabí, 1
de la división de
Pichincha y 4
de la división de
Guayas
6 escaños
1
Los Ríos
6
2,9%
15 escaños
1
Territorio nacional y especiales
del exterior
15
2,9%
35
1 nacional, 24
provinciales (3
con subdivisión), 3 especiales del exterior
137
100%
Promedio:
3,91
escaños
40
22,9%
Elaboración: Instituto de la Democracia
Más allá del tamaño de la circunscripción, sea esta pequeña, mediana o
grande, también es importante considerar el encabezamiento de las listas pluripersonales (si el primer casillero lo ocupa una mujer o un hombre). En países donde las listas pluripersonales reconocen la paridad y la
alternabilidad entre mujeres y hombres, como en el caso ecuatoriano, el
tamaño de la circunscripción y el encabezamiento de las listas por mujeres u hombres significan una desproporción adicional considerable
al momento de asignar los escaños ganadores. Aunque este efecto está
estrechamente atado a la composición de las candidaturas de las listas
pluripersonales, es preciso aquí considerar la relación entre el tamaño
de las circunscripciones electorales y las formas de candidatura como
dos componentes de los sistemas electorales que interactúan entre sí.
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De votos a escaños: un análisis de los efectos del sistema electoral ecuatoriano
Las formas de candidatura y de votación
Aunque los sistemas electorales dependen necesariamente de la interrelación de sus componentes, las formas de candidatura y de votación sugieren una atención particular, sobre todo por tratarse del componente
que permite al elector expresar su preferencia al momento del sufragio.
Si bien es cierto que este componente no ejerce, por sí solo, una influencia directa sobre la representación legislativa, como sí lo hacen el
tipo y el tamaño de las circunscripciones electorales dentro de la fórmula de conversión de votos en escaños y las barreras legales, su análisis es
importante puesto que las formas de candidaturas y votación “inciden
en el vínculo elector-candidato y entre éste y su organización política”
(Archenti y Tula, 2007: 190), es decir, este componente impone significativas repercusiones sobre el comportamiento electoral.
De acuerdo con Nohlen (2013), las formas de candidaturas están íntimamente relacionadas con la forma de votación debido a que la primera
dispone la forma cómo los candidatos se presentan en la papeleta y, por
tanto, cómo el elector debe decidir sus preferencias, mientras que la segunda determina la forma cómo el elector endosa su preferencia, ya sea hacia
una o varias organizaciones políticas o hacia sus respectivos candidatos.
Las formas de candidatura y de votación se manifiestan en todos los
sistemas electorales con uno de los siguientes tipos de listas: las listas
bloqueadas o aquellas que permiten al elector emitir su voto por una
sola lista o en plancha; las listas cerradas y no bloqueadas las cuales permiten al elector alterar el orden de ubicación de los candidatos dentro
de una sola lista; y las listas abiertas caracterizadas por brindarle al elector la posibilidad de escoger sus candidatos entre varias listas.
Las listas abiertas en el contexto ecuatoriano merecen especial atención5. El sistema de listas abiertas (Ver Tabla 2) con voto personali5 Para la elección de la Asamblea Nacional y el Parlamento Andino el sistema aplicó la forma de
candidatura de listas abiertas establecida en el Artículo 160 del Código de la Democracia (2009).
La forma de votación, por su parte, entendida como la manera en que el elector raya su voto en
la papeleta electoral en elecciones pluripersonales se establece en el Artículo 120 del Código de la
Democracia.
15
Democracias
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Felipe Cisneros Palacios
zado múltiple es un componente que aparece en el Ecuador a partir
del plebiscito de mayo de 1997 como alternativa a las listas cerradas y
bloqueadas. Esta forma de votación se ha mantenido vigente hasta la
actualidad a pesar de que nace por una mala interpretación, ya que la
pregunta formulada en 1997, “en forma equívoca y poco clara” llevó
a un sistema personalizado de listas abiertas, en lugar de la instalación
de un sistema de listas cerradas y no bloqueadas (Pachano, 2007: 68).
En general, la modalidad de votación de listas abiertas ha generado
varios argumentos a favor y en contra, principalmente por tratarse de
una forma de votación que permite al elector decidir por dos o más
opciones entre varias líneas partidistas. Entre los argumentos a favor
están los de los propios reformistas del diseño electoral en países donde
se aplica este sistema, que, como se mencionó anteriormente, son los
mismos partidos políticos. De igual forma hay quienes defienden los
sistemas de listas abiertas con voto personalizado; en este caso, la reputación que adquieren legisladores que se ubicaron en listas abiertas es
considerablemente mayor a aquellos legisladores que lograron escaños
en listas cerradas (Carey y Shugart, 1995; Taagapera y Shugart, 1989).
Entre los argumentos en contra destacan aquellas posiciones que
reiteran el prejuicio que resulta votar entre listas por cuanto el elector
incurre en otorgar su voto a varias líneas partidistas e ideológicas, muchas de ellas de corte opuesto; así mismo, “el emitir sus preferencias a
varios candidatos entre varias listas conlleva a efectos no deseados del
diseño institucional sobre el sistema de partidos” (Freidenberg, 2008:
44); por ejemplo, el solo hecho de votar entre listas conduce inclusive
a que “antes del cómputo de los votos”, el mismo elector coadyuve a la
fragmentación partidaria en el Legislativo (Pachano, 2007: 170).
Las fórmulas de conversión de votos en escaños
De manera general, es el procedimiento mediante el cual se aplica una
fórmula matemática para convertir los votos en escaños después del
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Democracias
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De votos a escaños: un análisis de los efectos del sistema electoral ecuatoriano
conteo de votos para así determinar qué organizaciones políticas acceden a las dignidades de elección popular de orden pluripersonal; de ahí
el porqué este es uno de los componentes más relevantes de un sistema
electoral.
Las fórmulas responden a dos criterios de asignación: la regla de
decisión por mayoría y las reglas de proporcionalidad (Lijphart, 1994).
El primero es un criterio que adopta lógicas de decisión por mayoría
absoluta o mayoría relativa; el segundo responde al criterio que otorga
como ganadores a quienes han alcanzado cierto porcentaje en relación
al total de votos obtenidos y al tamaño de la circunscripción electoral.
En el Ecuador, el sistema electoral legislativo es muy complejo, la
regla de decisión es mixta, es decir, adopta principios de ambas reglas.
Por un lado, se aplica el principio de proporcionalidad para determinar
el número de escaños que le corresponden a cada organización política
a través de una fórmula de divisores impares o método Webster para la
asignación de asambleístas nacionales, y una fórmula de divisores continuos o método D’Hondt para la asignación del resto de escaños legislativos6. Por otro lado, se aplica el principio de mayoría para determinar
los ganadores dentro de cada lista. Es decir, “una vez que se conoce el
número de escaños que se adjudicarán a las organizaciones políticas
ganadoras, son los candidatos más votados dentro de cada lista quienes
acceden a ocupar dichos escaños, independientemente del orden presentado en la papeleta” (Instituto de la Democracia, 2012: 9). Para las
elecciones unipersonales, sin embargo, el sistema combina la regla de
decisión de mayoría relativa con una exigencia adicional, tanto en el
porcentaje de votos obtenidos como de la diferencia entre la votación
de los dos candidatos más votados7.
6
7
Tanto la fórmula de divisores impares como la de divisores continuos se establecen en el Artículo
164 del Código de la Democracia (2009).
Artículo 143 de la Constitución de la República (2008) y el Artículo 89 del Código de la Democracia (2009). A esta fórmula se la denomina mayoría relativa calificada, la cual designa como
ganador al binomio que haya obtenido en la primera vuelta al menos el 40% de los votos válidos
emitidos y una diferencia mayor de diez puntos porcentuales sobre la votación alcanzada por el
binomio ubicado en el segundo lugar, o al binomio que haya alcanzado la mayoría absoluta del
total de votos válidos emitidos, es decir, más del 50% de los votos a su favor. En el caso de no
17
Democracias
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Las barreras legales
En cuanto a las barreras legales, la ley electoral ecuatoriana no contempla una barrera o porcentaje de votos mínimos para que una organización política sea tomada en cuenta en la asignación de escaños para
dignidades de elección pluripersonal. Este es el único componente, de
acuerdo a la clasificación teórica, que no forma parte del sistema electoral ecuatoriano8.
Las cuotas de género
A pesar que las cuotas de género no se establecen como uno de los
componentes de los sistemas electorales, estas disposiciones normativas
resultan ser decisivas en la composición final de cuerpos colegiados.
Es así que los sistemas electorales, en especial la forma de votación
personalizada múltiple, ocupan un importante espacio en el tratamiento de estudios de caso ligados a la participación electoral de poblaciones
tradicionalmente excluidas, entre las cuales se destaca esencialmente la
participación de las mujeres (Rule, 1987; Archenti y Tula, 2007; Meier,
2008; de Souza, 2013). A esta rama del debate se le ha acuñado el
nombre de ley de cuotas, sistema de cuotas, cuotas de género, entre otros.
En el marco de la participación e inclusión de la ciudadanía como
candidatos para elecciones a cargos de representación popular, las cuotas de género han recuperado un importante espacio en el debate internacional, sobre todo en el ámbito legislativo; más aún, cuando este
ámbito es por naturaleza sinónimo de representación y de deliberación
8
haber logrado estas dos primeras condiciones, el sistema obliga una segunda vuelta electoral con
los dos binomios más votados en la primera vuelta, cuestión que no sucedió en las elecciones para
presidente y vicepresidente del año 2013.
La ley sí contempla una barrera legal, pero no como uno de los cuatro componentes de un sistema
electoral sino como el porcentaje de votación mínima requerida para que una organización política
pueda conservar su registro electoral, que en el caso ecuatoriano es el 4% de los votos válidos en dos
elecciones pluripersonales consecutivas a nivel nacional, o en su efecto tres representantes a la Asamblea Nacional. Así lo establece el numeral 3 del Artículo 327 del Código de la Democracia (2009).
18
Democracias
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De votos a escaños: un análisis de los efectos del sistema electoral ecuatoriano
política. En un estudio realizado por el Instituto Federal Electoral de
México, de una muestra de dieciocho legislaturas, trece de ellas consagran disposiciones expresas en esta materia (cfr. IFE, 2011: 54).
El Ecuador se encuentra en el grupo de los trece casos y, aunque la
actual Constitución exige la aplicación de los principios de paridad y
alternabilidad para la conformación de todas las listas pluripersonales,
este no siempre fue el caso. Por ejemplo, desde 1979 hasta 1997 la ley
no establecía ningún tipo de cuota. En 1998, la cuota pasó a ser del 30%
de participación femenina para las candidaturas a dignidades de elección
pluripersonal con un incremento progresivo, de acuerdo a la ley electoral, hasta alcanzar el 50% de representación en las candidaturas (Pachano, 2007); en este periodo no se estableció la obligatoriedad del orden
de ubicación de las mujeres en determinados puestos de la lista. Con la
Constitución del año 2008 se establece un sistema electoral conforme a
los principios de paridad y alternabilidad entre mujeres y hombres para
las candidaturas de elecciones pluripersonales (Art. 116), con esto se
aseguró al menos la posibilidad para que tanto mujeres como hombres
integren sus respectivas listas conforme a estos principios9.
Particularidades del sistema ecuatoriano
En resumen, la manera cómo se manifiestan los componentes del sistema electoral ecuatoriano hacen de este un sistema muy particular al
resto de sistemas electorales de países vecinos. Por ejemplo, mientras
que en Perú se dispone la aplicación de barreras legales, en el Ecuador
este componente no se establece en la norma; entretanto en Brasil se
utiliza una sola fórmula de asignación de escaños legislativos (cociente
o Hare), en el Ecuador se aplican dos fórmulas (Webster y D´Hondt);
mientras que en Paraguay las listas son bloqueadas, en el Ecuador son
9
Cabe indicar que los principios de paridad y alternabilidad son solo requisitos para la inscripción
de las listas pluripersonales y no así condicionalidad para la conformación de cuerpos colegiados.
Esto contesta la pregunta del porqué, a pesar de contar con listas que respetan estos principios, la
composición de la Asamblea Nacional, por ejemplo, no refleja el mismo porcentaje.
19
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abiertas; o cuando en Argentina no se permite el voto preferente, en el
Ecuador se emplea el voto preferencial múltiple (IFE, 2011).
Análisis: el caso de Pichincha
Se dijo que los sistemas electorales establecen fundamentalmente dos
efectos: la forma cómo los electores, a través del voto, expresan su preferencia por una organización política o un candidato y, cómo estos votos se transforman en cargos públicos. Los resultados electorales 2013,
sobre la base de la muestra recogida por la Delegación Electoral Provincial de la provincia de Pichincha, permiten observar dichos efectos.
Además, los resultados también permiten ver un efecto adicional: la
composición de la Asamblea Nacional conforme a la aplicación de los
principios de paridad y alternabilidad. A continuación se detallan los
tres efectos por separado.
Primer efecto: la expresión de las preferencias a través del voto
De hecho en el Ecuador, la forma cómo el elector expresa sus preferencias a través del voto está cercanamente relacionada a las listas abiertas
y al voto personalizado múltiple; este último es muy particular, no solo
por tratarse de una forma de votación poco aplicada en países de la región sino también por tratarse de un mecanismo que permite de forma
expresa que el elector divida o fraccione su voto. Dicho de otra manera,
el permitir que la preferencia de un elector pueda ser distribuida por
uno, algunos o todos los candidatos de una sola lista, o por algunos o
todos los candidatos entre distintas listas hasta completar el número de
escaños permitido para la dignidad a elegir, determina que un voto se
divida en varias fracciones de voto.
En sistemas electorales donde se aplican las listas cerradas y donde
no se contempla la modalidad del voto preferente, como es el caso de
20
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De votos a escaños: un análisis de los efectos del sistema electoral ecuatoriano
Uruguay por ejemplo, la preferencia del elector se constituye en un solo
voto para todos los candidatos dentro de una sola lista pluripersonal.
Sin embargo en el Ecuador y tomando como ejemplo el caso de la
provincia de Pichincha, en donde se eligieron dieciséis asambleístas en
cuatro circunscripciones electorales, un voto es el resultado del total de
votos nominales utilizados por el elector, lo que quiere decir que si un
elector por ejemplo optó por señalar tres de los cuatro casilleros en una
sola lista o entre listas, éste utilizó solamente el 0,75 de su voto. Para
asignar escaños legislativos en el Ecuador, se debe sumar necesariamente los votos nominales (los votos individuales) de cada uno de los candidatos y candidatas para obtener el total de votos nominales de cada
organización política, previo a la aplicación de la fórmula de asignación
de escaños respectiva.
Si bien es válida la tesis de que la opción del voto preferencial múltiple “amplia la posibilidad de relación entre el elector y sus candidatos”
(Nohlen, 2007; 301) al permitir que el primero señale sus preferencias
indistintamente de la afiliación política e ideológica de sus candidatos
preferidos y, por tanto, abrir el universo de posibilidades para que el
elector seleccione democráticamente las y los mejores candidatos, ¿qué
representa en términos reales la opción del voto preferencial múltiple
versus la opción del voto por todos los candidatos en una sola lista?
Por un lado, como ya se indicó anteriormente, el fraccionar el voto en
varios votos entre distintas listas implica un efecto contraproducente,
ya que, además de la posibilidad que tiene el elector de escoger en la
misma papeleta a candidatos pertenecientes a organizaciones políticas
similares o antagónicas –acarreando con esto evidentes repercusiones–,
ello también se constituye en un enorme estímulo para la fragmentación (Pachano, 2007). Empero, el resultado efectivo de facultar al
elector la posibilidad de elegir entre listas demuestra el poco interés del
electorado en optar por esta forma de votación; al menos, la evidencia
estadística así lo demuestra. Del total de papeletas válidas de la muestra de Pichincha se obtiene un considerable 79,52% de electores que
prefieren votar por todos los candidatos de una sola lista, frente a un
21
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20,48% de electores que prefieren votar entre listas (Ver Tabla 4), de lo
que, en términos generales, se podría entrever que el voto por una sola
lista representa un voto de confianza a la organización política más que
a las candidaturas en forma individual.
Tabla 4.
Votación por una sola lista y entre listas en la provincia de Pichincha
Dignidades a
elegir
Votación por
una sola lista
%
Votación
entre
listas
%
Total papeletas
válidas de la
muestra
Asambleístas
nacionales
87 127
77,15
25 809
22,85
112 936
Asambleístas
provinciales
88 681
78,81
23 841
21,19
112 522
Parlamentarios
andinos
89 758
82,72
18 744
17,28
108 502
Total papeletas válidas de
la muestra
265 566
79,52
68 394
20,48
333 960
Nota: Votación en relación al total de papeletas válidas de la muestra para cada dignidad
Fuente: Delegación Electoral Provincial de Pichincha (2013)
Elaboración: Instituto de la Democracia
Es más, para aquellos electores que no optaron por usar el total de opciones para los cargos a elegir, el 69,9% prefirió votar por candidatos
de una misma lista en lugar de distribuir su voto entre varias listas. Situación similar se observa en la elección de parlamentarios andinos en
donde el 84,5% de electores que no votaron por todos los candidatos
de una sola lista, sí lo hicieron por candidatos de una sola lista (Ver
Gráfico 1).
Siguiendo los datos, en la muestra de papeletas para asambleístas nacionales la segunda mejor opción fue escoger entre dos organizaciones
políticas. La opción de escoger entre once organizaciones políticas no
22
Democracias
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De votos a escaños: un análisis de los efectos del sistema electoral ecuatoriano
fue la menor de todas las opciones; mientras que escoger entre nueve
o diez organizaciones políticas fueron las opciones menos utilizadas.
Con respecto a las papeletas para parlamentarios andinos, la segunda
mejor opción también fue escoger entre dos organizaciones políticas; la
opción de escoger entre cuatro organizaciones políticas no fue la menor
de todas las opciones; mientras que la opción de escoger entre tres organizaciones políticas fue la opción menos utilizada.
Gráfico 1.
Electores que optaron por no usar el total de opciones de voto
Fuente: Delegación Electoral Provincial de Pichincha (2013)
Elaboración: Instituto de la Democracia
Uno de los factores más importantes que contribuyen al alto porcentaje
de votación por una sola lista es la preferencia partidista del electorado
hacia a una organización política determinada. En el caso de Pichincha,
los resultados de asambleístas para las cuatro circunscripciones electorales de la provincia muestran una alta votación para los candidatos del
movimiento político PAIS, tanto así que de los dieciséis escaños asig23
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nados, trece fueron adjudicados a esta organización política (Ver Tabla
5), por tanto, el alto porcentaje de votación por una sola lista versus la
opción de votación entre listas tiene efectos decisivos y determinantes a
la adjudicación de los escaños ganadores.
Tabla 5.
Resultados electorales para asambleístas provinciales de Pichincha
Asambleístas electos
Organización
política
Votación nominal
Suma de votos
nominales
Circunscripción 1 Francisco Velasco
PAIS
218 866
830 026
Ximena Ponce
PAIS
204 771
830 026
Fernando Bustamante
PAIS
206 014
830 026
Andrés Páez
CREO
115 337
381 106
Circunscripción 2
Virgilio Hernández
PAIS
264 085
1 237 342
Paola Pabón
PAIS
250 506
1 237 343
Fausto Cayambe
PAIS
242 762
1 237 344
María José Carrión
PAIS
240 913
1 237 345
Wilson Chicaiza
CREO
56 571
261 284
Circunscripción 3
María Augusta Calle
PAIS
175 786
646 922
Fausto Terán Sarzosa
PAIS
157 083
646 922
Soledad Buendía
PAIS
159 487
646 922
Diego Salgado
CREO
45 388
167 853
24
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De votos a escaños: un análisis de los efectos del sistema electoral ecuatoriano
Circunscripción 4
Mauricio Proaño
PAIS
86 729
241 490
Esthela Acero
PAIS
79 120
241 490
Nelson Serrano
PAIS
75 641
241 490
Fuente: CNE (2013). Elaboración propia
De igual forma, otros factores podrían estar aportando al alto porcentaje de votación por una sola lista. Podría decirse que uno de ellos es
el conocimiento pleno del elector sobre el sistema electoral vigente debido a que el voto para todas las candidatas y candidatos de una sola
lista amplia la posibilidad de que estas candidaturas obtengan escaños
legislativos versus a aquellos votos entre listas. En este sentido, si bien es
cierto que para asignar escaños es necesario, como primer paso, sumar
el total de votos nominales de cada uno de los candidatos, las fórmulas
de asignación de escaños solo se aplican a la suma total de los votos nominales de todos los candidatos dentro de una lista, lo que quiere decir
que mientras más votos se emitan a una sola lista, mayor la posibilidad
que esa lista gane escaños. Habría que preguntar al elector si en efecto
conoce o no cómo las fórmulas asignan escaños para confirmar o descartar esta hipótesis.
Es necesario indagar las particularidades del voto preferencial múltiple y entender el contexto sobre el cual se manifiestan estas preferencias.
A diferencia del voto por una sola lista, el voto entre listas resalta la afinidad de los electores hacia candidaturas individuales entre varias listas,
independientemente de la afiliación partidaria de estos candidatos. Si
bien es cierto que el porcentaje de votación entre listas es significativamente menor al voto para una sola lista, y que además, por sí solo, no
representa un efecto decidor para la asignación de escaños, no deja de
ser una expresión democrática válida. A continuación se detalla la votación entre listas en todos los cantones de la provincia.
25
Democracias
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Tabla 6.
Porcentaje de votación entre listas en la provincia de Pichincha
Asambleístas
nacionales
Asambleístas
provinciales
Parlamentarios
andinos
Cayambe
30,65
33,35
29,23
Mejía
26,77
30,27
24,15
Pedro Moncayo
32,72
34,39
27,06
Pedro Vicente
Maldonado
37,60
39,03
31,50
Puerto Quito
39,44
45,39
35,99
Quito
21,71
19,17
15,61
Rumiñahui
21,43
20,04
15,46
San Miguel de los Bancos
38,87
42,68
35,23
Total
22,85
21,19
17,28
Cantón
Nota: Porcentaje en relación al total de papeletas válidas de la muestra por cantón para cada dignidad
Fuente: Delegación Electoral Provincial de Pichincha (2013)
Elaboración: Instituto de la Democracia
Asimismo, el efecto más influyente de la votación preferencial múltiple
para el caso ecuatoriano es su contribución a la suma total de votos
nominales para cada organización política y, por consiguiente, a la adjudicación final de los escaños ganadores. Cabe recordar que la asignación final de escaños se otorga a los candidatos más votados de la lista y,
justamente, la votación preferencial múltiple da la posibilidad que unos
candidatos obtengan mayor número de votos que otros, y por lo tanto
que sean los ganadores independientemente del orden de ubicación en
la lista. En los resultados de la elección de asambleístas nacionales se
pudo observar este efecto (Ver Tabla 7).
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De votos a escaños: un análisis de los efectos del sistema electoral ecuatoriano
Tabla 7.
Resultados electorales para asambleístas nacionales
Asambleísta
Organización
política
Votación
nominal
Suma de votos
nominales
Ubicación
en la lista
Gabriela Rivadeneira
PAIS
3 498 379
45 955 995
1
Fernando Cordero
PAIS
3 224 291
45 955 995
2
Marcela Aguiñaga
PAIS
3 127 267
45 955 995
3
Iván Hurtado
PAIS
3 111 895
45 955 995
8
Miguel Carvajal
PAIS
3 061 493
45 955 995
4
Carlos Viteri
PAIS
3 059 113
45 955 995
6
Marllely Vásconez
PAIS
3 056 851
45 955 995
5
Linda Machuca
PAIS
3 027 923
45 955 995
7
Mae Montaño
CREO
835 146
10 032 804
1
Patricio Donoso
CREO
712 466
10 032 804
2
Cynthia Viteri
PSC
853 216
7 901 315
1
Gilmar Gutiérrez
PSP
586 319
4 955 320
1
Lourdes Tibán
MUPPMPD
494 879
4 151 000
1
Abdalá Bucaram
PRE
499 428
3 960 188
1
Ramiro Aguilar
SUMA
271 609
2 829 034
1
Fuente: CNE (2013). Elaboración propia
En cuanto al voto del elector por los candidatos de una sola lista o
entre listas, el voto preferencial múltiple también posibilita la elección
solamente para los candidatos por un determinado sexo. Sin embargo
este no es el caso para los electores de Pichincha. Los electores de esta
provincia definen sus preferencias electorales (Ver Tabla 8) tanto para
mujeres como para candidatos hombres; solo un minúsculo porcentaje
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Democracias
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Felipe Cisneros Palacios
de electores hombres prefieren votar solo por candidatos hombres y lo
propio se evidencia en la población femenina.
Tabla 8.
Porcentaje de votación femenina y masculina en Pichincha
con base al sexo de los candidatos
Parlamentarios
andinos
Asambleístas
nacionales
Asambleístas
provinciales
Parlamentarios
andinos
Asambleístas
nacionales
Asambleístas
provinciales
Parlamentarios
andinos
Candidaturas mixtas
Asambleístas
provinciales
Candidatos hombres
Asambleístas
nacionales
Candidatas mujeres
Electoras
mujeres
4,32
3,55
1,93
3,08
7,24
7,82
77,11
73,68
70,01
Electores
hombres
3,47
2,89
1,51
3,27
6,77
6,79
78,12
74,95
72,69
Promedio
3,90
3,22
1,72
3,18
7,01
7,31
77,62
74,32
71,35
Nota: Porcentaje sobre el total de papeletas de la muestra incluyendo votos blancos y nulos
Fuente: Delegación Electoral Provincial de Pichincha (2013)
Elaboración: Instituto de la Democracia
Segundo efecto: la conversión de votos en escaños ganadores
Este efecto está estrechamente ligado a la interacción e interrelación del
tipo y tamaño de las circunscripciones electorales con las fórmulas de
asignación de escaños. Para la elección de asambleístas de la provincia
de Pichincha, las circunscripciones entran en la clasificación de pequeñas, ya que de las cuatro circunscripciones en dos se eligen cuatro escaños, en una se elige cinco escaños y en otra más se eligen tres escaños.
Como se indicó anteriormente, el tamaño de la circunscripción es decisivo para los efectos proporcionales de un sistema electoral: mientras
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De votos a escaños: un análisis de los efectos del sistema electoral ecuatoriano
más pequeña es la circunscripción menos proporcional es el resultado.
Por su parte, de las dos fórmulas de asignación de escaños que establece
la ley, el método de divisores continuos es menos proporcional que el
método de divisores impares, ya que, a mayor separación de los divisores respectivos, mayor la posibilidad de garantizar proporcionalidad
de votos en escaños: para la elección de asambleístas provinciales la ley
dispone la aplicación del método de divisores continuos.
De esta manera, el efecto más notable del método de divisores continuos en circunscripciones electorales pequeñas es la desproporcionalidad
de escaños que se genera entre las organizaciones políticas más votadas
y aquellas organizaciones políticas con menor número de votos. La proporcionalidad, en este sentido, se entiende como la posibilidad de que las
minorías partidistas también puedan ocupar escaños en cuerpos colegiados (Sartori, 2012). Un ejemplo de este efecto se observa en los resultados
electorales de la circunscripción cuatro de la provincia de Pichincha donde
de los tres escaños disponibles, los tres fueron asignados a la fuerza partidista con el mayor número de votos en esa circunscripción (Ver Tabla 5).
Tercer efecto: afectación a la paridad y alternabilidad
Se ha expuesto que también es importante considerar los efectos que el
encabezamiento de las listas pluripersonales produce sobre los resultados electorales. Es importante analizar el encabezamiento como uno de
los efectos que determinan la conversión de votos en escaños paritarios,
aun cuando este no sea considerado explícitamente como uno de los
componentes constitutivos de los sistemas electorales según la categorización tradicional.
Sin lugar a dudas, las cuotas de género han posibilitado la participación de un mayor número de mujeres candidatas dentro de sus respectivas listas, empero, el sistema electoral, sobre todo el tamaño de la
circunscripción y la forma de candidatura en listas abiertas (referente al
encabezamiento de mujeres u hombres en sus listas), ha imposibilitado
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Felipe Cisneros Palacios
un acceso real de la mujer, en términos de paridad y alternancia, en
cuerpos colegiados como la Asamblea Nacional.
A pesar de que la Constitución de la República (2008) establece un
sistema electoral conforme a los principios de paridad y alternabilidad
entre mujeres y hombres para las candidaturas de elecciones pluripersonales, los resultados electorales 2013 muestran todo lo contrario: de
los ciento treinta y siete escaños, cincuenta y tres fueron adjudicados
a mujeres electas. Dicho en términos porcentuales, el 39% de escaños
fueron para mujeres y el 61% para hombres.
¿Qué explica esta distorsión entre candidaturas paritarias y escaños
paritarios? Si hacemos una revisión minuciosa de la relación entre cómo
las organizaciones políticas en el Ecuador seleccionan a sus candidaturas
y cómo los electores definen sus preferencias, aún encontramos patrones
de diseño del sistema electoral vigente que podrían estar produciendo este
efecto. Sobre el encabezamiento, de un total de trescientos treinta y cinco
candidatos que ocuparon el primer puesto en las listas pluripersonales para
el proceso electoral 2013, solo cincuenta y nueve fueron mujeres, es decir,
el 17,61%; de ellas tan solo veinte ganaron escaños. En otras palabras, de
las trescientas treinta y cinco candidaturas que encabezaron las listas a nivel
nacional, el 5,97% de mujeres candidatas ganaron un escaño en la Asamblea Nacional. El solo hecho de determinar de manera paritaria la primera
ubicación en las listas pluripersonales, redefiniría la proporción entre el número de escaños y el número de mujeres electas en la Asamblea Nacional.
Si se adiciona a esto el tamaño de la circunscripción electoral, la
desproporción es aún mayor; esto significa que mientras más pequeña
sea la circunscripción electoral, menor probabilidad que mujeres candidatas accedan a cuerpos colegiados. El sistema electoral ecuatoriano,
para las treinta y tres circunscripciones electorales pequeñas (de dos a
cinco escaños) que corresponden al 94,2% del total de escaños legislativos, asignó escaños a cuarenta y cuatro mujeres, lo que corresponde
al 37,9% de la Asamblea Nacional. Ante estos números y realidades, el
debate sobre el efecto real de los principios de paridad y alternabilidad
a la conformación de cuerpos colegiados ni siquiera empieza.
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De votos a escaños: un análisis de los efectos del sistema electoral ecuatoriano
Conclusiones y recomendaciones
La primera conclusión refuerza la evidencia empírica sobre la complejidad de los sistemas electorales en torno a la conversión de votos en escaños y la necesaria interrelación entre sus componentes. Es insuficiente
analizar los efectos de los sistemas electorales sobre la base de los efectos
singulares que producen sus componentes por separado. La segunda
conclusión resulta de la significancia de la interrelación entre componentes y trasciende al manifestar que, para medir los efectos de un sistema electoral, no solo es necesario mirar hacia cuatro componentes, o
al menos hacia los que tradicionalmente ha establecido la teoría; sino
también, hacia aquellos elementos que participan del sistema y, por
consiguiente, afectan a sus resultados; entre ellos está la ley de cuotas y
el encabezamiento de mujeres u hombres en las listas. La tercera conclusión confirma la peculiaridad del diseño del sistema electoral ecuatoriano, sobre todo un diseño que todavía parecería encontrarse en fase
de prueba y sobre el cual se le permite al elector, de forma preferencial
y múltiple, definir y distribuir sus preferencias; a esto se le suman las
fórmulas electorales vigentes –una con efectos proporcionales disímiles
a la otra— que se aplican para la asignación de escaños diferentes entre asambleístas nacionales y el resto de asambleístas, aún cuando estos
conformen la misma Asamblea Nacional. La complejidad del sistema
electoral en el Ecuador obliga a entender y, de esta manera, observar
muy de cerca el alcance de los efectos que este produce.
Pero, la conclusión principal va más allá de los efectos que producen
sus componentes e invita a tener en cuenta la importancia que representan los sistemas electorales a la posibilidad real de que ciudadanas y
ciudadanos, mujeres y hombres, participen en elecciones y no solo eso,
sino que el mismo sistema garantice su acceso de forma incluyente y
afirmativa a cuerpos colegiados tanto a nivel local como a nivel nacional. Los números advierten señales muy claras de exclusión e imposibilidad de acceso, mientras se mantenga este patrón instrumental, las
figuras políticas masculinas seguirán ocupando escaños en las siguientes
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Asambleas Nacionales en una proporción desigual sobre sus pares femeninos, aún cuando la ley disponga la paridad y la alternabilidad como
dos condiciones para la participación en elecciones pluripersonales.
En suma, mientras más pequeña es la circunscripción menos proporcional es el resultado; a mayor separación de los divisores de las fórmulas electorales, mayor la posibilidad de garantizar proporcionalidad
de votos en escaños; mientras las preferencias del electorado se concentren en una sola lista, mayor la probabilidad que la fuerza partidista con
mayor número de votos gane escaños; y a mayor número de candidatas
mujeres ocupando el primer lugar en sus respectivas listas, mayor es la
probabilidad de que ellas accedan a ocupar cargos públicos. Claro está,
la interacción e interrelación entre todos estos componentes es necesaria e inevitable.
Para finalizar, a modo de recomendación, es válida la propuesta de
revisar las formas de candidaturas y de votación en el Ecuador, más
aun cuando la votación por una sola lista ha sido significativamente
alta a lo largo de los años: una posibilidad sería adoptar la propuesta
original del plebiscito de 1997 y plantear un diseño de listas cerradas y no bloqueadas. De igual forma, es necesario revisar las fórmulas
electorales y ponderar una fórmula que se aplique para toda elección
legislativa sin distinción alguna, considerando sobremanera, sus efectos
proporcionales. Por último, con el afán de garantizar un real acceso de
mujeres a cuerpos colegiados, entre las alternativas se podría plantear
la generación de incentivos para que, en los procesos de democracia
interna de las organizaciones políticas, el encabezamiento del total de
listas a presentarse respete el principio de paridad. Del mismo modo,
otra alternativa podría actuar al momento de la asignación de escaños;
en este caso, el número de escaños ganadores podrían asignarse de forma paritaria, es decir, si una organización política gana dos escaños, el
primer escaño iría a la candidata mujer más votada dentro de la lista y
el segundo a su par masculino.
Es necesario revisar los efectos que actúan sobre los componentes
de los sistemas electorales para comprender el camino que queda por
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De votos a escaños: un análisis de los efectos del sistema electoral ecuatoriano
recorrer en materia de inclusión, participación y representación. Es indiscutible que ningún sistema electoral es perfecto como también es
cierto que todo sistema se encuentra en constante perfeccionamiento;
lo importante, en este punto, es comprender que para diseñar caminos
hay que conocer la estructuras de los obstáculos que se deben superar,
así como las oportunidades con las que podemos contar y aprovechar
para recorrerlos.
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Democracias
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La paridad, ¿un camino a la igualdad?
Análisis de las elecciones 2013
Gender parity, a path towards equality?
An analysis of the 2013 elections
Solanda Goyes
Democracias • Vol. 1 • Quito, octubre-diciembre 2013 • pp. 37-70
©Instituto de la Democracia • ISSN: 1390-826X
Recepción: 25 de junio de 2013
Aceptación: 27 de agosto de 2013
Resumen
El artículo busca clarificar los alcances del principio y derecho a la paridad, establecida en
la Constitución de la República del Ecuador (2008), para luego analizar lo concerniente
a la paridad política electoral tomando como base los datos electorales de 2013. Se
analiza el cumplimiento de los principales componentes paritarios como el porcentaje
de participación de hombres y mujeres en listas de candidaturas pluripersonales y la
ubicación dentro de la misma versus los resultados electorales, para determinar el nivel
de efectividad del modelo paritario vigente en la incorporación numérica de mujeres a
los espacios de elección popular. Finalmente, se indaga en algunos posibles elementos del
sistema electoral y de partidos políticos, que podrían influir en la diferencia subsistente
entre la participación porcentual de mujeres en las listas de candidaturas con su presencia
en el resultado electoral.
Palabras clave: paridad, elecciones, Ecuador, partidos políticos, participación de mujeres.
Abstract
This article seeks to clarify the scope of the principle and right to “gender parity” established
in the Constitution of the Republic of Ecuador in order to then analyze gender parity
in politics and elections based on 2013 electoral data. It analyzes the fulfillment of the
principle components of gender parity such as the percentage of participation of men and
women in electoral lists with multimember elections as well as the placement of names on
the list of candidates in relation to the election results. This analysis is used to determine
the level of effectiveness of the current gender parity model in the numeric inclusion
of women in popular elections. Finally, this article takes a look into several possible
elements of the electoral system and political parties which could have an influence on
the difference that prevails between the percentage of participation of women in the lists
of candidacies and their election results.
Keywords: gender parity, elections, Ecuador, political parties, participation of women.
37
Solanda Goyes
E
l Ecuador es uno de los tres países de América Latina que ha
incluido la paridad en su legislación interna, junto a Costa Rica
y Bolivia.
La Constitución ecuatoriana de 2008 la consagra en un sentido amplio, como fin y medio para democratizar la sociedad, y plantea un horizonte de transformación de las relaciones entre ciudadanos y ciudadanas; está íntimamente relacionada con el principio de igualdad real y el
deber de corresponsabilidad entre hombres y mujeres en las tareas públicas y privadas, elementos que, en conjunto, revelan un esfuerzo por
cimentar un nuevo modelo de convivencia cuyos dispositivos apuntan
a deconstruir el sistema patriarcal que, por siglos, ha mantenido a las
mujeres alejadas del espacio público.
El Artículo 66, numeral 4, de la Carta Fundamental reconoce a
las personas el derecho a “… la igualdad formal, igualdad material y
no discriminación”. La distinción que la Constitución realiza sobre la
igualdad formal y la igualdad material tiene como antecedente el proceso de exigencia de la Ley de Cuotas (2000)1, en cuyas acciones de defensa
frente a la sistemática violación que de ellas hacían los partidos políticos
en el periodo 2000–2007, el Movimiento de Mujeres del Ecuador –que
la defendía– tuvo la oportunidad de desarrollar la diferencia entre ambas para justificar la validez de las cuotas a favor de las mujeres ante los
tribunales de justicia y ante la opinión pública.
Ese debate, que trascendió y facilitó la constitucionalización de la
paridad, también abrió el camino para que la Constitución (2008) consagre la igualdad formal y la igualdad material, principios consustanciales a la democracia y a la paridad.
El Instituto de la Democracia, creado también constitucionalmente,
ha considerado importante analizar la paridad a partir de las elecciones
de 2013, realizando una generosa invitación para presentar un resumen
de esta importante conquista del Movimiento de Mujeres del Ecuador,
1
Se llama Ley de Cuotas al conjunto de artículos de la Ley Orgánica General de Elecciones (derogada) referidos a la participación política de las mujeres en las elecciones. Fue expedida por reforma
a la Ley Orgánica General de Elecciones en el año 2000.
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La paridad, ¿un camino a la igualdad? Análisis de las elecciones 2013
tras una larga lucha por la igualdad que no ha concluido. El Instituto
ha proporcionado la información de los datos electorales 2013 y ha
realizado el procesamiento de los mismos, para facilitar un análisis de
género de dichas elecciones a la luz de los conceptos de paridad e igualdad constantes en la Constitución de la República.
El principio de igualdad formal e igualdad material2
La igualdad formal se encuentra proclamada en casi todas las constituciones del mundo y es el principio por el cual los Estados equiparan a
sus ciudadanos y ciudadanas a un mismo sistema jurídico; es la igualdad ante la ley que elimina las anteriores jerarquías sociales y jurídicas
(fuente de segregación e injusticia) sometiendo a todos los habitantes
de un país a unas mismas reglas y autoridades.
El primer instrumento que la reconoció fue la Declaración de los
Derechos del Hombre y del Ciudadano expedida en 1789, resultado de la
Revolución Francesa, donde se convierte al principio de igualdad en un
enunciado legal, al positivarlo en una norma jurídica que, si bien antes
de la misma fue debatido y teorizado por grandes pensadores, no tenía
el carácter de obligatorio que adquirió con dicha Declaración.
Con la Revolución se instauró la igualdad ante la ley con el objeto de
suprimir un sistema de desigualdades jurídicas en el que se valorizaba la
diferencia para otorgar jerarquía a las personas en función de su origen,
sexo, religión, etc. La pertenencia a una jerarquía significaba gozar de
derechos y privilegios o la exclusión y discriminación, sistema que se
encontraba perfectamente reflejado en las normas de la época.
2 Este capítulo es una adaptación del capítulo I de la Tesis Doctoral “El origen jurídico de las
desigualdades en la representación electoral de hombres y mujeres en el Ecuador: una propuesta
para la igualdad real” (2010), de Solanda Goyes Quelal y del capítulo II, acápite 3.2 del libro La
apuesta por la paridad: democratizando el sistema político en América Latina. Los casos de Ecuador,
Bolivia y Costa Rica, “De las Cuotas a la Paridad” (2013: 80–83), de la misma autora, publicado
por Idea Internacional y por la Comisión Interamericana de Mujeres (CIM) de la Organización
de Estados Americanos.
39
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Solanda Goyes
La igualdad formal llegó para implantar el principio de universalidad de los derechos, declarando que son titulares de los mismos todos
los ciudadanos sin distinción alguna. Pero ello trajo consigo la homogenización de las personas y el desconocimiento de las diferencias. Esa homogenización tomó como modelo de ciudadano, titular de derechos, al
hombre burgués, blanco, heterosexual, con poder político y económico
erigiendo un sistema que favoreció el ejercicio de derechos de quienes
seguían ese patrón, y de exclusión para sus diferentes.
Las mujeres, por la diferencia sexual, resultaron excluidas de facto
del ejercicio de esos derechos que ‘formalmente’ aparecían reconocidos
para ellas. El derecho al voto para las mujeres fue reconocido, al menos,
un siglo después de que se lo reconoció para los varones.
Así, la igualdad formal contempla a los derechos “… en un plano
teórico, desconectados de la situación real de la sociedad a la que se
dirigen: la igualdad y la libertad son exclusivamente formales, en el
convencimiento de que la dinámica de las relaciones sociales, lejos de
cualquier intervencionismo estatal, permitirá a cada uno la realización
de sus propios derechos” (Valpuesta, 2008: 119). La inefectividad producida por la igualdad formal conduce a su cuestionamiento, especialmente por los movimientos feministas que plantean la necesidad de
intervenir para que los derechos de las mujeres se plasmen en la realidad
y dejen de ser meras declaraciones.
La igualdad material surge precisamente como un postulado que
proclama la igualdad de las personas en tanto sus derechos se ejercen.
Contrariamente a la igualdad formal –que plantea la igualdad en la partida–, la igualdad material es una igualdad de resultados, y esta es posible cuando su declaratoria va acompañada de un sistema de garantías
que permita efectivizarla, lo que incluye la consideración de la diferencia para equiparar las situaciones de desigualdad. Para Sartori: “iguales
tratamientos [leyes iguales] no producen resultados iguales [igualdades
en resultados]; de los que se deriva que para convertirse en iguales se
necesitan tratamientos desiguales [leyes sectoriales y discriminaciones
compensatorias]” (Sartori, 2005: 53).
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La paridad, ¿un camino a la igualdad? Análisis de las elecciones 2013
Sobre la igualdad material:
…no se define a partir de un criterio de semejanza, sino de justicia: se
otorga el mismo valor a personas diversas, integrantes de una sociedad.
La igualdad es importante justamente entre diferentes, ya que se trata
de una convención social, de un pacto, según el cual se reconoce como
iguales a quienes pertenecen a distintos sexos, razas, etnias, clases sociales, etc. El principio de igualdad está estrechamente relacionado con el
ejercicio de la tolerancia: el reconocimiento del otro o de la otra como
igual, es decir, que siendo distinto o distinta a mí, tiene los mismos
derechos y responsabilidades (García y Torres, 2004: 86).
En ese sentido, la igualdad entre hombres y mujeres “…no significa
identidad con los hombres; significa tener las mismas oportunidades,
ser reconocidas y tratadas como iguales, pues cada persona vale igual
que cualquier otra persona” (García y Torres, 2004: 86), y alcanza su
éxito cuando tanto hombres como mujeres acceden a los derechos.
Ferrajoli, al referirse a los principios de igualdad formal y material
indica que:
[P]artiendo del reconocimiento de su virtual inefectividad [igualdad
formal] en presencia de los «obstáculos» de orden económico, social y
cultural que la limitan «de hecho» -como los que producen en concreto
las múltiples discriminaciones de las mujeres en la vida social y que
aquel [principio de igualdad material] prescribe que deben ser «removidas» mediante la introducción de las garantías adecuadas (Ferrajoli,
2004: 76).
En conclusión, la igualdad material es producto de la constatación de
los límites de la igualdad formal, cuya inefectividad se verificó en el
poco acceso a los derechos por parte de varios grupos sociales que, pese
a tenerlos reconocidos, resultaban excluidos debido a la abstracción que
se hacía de las diferencias vividas por esos grupos, como la diferencia
sexual en el caso de las mujeres, que ha impedido a estas realizar sus
derechos.
41
Democracias
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Solanda Goyes
Como se señaló anteriormente, en el Ecuador, la demanda de las
cuotas electorales como medida de acción afirmativa se fundamentó en
el principio de igualdad material y el primer reconocimiento jurídico
de la misma, lo hizo el Tribunal Constitucional cuando emitió la resolución N.º 028-2002-TC, sobre la validez de las cuotas y la alternancia
en el año 2000, en que señaló que estas eran necesarias para superar la
discriminación histórica vivida por las mujeres, derivada de la diferencia sexual que obstaculiza el acceso al espacio público y provoca la subrepresentación, tornándose indispensables para garantizar la igualdad.
La paridad más allá del número
La paridad está aparejada al principio de igualdad material. Al tratarse de la representación, plantea su ejercicio de forma igualitaria entre
hombres y mujeres. Pero además se sustenta en la equivalencia entre la
composición de la sociedad y la representación, entrando en escena el
concepto de “representación-reflejo” (Laporta, 2000: 22; en Villanueva, 2008), por el cual, “… si la mitad de la población son mujeres, la
composición de los órganos de decisión debería reproducir, en la mayor
medida posible, esa realidad” (Villanueva 2008: 2); así entendida la
paridad es una declaratoria de igualdad material permanente.
La Declaración de Atenas (1992) señala que las mujeres, al ser la mitad de la población, son la mitad de las inteligencias y las cualificaciones
de la humanidad, y que su ausencia no permite tomar plenamente en
consideración los intereses y necesidades del conjunto de la población,
por lo cual dicha Declaración convoca a alcanzar un equilibrio entre
mujeres y hombres en la representación para alcanzar, con ello, una
duradera democracia (cfr. Declaración de Atenas, 1992).
Así, la paridad incluye el concepto de representación de las mujeres y
su participación es vital, esto es, que se expresen sus intereses y puntos
de vista en los espacios de toma de decisiones políticas.
42
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La paridad, ¿un camino a la igualdad? Análisis de las elecciones 2013
En la Asamblea Constituyente se expresó que la paridad no solo se
refiere al ejercicio de un derecho sino que trae aparejada la obligación
de actuar, desde la representación igualitaria que anhela, en favor de la
deconstrucción de
…las relaciones de poder jerárquicas […] ejercidas desde patrones androcéntricos sexistas y machistas [y las que acceden] deben ayudar a la
democratización de las relaciones sociales [de tal modo] que nos lleve
como sociedad y como Estado a dar un salto cualitativo, para garantizar la ciudadanía plena, enriquecida por las diversidades (Logroño,
2008: 6).
Este fundamento combina participación con representatividad específica, es decir, la paridad no se limita a defender el acceso, sino que se plantea como medio para la transformación del sistema patriarcal a través
de la representación de las mujeres.
Por otro lado, a propósito de la paridad, también se puso en cuestión que si bien las mujeres avanzan en el acceso al espacio público,
este continúa siendo masculino, sus reglas, códigos, horarios, etc., son
excluyentes para las mujeres y, aún más, no se ha abordado las consecuencias de la división sexual del trabajo pues las mujeres, incluso cuando acceden al espacio público promovidas por la paridad, continúan
siendo responsables de las obligaciones del ámbito privado por lo que
se plantearon cambios en la relación público–privado aparejados a la
demanda de la paridad.
En ese sentido, la Constitución (2008) formula medios de conciliación entre las actividades productivas y las reproductivas estableciendo,
por ejemplo, la obligación del Estado de promover un régimen laboral
que funcione en armonía con las necesidades del cuidado humano, que
facilite servicios, infraestructura y horarios de trabajo adecuados, de
manera especial determinando que este deberá proveer de servicios de
cuidado infantil, de atención a las personas con discapacidad y otros
necesarios para que las personas trabajadoras puedan desempeñar sus
43
Democracias
Vol. 1 • octubre-diciembre 2013 • pp. 37-70
Solanda Goyes
actividades laborales. En ese mismo propósito, determina la corresponsabilidad y reciprocidad de hombres y mujeres en el trabajo doméstico
y en las obligaciones familiares, para lo cual incorpora aspectos como el
derecho a licencia por paternidad. Reconoce, además, como labor productiva al trabajo no remunerado de autosustento y al cuidado humano
que se realiza en los hogares, considerando a quienes lo hacen como actores y actoras sociales productivas. Adicionalmente regula las relaciones familiares para equilibrarlas entre hombres y mujeres al establecer la
corresponsabilidad de padre y madre en el cuidado, crianza, educación,
alimentación, desarrollo integral y protección de los derechos de sus
hijas e hijos, que debe cumplirse especialmente cuando se encuentren
separados de ellos por cualquier motivo, y es el Estado el encargado
de vigilar el cumplimiento de los deberes de los progenitores. Por otro
lado, busca promover cambios generacionales para lo cual ubica a los
jóvenes y las jóvenes como sujetos activos de las labores de autosustento
y del cuidado familiar (Art. 67, 68, 324, 325, 329, 331, 332, 333).
En el Consenso de Quito, suscrito por representantes de los Gobiernos de la región en la X Conferencia de la Mujer (2008)3, los Estados
se comprometieron a:
Adoptar todas las medidas […] para garantizar la plena participación
de las mujeres en cargos públicos y de representación política con el fin
de alcanzar la paridad en la institucionalidad estatal [poderes Ejecutivo,
Legislativo, Judicial y regímenes especiales y autónomos] y en los ámbitos nacional y local, como objetivo de las democracias latinoamericanas
y caribeñas (Consenso de Quito, 2008: N.º 1, punto II).
Este es otro instrumento que guía la vigencia de la paridad y que además
de la Constitución debe estar presente para evaluar la vigencia efectiva
de la paridad en el Ecuador pues, como indica la cita, es necesario “alcanzar la paridad en la institucionalidad estatal”. Esa meta, además de
las otras relativas a representatividad, igualdad material, corresponsabi3 Celebrada en Quito del 6 al 9 de agosto de 2008, con representantes de los Estados de América
Latina y el Caribe.
44
Democracias
Vol. 1 • octubre-diciembre 2013 • pp. 37-70
La paridad, ¿un camino a la igualdad? Análisis de las elecciones 2013
lidad entre hombres y mujeres que constituyen el principio de paridad,
y a la luz de todos esos componentes, deben ser analizadas y evaluadas.
Las normas paritarias en el Ecuador
La constitucionalización de la paridad significó, además de elevar al
máximo rango jurídico la fórmula paritaria electoral ya aplicada previamente por la Ley de Cuotas (2000), el propagarla a todos los cargos
de selección y designación, y el ampliar su influencia a los partidos
políticos. La Constitución (2008) en sus artículos 61, numeral 7, y 65,
textualmente, dice:
Art. 61.- Las ecuatorianas y ecuatorianos gozan de los siguientes derechos: […] desempeñar empleos y funciones públicas con base en méritos y capacidades, y en un sistema de selección y designación transparente, incluyente, equitativo, pluralista y democrático, que garantice su
participación, con criterios de equidad y paridad de género…
Art. 65.- El Estado promueve la representación paritaria de mujeres
y hombres en los cargos de nominación o designación de la función
pública, en sus instancias de dirección y decisión, y en los partidos y
movimientos políticos. En las candidaturas para las elecciones pluripersonales será obligatoria su participación alternada y secuencial.
Por lo señalado en el Artículo 61, la paridad aplica en general para toda
la función pública, no obstante, como norma expresa y mandatoria, se
la consagró para la integración del Consejo de Participación Ciudadana
y Control Social, el Consejo Nacional Electoral y el Tribunal Contencioso Electoral (Art. 210, 217, 224); y con menor rigor, determinando que se la “promoverá”, para el Consejo de la Judicatura, la Corte
Nacional de Justicia y la Corte Constitucional (Art. 176, 179, 183,
434), trasladándose en estos últimos casos a la normativa secundaria
la facultad de incorporar o no mecanismos paritarios. Las leyes que se
han expedido en la etapa postconstituyente recogen literalmente los
45
Democracias
Vol. 1 • octubre-diciembre 2013 • pp. 37-70
Solanda Goyes
mandatos constitucionales, es decir, reproducen la obligatoriedad de la
paridad en relación a los cargos de designación, en aquellas instancias
en que está constitucionalmente establecida, pero en los casos en que
ésta es opcional no se ha avanzado en diseñar dispositivos paritarios,
como tampoco se lo ha hecho para extender la paridad a las instancias
no identificadas en la Constitución ni para descenderla a los niveles
inferiores de la institucionalidad pues la normativa secundaria hace
referencia únicamente a las instancias específicamente señaladas en la
Constitución que, obviamente, son las de mayor nivel y solo de algunas
instituciones del Estado.
En lo electoral, como se dijo anteriormente, la Constitución (2008)
reprodujo la fórmula heredada de la Ley de Cuotas, por lo que solo se
refiere a los cargos de elección pluripersonal, esto es la Asamblea Nacional, los concejos regionales y municipales y las juntas parroquiales
rurales. De ese modo, excluyó a los puestos que se eligen en listas uninominales. Al respecto, la Constitución dice:
Art. 116.– Para las elecciones pluripersonales, la ley establecerá un sistema
electoral conforme a los principios de proporcionalidad […] paridad y
alternabilidad entre mujeres y hombres…
La Constitución también rige para las organizaciones políticas como
aparece en el artículo que a continuación se transcribe:
Art. 108.- Los partidos y movimientos políticos […] garantizarán la […]
conformación paritaria entre mujeres y hombres en sus directivas...
Bajo este nuevo marco constitucional se expidió el Código de la Democracia (2009), que desarrolla la legislación electoral y de partidos
políticos en función de las normas constitucionales citadas. Respecto
de las elecciones pluripersonales, el Código de la Democracia reprodujo
la fórmula establecida en la Ley de Cuotas (2000), esto es que las listas
de candidaturas pluripersonales se compongan con el 50% de hombres
y el 50% de mujeres de forma alternada. Así, la fórmula se limitó a la
46
Democracias
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La paridad, ¿un camino a la igualdad? Análisis de las elecciones 2013
candidatura y no acogió el mandato de paridad relacionado con la representación–reflejo, institucionalizando un método dirigido solamente
a la postulación, independientemente del resultado electoral.
Dado que la misma fórmula ha sido aplicada bajo dos regímenes
constitucionales y bajo dos distintas normativas legales, se compara los
dispositivos sobre igualdad de género de la Ley de Cuotas y el Código de
la Democracia (Ver Tabla 1).
Tabla 1.
Comparativo entre Ley de cuotas y Código de la Democracia
Ley de Cuotas
(Preconstituyente)
Código de la Democracia
(Postconstituyente)
Principios
Equidad e igualdad entre hombres
y mujeres en procesos electorales
Estado constitucional de derechos y
justicia
Interpretación favorable a los derechos
de participación
Objetivo
Igualdad en la representación
Igualdad en la representación /
Paridad
Convocatoria
Debe constar la fórmula en la
convocatoria a elecciones
Debe constar obligación de cumplir
con principios de equidad paridad,
alternabilidad y secuencia
Registro de voto
Voto y escrutinio desagregado por
sexo
No contempla
Listas
pluripersonales
Se integran con cuota progresiva
de mujeres, que parte en el 30%
y debe crecer hasta alcanzar la
igualdad en la representación. Establece el principio de alternancia
y secuencia. Alcanzó el 50/50 +
alternancia y secuencia
Son paritarias (50/50) + alternancia y
secuencia. Precisa que debe ser hombre–mujer o viceversa. Se eligen en
primarias internas u otros procesos
democráticos
Candidaturas
unipersonales
No contempla
Prefectura y viceprefectura se presenta
lista con binomio paritario: hombre–
mujer o mujer–hombre
Inclusión
Participación étnico-cultural
Promueve medidas de acción afirmativa para garantizar la participación de
los sectores discriminados
47
Democracias
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Solanda Goyes
Ley de Cuotas
(Preconstituyente)
Código de la Democracia
(Postconstituyente)
Organismos electorales deben
negar, de oficio o a petición de
parte, listas que incumplan cuota
y/o alternancia. Sujetos políticos
pueden impugnar
Deber de organismos electorales de
negar de oficio listas que no cumplan
paridad y alternabilidad. Derecho de
impugnación de afiliados/as a partidos
y movimientos políticos
Otras
prohibiciones
No contempla
No pueden ser candidatos quienes
adeuden pensiones alimenticias
No se puede realizar propaganda política o electoral que discrimine o afecte
la dignidad de las personas
Adjudicación
de escaños
No contempla
En caso de producirse empate en el
último escaño entre candidatos de distinto sexo, se preferirá a la mujer
Directivas
partidarias
No contempla
Obligación de paridad. Organismos
electorales, negarán inscripción de directivas que no cumplan paridad
No contempla
Igualdad en la promoción electoral
(difusión de propuestas y candidaturas). Mujeres se benefician en función
de las listas paritarias y alternadas
Formación
Capacitación electoral con perspectiva de género
Crea el Instituto de investigación y
análisis político electoral (no especifica
nada sobre formación en género)
Partidos están obligados a hacer formación política con enfoque de derechos humanos, género, igualdad y no
discriminación
Conformación
de instancias
electorales
No contempla
Obligación de conformación paritaria
de Consejo Nacional Electoral y Tribunal Contencioso Electoral
Exigibilidad
Promoción
electoral
Fuente: Idea Internacional y Comisión Interamericana de Mujeres (2013)
Como puede observarse, en relación a la fórmula paritaria en las listas
de candidaturas, la establecida en el Código de la Democracia (2009),
es idéntica a la lograda con la Ley de Cuotas (2000). Las diferencias se
encuentran en que aquel, agrega listas paritarias para el binomio de
prefectura y viceprefectura; prohibición para ser candidatos a quienes
48
Democracias
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La paridad, ¿un camino a la igualdad? Análisis de las elecciones 2013
adeuden pensiones alimenticias; igualdad en la promoción electoral;
prohibición a los partidos políticos de realizar propaganda política o
electoral discriminatoria; acción afirmativa a favor de las mujeres en
caso de producirse empate en el último escaño entre candidatos de distinto sexo al momento de asignar los puestos; obligación de paridad en
directivas de partidos políticos con negación de oficio de no cumplirse;
y obligación de paridad en las máximas instancias del sistema electoral,
a saber, Consejo Nacional Electoral y Tribunal Contencioso Electoral,
aspectos que mejoran las condiciones para la participación política de
las mujeres y constituyen un indudable avance.
A diferencia del ámbito pluripersonal, los cargos unipersonales carecen de fórmula que obligue a incorporar mujeres. Por elección unipersonal se eligen al presidente o presidenta de la República, que se presenta con un binomio vicepresidencial; a los prefectos o prefectas que
dirigen el gobierno provincial; y a los alcaldes o alcaldesas que dirigen
los gobiernos cantonales (municipios) y los distritos metropolitanos.
El sistema electoral que se aplica es el de mayoría, por el cual, quien
alcanza la máxima votación accede al cargo.
La Ley de Cuotas, en su momento, no estableció ningún dispositivo de igualdad de género para este tipo de cargos. El Código de la
Democracia (2009) tampoco lo hizo, salvo para el caso de la prefectura
y viceprefectura que deben ser presentadas en binomios paritarios, es
decir, si la candidatura a la prefectura es masculina, la candidatura de la
viceprefectura debe ser femenina y viceversa, lo cual, si bien incentiva
a las mujeres, no garantiza la representación reflejo pues es probable que
al cargo principal (prefectura) se postulen mayoritariamente varones.
La falta de reglas paritarias en este ámbito puede explicar que durante todo este tiempo, tanto en la candidatura como en la representación
de cargos uninominales, se registre un déficit de mujeres en contraste
con los avances logrados en el ámbito pluripersonal.
49
Democracias
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Análisis de las elecciones 2013
En las elecciones 2013 se eligieron presidente y vicepresidente de la
República, parlamentarios Andinos y representantes a la Asamblea Nacional. Como se señaló anteriormente, el presidente y el vicepresidente
se eligen de listas uninominales, bajo un sistema de mayoría en las que
no rige ninguna regla paritaria. Se presentaron ocho candidatos a presidente, todos varones, de los cuales seis terciaron junto a un binomio
femenino y dos fueron acompañados por un varón.
La competencia para llegar al Parlamento Andino se realiza en listas
de candidaturas pluripersonales de cinco postulantes para elegir cinco
parlamentarios. Por la fuerza electoral del Movimiento Alianza PAIS,
en combinación con la paridad y la alternancia, el Parlamento se compuso con un resultado paritario: dos de las personas electas son mujeres
y tres varones.
Si bien el Parlamento Andino obtiene un resultado admitido como
paritario, por el reducido número de representantes que se eligen, no
será la muestra para realizar este análisis. El análisis se centrará en la
elección de los ciento treinta y siete representantes a la Asamblea Nacional, cuya composición presenta variables en el tamaño de la circunscripción electoral, en la fuerza electoral de las organizaciones políticas y
en la conformación de las listas. Tampoco en este estudio se analizará la
elección de Presidencia de la República.
Listas y candidaturas a la Asamblea Nacional
La fórmula paritaria de estructuración de las listas en nuestro sistema
electoral se centra en dos elementos: presencia igualitaria de hombres
y mujeres, y ubicación alternada de éstos/as a lo largo de la lista. Son
estos los principales aspectos que han incidido en la incorporación de
mujeres en los espacios de elección popular en los últimos años porque han permitido su nominación y su ubicación en puestos elegibles,
50
Democracias
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La paridad, ¿un camino a la igualdad? Análisis de las elecciones 2013
dando lugar a que más mujeres accedan progresivamente a dichos
puestos.
Así, la paridad en la lista pluripersonal está relacionada con la presencia numérica igualitaria de hombres y mujeres dentro de la lista; y
la alternancia con la ubicación intercalada de un hombre y una mujer
o viceversa a lo largo de la lista, de tal modo que no puedan situarse
de forma seguida a dos personas del mismo sexo, elementos que deben
observarse tanto para principales como para suplentes.
Para cumplir esa regla, son dos los modelos aplicados en las últimas elecciones: la lista denominada cremallera y aquella que no lo es.
Se llama lista cremallera a la que ubica a un hombre, una mujer, un
hombre, o una mujer, un hombre, una mujer, en principales, y sus
suplentes pertenecen a distinto sexo del principal. En listas impares
(para circunscripciones electorales en que se elige un número impar de
representantes) diseñadas en cremallera, la paridad se cumple sumando
la participación de hombres y mujeres entre principales y suplentes,
única manera de equilibrar su participación dado que, precisamente,
por ser impar siempre habrá un número mayor de candidaturas de uno
de los sexos en cada calidad: principal o suplente.
Tabla 2.
Modelo de lista de cremallera de tres escaños
Principal
Suplente
Hombre
Mujer
Mujer
Hombre
Hombre
Mujer
Elaboración propia
La lista que no se ajusta al modelo cremallera es aquella en que
las suplencias son ocupadas por personas del mismo sexo que
las candidaturas principales. En este tipo de lista se cumple de
51
Democracias
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manera perfecta la paridad cuando se trata de listas pares (las que
se conforman para circunscripciones electorales que eligen un
número par de representantes), porque existe igualdad numérica
entre hombres y mujeres tanto en principales como en suplentes. El
modelo no cremallera en las listas impares no permite la equiparación
del número de mujeres y hombres, ni siquiera con la suma global de
principales y suplentes, generando mayor disparidad. En el Ecuador
no se la usa sino solo para listas pares.
Tabla 3.
Modelo de lista no cremallera de cuatro escaños
Principal
Suplente
Mujer
Mujer
Hombre
Hombre
Mujer
Mujer
Hombre
Hombre
Elaboración propia
La importancia de analizar los dos tipos de listas, además de conocer cómo
inciden en el cumplimiento de la paridad, radica en la necesidad de afianzar un modelo que impida cualquier utilización de la fórmula para favorecer a los varones en detrimento de los derechos políticos de las mujeres.
El diseño cremallera ha dado lugar a casos en que, habiendo ganado
un puesto una mujer, esta se ve sometida a presiones, violencia política
machista o, inclusive, a ‘acuerdos’ para que con su renuncia pueda acceder
al cargo principal su suplente varón. Se conocen varios sucesos de esta naturaleza por testimonios de mujeres que han ocupado distintos cargos de
elección popular (entrevista a Margarita Carrasco, 2012) y a través de las
redes sociales del uso de similares prácticas inclusive a nivel internacional.
Frente a esos hechos podría definirse que el mejor modelo no es
la cremallera sino aquel en que coinciden tanto en principalía como
en suplencia candidatos/as del mismo sexo; pero ello a su vez podría
52
Democracias
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La paridad, ¿un camino a la igualdad? Análisis de las elecciones 2013
provocar el efecto adverso de mayor desequilibrio numérico en la participación de mujeres y hombres como candidatos/as, generado por las
listas impares en las cuales el porcentaje de varones continúa siendo
superior al de mujeres.
Pasando al análisis de los datos, los dos modelos de lista fueron utilizados en las elecciones 2013. Se presentaron doscientas setenta y un
cremalleras de un total de trescientas cuarenta y dos listas inscritas a la
Asamblea Nacional, lo que equivale al 79% del total. Listas no cremallera fueron setenta y una, equivalentes al 21%.
Tabla 4.
Condensado de listas presentadas por circunscripciones pares e impares.
Número y porcentaje de candidatos y candidatas:
elecciones 2013 Asamblea Nacional
Número
de listas
presentadas
Lista
cremallera
Lista no
cremallera
149
149
193
342
# Principal
# Suplente
% Principal
% Suplente
H
M
H
M
H
M
H
M
0
415
328
328
415
56%
44%
44%
56%
122
71
319
319
319
319
50%
50%
50%
50%
271
71
734
647
647
734
53%
47%
47%
53%
Fuente: Consejo Nacional Electoral e Instituto de la Democracia (2013). Elaboración propia
Como puede observarse en la tabla anterior, el tipo de circunscripción
electoral (par o impar) sumado al tipo de lista que se utilice (cremallera
o no cremallera) incide en la participación de hombres y mujeres como
candidatos y candidatas, pues aún fundiendo las cifras de las listas pares
e impares, el porcentaje de varones como principales es mayor al de las
mujeres, con el 53% y 47%, respectivamente.
Cabe señalar que de las treinta y cinco circunscripciones electorales,
quince eligen un número de puestos impar: la nacional con quince
escaños; Azuay, El Oro, las cuatro circunscripciones en que se dividió
la provincia del Guayas, la circunscripción 2 de Manabí y la circuns53
Democracias
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cripción 2 de Pichincha, que eligieron cinco escaños; y, las provincias
de Bolívar, Cañar, Carchi, circunscripción 4 de Pichincha, Santa Elena
y Sucumbíos, con tres escaños. En esas circunscripciones se presentaron
un total de ciento cuarenta y nueve listas de candidaturas, de las cuales
el 100% se diseñaron con la fórmula cremallera.
Circusncripción
electoral
Nº de puestos a
elegir en lista
Nº de listas
presentadas
Lista
cremallera
Lista
no cremallera
Tabla 5.
Tipos de listas presentadas en circunscripciones impares. Número y porcentaje de
candidatos y candidatas, según lista impar: elecciones 2013 Asamblea Nacional
H
M
H
M
H
M
H
M
Nacional
15
11
11
0
83
82
82
83
50%
50%
50%
50%
Bolivar
3
8
8
0
16
8
8
16
67%
33%
33%
67%
Cañar
3
7
7
0
13
8
8
13
62%
38%
38%
62%
Carchi
3
10
10
0
19
11
11
19
63%
37%
37%
63%
Resto de
Pichincha
3
10
10
0
17
13
13
17
57%
43%
43%
57%
Santa Elena
3
13
13
0
25
14
14
25
64%
36%
36%
64%
Sucumbíos
3
8
8
0
13
11
11
13
54%
46%
46%
54%
Azuay
5
12
12
0
34
26
26
34
57%
43%
43%
57%
# Principal
# Suplente
% Principal
% Suplente
El Oro
5
8
8
0
21
19
19
21
53%
48%
48%
53%
Guayas-1
5
10
10
0
29
21
21
29
58%
42%
42%
58%
Guayas-2
5
10
10
0
26
24
24
26
52%
48%
48%
52%
Guayas-3
5
10
10
0
28
22
22
28
56%
44%
44%
56%
Guayas-4
5
10
10
0
28
22
22
28
56%
44%
44%
56%
Manabí-2
5
11
11
0
31
24
24
31
56%
44%
44%
56%
Pichincha-2
5
11
11
0
32
23
23
32
56%
42%
42%
56%
149
149
0
415
328
328
415
56%
44%
44%
56%
TOTALES
Fuente: Consejo Nacional Electoral e Instituto de la Democracia (2013). Elaboración propia
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Democracias
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La paridad, ¿un camino a la igualdad? Análisis de las elecciones 2013
En referencia a los candidatos y candidatas en las listas impares (Ver
Tabla 5), se muestra que para principales se presentaron cuatrocientos
quince varones frente a trescientas veintiocho mujeres, lo que equivale
al 56% y 44% respectivamente, arrojando doce puntos de diferencia
entre hombres y mujeres en este tipo de listas.
A modo de hipótesis, podría plantearse que la falta de correspondencia entre el resultado electoral y la candidatura de mujeres, pese a
la vigencia de normas paritarias, se debe a que la candidatura masculina continúa siendo mayor en relación a la femenina, derivada de la
desigualdad numérica de hombres y mujeres que subsiste en las listas
impares. Como se señaló en líneas anteriores, en este tipo de lista la paridad se cumple al sumar el conjunto de candidatos/as entre principales
y suplentes ya que estos últimos –precisamente por el efecto cremallera– compensan al sexo con menor número en principales. Por ello los
resultados se invierten y del cuadro se verifica que en suplencias hay
trescientos veintiocho varones y cuatrocientas quince mujeres, número
exactamente inverso al de principales.
Por otro lado, son veinte las circunscripciones en que se elige un
número de puestos par: nueve eligen dos escaños, diez eligen cuatro
escaños y una elige seis escaños. En este tipo de circunscripción las listas presentadas han acudido a los dos modelos: ciento veintidós bajo el
diseño cremallera y setenta y una no cremallera.
Por ser par, en cualquiera de los dos tipos de lista utilizada el número de candidatos/as principales y de suplentes es exactamente igual.
Se presentaron trescientos diecinueve hombres candidatos principales y
trescientas diecinueve mujeres candidatas, también principales (Ver Tabla 6). Lo propio sucede con las suplencias en que hay trescientos diecinueve hombres candidatos y trescientas diecinueve mujeres candidatas.
55
Democracias
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Solanda Goyes
Circusncripción
electoral
Nº de puestos a
elegir en lista
Nº de listas
presentadas
Lista
cremallera
Lista
no cremallera
Tabla 6.
Tipos de listas presentadas por circunscripciones pares. Número y porcentaje
de candidatos y candidatas, según lista par: elecciones 2013 Asamblea Nacional
Europa, Asia y Oceanía
2
11
7
4
11
11
11
11
50%
50%
50%
50%
EEUU y Canadá
2
10
9
1
10
10
10
10
50%
50%
50%
50%
América Latina, África y
El Caribe
2
7
5
2
7
7
7
7
50%
50%
50%
50%
Galápagos
2
9
6
3
9
9
9
9
50%
50%
50%
50%
Morona Santiago
2
5
4
1
5
5
5
5
50%
50%
50%
50%
# Principal
# Suplente
% Principal
% Suplente
H
M
H
M
H
M
H
M
Napo
2
7
6
1
7
7
7
7
50%
50%
50%
50%
Orellana
2
9
7
2
9
9
9
9
50%
50%
50%
50%
Pastaza
2
10
9
1
10
10
10
10
50%
50%
50%
50%
Zamora Chinchipe
2
8
6
2
8
8
8
8
50%
50%
50%
50%
Cotopaxi
4
10
5
5
20
20
20
20
50%
50%
50%
50%
Chimborazo
4
11
5
6
22
22
22
22
50%
50%
50%
50%
Esmeraldas
4
12
4
8
24
24
24
24
50%
50%
50%
50%
Imbabura
4
9
8
1
18
18
18
18
50%
50%
50%
50%
Loja
4
10
9
1
20
20
20
20
50%
50%
50%
50%
Manabí-1
4
11
4
7
22
22
22
22
50%
50%
50%
50%
Pichincha-1
4
11
6
5
22
22
22
22
50%
50%
50%
50%
Pichincha-3
4
11
4
7
22
22
22
22
50%
50%
50%
50%
Santo Domingo de los
Tsáchilas
4
12
6
6
24
24
24
24
50%
50%
50%
50%
Tungurahua
4
11
6
5
22
22
22
22
50%
50%
50%
50%
Los Ríos
6
9
6
3
27
27
27
27
50%
50%
50%
50%
193
122
71
319
319
319
319
50%
50%
50%
50%
TOTALES
Fuente: Consejo Nacional Electoral e Instituto de la Democracia (2013). Elaboración propia
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Democracias
Vol. 1 • octubre-diciembre 2013 • pp. 37-70
La paridad, ¿un camino a la igualdad? Análisis de las elecciones 2013
Candidaturas versus resultados electorales
En las elecciones 2013, resultaron electas cincuenta y tres mujeres de
un total de ciento treinta y siete escaños que componen la Asamblea
Nacional, equivalente al 39%. Esta es la cifra femenina más alta de
participación en el Parlamento en la historia del Ecuador, confirmando
que los mecanismos implementados para la promoción de mujeres en
este espacio, a través de las reglas electorales analizadas, han permitido
logros importantes en los últimos tres lustros en que se aplican medidas
de acción afirmativa, cuotas y paridad.
Gráfico 1.
Participación de hombres y mujeres en la Asamblea Nacional: elecciones 2013
Fuente: Instituto de la Democracia (2013)
No obstante esos avances, la meta de la representación igualitaria entre
hombres y mujeres continúa pendiente según el espíritu paritario, esto es
igualdad en el resultado electoral. El desbalance entre candidatura y resultado electoral sigue vigente (Ver Gráfico 2), las mujeres parten con una
candidatura porcentualmente menor en relación a la de los hombres y en
el resultado esa diferencia se acentúa. Así las mujeres descienden del 47%
de candidatura a una representación del 39% en la Asamblea y en el caso
57
Democracias
Vol. 1 • octubre-diciembre 2013 • pp. 37-70
Solanda Goyes
de los varones, inician la partida con una candidatura del 53% y en el resultado mejoran su participación logrando un 61% de la representación.
Gráfico 2.
Comparación de participación de hombres y mujeres como candidatos/as y
electos/as en la Asamblea Nacional: elecciones 2013
Fuente: Instituto de la Democracia (2013)
Este fenómeno encuentra una de sus causas en la diferencia numérica
de hombres y mujeres registrada en las listas de candidaturas, provocada
principalmente por la decisión de la organización política al momento
de definir su encabezamiento.
Por el modelo de lista paritario vigente en Ecuador, el encabezamiento de la lista determina el peso que cualquiera de los sexos puede tener
dentro de ella, especialmente en listas impares. A modo de ejemplo, si
una lista impar de tres puestos es encabezada por un varón en principales,
se compondrá por dos hombres y una mujer por efecto del mandato de
posición (alternancia), y porcentualmente hablando habrá una ventaja
para los varones porque alcanzarían el 67% frente a un 33% de mujeres.
Si la lista es encabezada por una mujer, en el mismo ejemplo, la presencia
de mujeres sería mayor al de varones con el 67% y 33%, respectivamente.
La obligación legal sobre la paridad en materia electoral, como ha
quedado explicado, llega a definir la igualdad numérica entre hombres y
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Democracias
Vol. 1 • octubre-diciembre 2013 • pp. 37-70
La paridad, ¿un camino a la igualdad? Análisis de las elecciones 2013
mujeres y el mandato de posición o alternancia dentro de las listas de candidaturas, pero no regula el encabezamiento, lo que otorga a las organizaciones políticas toda la capacidad de decidir sobre esto. El encabezamiento
de la lista es importante no solo porque marca el peso de cualquiera de
los sexos en las candidaturas sino, sobre todo, porque la ubicación dentro
de la lista genera mayores o menores posibilidades de ser electo/a más allá
de las definiciones de nuestro sistema electoral, en relación a la forma de
votación que habilita a los electores/as a escoger candidatos de entre listas
sin importar el orden en que se encuentren ubicados.
De los datos de las elecciones 2013 en las listas de candidaturas
a asambleístas se verifica la predominancia masculina. De trescientas
cuarenta y dos listas presentadas para la Asamblea Nacional, doscientas
ochenta y una estuvieron encabezadas por varones (Ver Gráfico 3), lo
que equivale al 82%, y sesenta y una por mujeres, equivalente al 18%.
Gráfico 3.
Encabezamiento de listas de candidaturas desagregado por sexo:
elecciones 2013-Asamblea Nacional
Fuente: Instituto de la Democracia (2013)
En la Tabla 7 se observa que en cuatro provincias: Bolívar, Esmeraldas,
Pastaza y Tungurahua, ninguna de las listas presentadas postuló a una
mujer como primera candidata, y en treinta y un de los treinta y cinco
distritos electorales el liderazgo de los hombres supera el 70% de las listas.
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Democracias
Vol. 1 • octubre-diciembre 2013 • pp. 37-70
Solanda Goyes
Tabla 7.
Encabezamiento de listas de candidaturas desagregado por
circunscripción electoral y sexo: Elecciones 2013–Asamblea Nacional
N°
Circunscripción electoral
N.º H
N.º M
Total
%H
%M
1
Nacional
6
5
11
55%
45%
2
Azuay
10
2
12
83%
17%
3
Bolívar
8
0
8
100%
0%
4
Cañar
6
1
7
86%
14%
10%
5
Carchi
9
1
10
90%
6
Chimborazo
10
1
11
91%
9%
7
Cotopaxi
9
1
10
90%
10%
37%
8
El Oro
5
3
8
63%
9
Esmeraldas
12
0
12
100%
0%
10
Galápagos
7
2
9
78%
22%
11
Guayas-1
9
1
10
90%
10%
12
Guayas-2
6
4
10
60%
40%
13
Guayas-3
8
2
10
80%
20%
14
Guayas-4
9
1
10
90%
10%
15
Imbabura
8
1
9
89%
11%
16
Loja
7
3
10
70%
30%
17
Los Ríos
7
2
9
78%
22%
18
Manabí-1
9
2
11
82%
18%
19
Manabí-2
9
2
11
82%
18%
20
Morona Santiago
4
1
5
80%
20%
22
Napo
5
2
7
71%
29%
23
Orellana
8
1
9
89%
11%
24
Pastaza
10
0
10
100%
0%
25
Pichincha-1
8
3
11
73%
27%
26
Pichincha-2
10
1
11
91%
9%
27
Pichincha-3
9
2
11
82%
18%
28
Resto de Pichincha
7
3
10
70%
30%
29
Santa Elena
12
1
13
92%
8%
30
Santo Domingo de los Tsáchilas
10
2
12
83%
17%
37%
31
Sucumbíos
5
3
8
63%
32
Tungurahua
11
0
11
100%
0%
33
Zamora Chinchipe
7
1
8
88%
12%
33
EEUU y Canadá
8
2
10
80%
20%
34
América Latina, África y El Caribe
5
2
7
71%
29%
35
Europa, Ásia y Oceanía
8
3
11
73%
27%
281
61
342
82%
18%
Totales
Fuente: Instituto de la Democracia (2013)
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Democracias
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La paridad, ¿un camino a la igualdad? Análisis de las elecciones 2013
La excepción que confirma la regla en este proceso electoral la constituyen las listas nacionales. De las once organizaciones políticas con
papeletas electorales, cinco estuvieron encabezadas por mujeres, lo que
equivale al 45%, cifra que se sitúa dentro de los rangos paritarios y que
revela una ruptura en las relaciones de género en la política. Los análisis
de género han demostrado que en la medida que los cargos concentran
mayor poder y poseen mayor representación, la presencia de las mujeres
disminuye y la de los varones se vuelve hegemónica. Las listas nacionales poseen su propia importancia porque la representación que aspiran
sus postulantes se extiende a todo el territorio y a toda la población
ecuatoriana, lo que exige liderazgos con mayor posicionamiento y proyección política que los liderazgos locales o regionales, además de enfrentar otros obstáculos de género no superados hasta hace pocos años
en el proceso de selección de candidaturas. Por la relevancia que tienen
las listas nacionales es destacable el alto número de mujeres encabezándolas en niveles casi igualitarios con los varones, lo que podría plantearse como un signo de cambio de la política al interior de las organizaciones políticas al constatar que las mujeres están logrando irrumpir en los
espacios políticos de mayor poder interno, lo cual, independientemente
de las motivaciones, es una variable democratizadora. Los distritos que
le siguen a la lista nacional con una buena presencia de mujeres son El
Oro, Guayas circunscripción 2 y Sucumbíos cuyos encabezamientos
alcanzan un 38%, 40% y 38%, de mujeres, respectivamente.
El análisis por partidos muestra que es el Movimiento PAIS el que
mayor número de mujeres como cabezas de listas postula con el 41%,
frente al 59% de encabezamientos masculinos de un total de veintinueve
listas presentadas de forma independiente. Le siguen, bastante atrás, el
Movimiento Popular Democrático (MPD)4 y el Partido Renovador Institucional Acción Nacional (PRIAN), con el 33% y 31% de mujeres en
primer puesto dentro de las listas de candidaturas, respectivamente.
4
El MPD de manera independiente, presenta tres listas de candidaturas en las provincias de Chimborazo, Cotopaxi e Imbabura. Las demás las presenta dentro de la Alianza Plurinacional de las
Izquierdas, con Pachakutik y otros movimientos políticos.
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Solanda Goyes
Tabla 8.
Encabezamiento de listas de candidaturas desagregado por organización
política y por sexo: Elecciones 2013–Asamblea Nacional
Partido
Encabeza hombre
Encabeza mujer
Total
PAIS
17
12
29
MPD
2
1
3
PRIAN
24
11
35
Alianzas
13
4
17
MUPP-MPD
24
7
31
Ruptura
16
4
20
PSC
16
3
19
Avanza
27
5
32
CREO
22
4
26
PS-FA
23
4
27
PSP
31
4
35
Mov. locales
18
1
19
Suma
21
1
22
PRE
25
0
25
MUPP
2
0
2
Promedio
281
61
342
Fuente: Instituto de la Democracia (2013)
Los datos que se proporcionan (Ver Tabla 8 y Gráfico 4) no permiten
concluir que la mayor o menor incorporación de mujeres como cabezas
de lista dependa de la ideología partidista porque tanto organizaciones
políticas de izquierda (Movimiento PAIS y MPD) como de derecha
(PRIAN) aparecen entre aquellas que incentivan a las mujeres para liderarlas; del mismo modo, organizaciones políticas pertenecientes a esas
dos antagónicas tendencias aparecen en los lugares con menor número
de mujeres encabezando listas, tales como SUMA, que de veintidós
papeletas presentadas solamente una tiene encabezamiento femenino,
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La paridad, ¿un camino a la igualdad? Análisis de las elecciones 2013
o el Partido Socialista que de veintisiete listas, solamente cuatro están
lideradas por mujeres.
Gráfico 4.
Encabezamiento de listas desagregado por partido y por sexo
Fuente: Instituto de la Democracia (2013)
La incorporación de mujeres en las listas unipersonales o los encabezamientos de las listas pluripersonales depende de factores distintos a
la obligación legal e institucional que gozan la paridad y la alternancia. Están relacionados con la dinámica interna de las organizaciones
políticas; es determinante la voluntad de las dirigencias partidarias independientemente de las motivaciones que pudieran tener: captar el
electorado femenino puede ser una de esas motivaciones; seguir una
corriente de inclusión para no quedarse rezagado en un contexto en
que es bien vista la inclusión de mujeres; la movilización interna de
las militantes que presionan para que se las considere en la competencia electoral; la existencia de liderazgos fuertes con capacidad política
que por su trayectoria y capital político propio están en condiciones
63
Democracias
Vol. 1 • octubre-diciembre 2013 • pp. 37-70
Solanda Goyes
de negociar dentro del partido; o, inclusive, porque las mujeres, por
ser nuevas en política, pueden ser consideradas más dóciles y fáciles de
introducir en las lógicas verticales y patriarcales que subyacen en los
partidos políticos.
Las elecciones primarias son una buena medida para extraer de la
cúpula partidista la potestad de definir quién encabeza una lista porque,
aunque desde una perspectiva ‘neutra’, el encabezamiento se definiría
por quien obtenga la mayor votación independientemente de que se
trate de un hombre o una mujer; lo que prevalecería sería la aceptación
que posean los precandidatos y precandidatas en el universo de votantes
preseleccionadores.
El Código de la Democracia (2009) contempla las elecciones primarias como una de las opciones para la selección de candidaturas. Estas
fueron usadas de modo excepcional en las elecciones de 2009, pero la
generalidad de las organizaciones partidarias prefieren la otra opción
que otorga la misma ley, esto es, la selección de candidaturas a través
de procesos democráticos internos que pueden ser las asambleas en que se
nominan a las y los candidatos.
Acceso según el puesto en la lista de candidaturas
Los líderes políticos durante el tiempo que se negaron sistemáticamente
a aplicar la alternancia regulada en la entonces Ley de Cuotas (2000),
sostenían que la ubicación dentro de la lista era irrelevante porque los
y las votantes pueden escoger por las y los candidatos de su preferencia
entre listas, en virtud del modelo de lista abierta que rige en el Ecuador.
En cada elección se demostró que la ubicación era importante porque menores posibilidades de ser electo/a posee el candidato/a mientras
más alejado/a esté del encabezamiento.
Esa realidad no ha variado, los datos indican que el 50,4%, esto es
más de la mitad de asambleístas electos y electas, ocuparon el primer
puesto en la lista de su candidatura, es decir, encabezaron la lista. Le
64
Democracias
Vol. 1 • octubre-diciembre 2013 • pp. 37-70
La paridad, ¿un camino a la igualdad? Análisis de las elecciones 2013
sigue a este grupo, el 19,7% de asambleístas que estuvieron ubicados en
el segundo puesto de la lista y un tercer grupo lo conforman el 16,1%
de asambleístas que ocuparon el tercer lugar en sus listas.
Tabla 9.
Electos/as según el puesto que ocuparon en la lista
Puesto en la lista
Número de electos/as
Porcentaje de electos/as
Primer puesto
69
50,4%
Segundo puesto
27
19,7%
Tercer puesto
22
16,1%
Cuarto puesto
10
7,3%
Quinto puesto
6
4,4%
Sexto puesto
1
0,7%
Séptimo puesto
1
0,7%
Octavo puesto
1
0,7%
Fuente: Instituto de la Democracia (2013)
Desagregado por sexo los datos de la Tabla anterior, aparece que de
sesenta y nueve electos/as que ocuparon el primer puesto en la lista de
candidaturas, cuarenta y nueve son varones y veinte mujeres, lo que
significa que de los ciento treinta y siete cupos para asambleístas el 36%
de electos fueron varones que encabezaron su lista y el 15% del total de
asambleístas, fueron mujeres cabeza de lista.
65
Democracias
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Solanda Goyes
Gráfico 5.
Electos/as según el puesto que ocuparon en la lista, desagregado por sexo
Fuente: Instituto de la Democracia (2013)
De la Tabla 9 y del Gráfico 5 se desprende que el 86% de los/as electos
estuvieron en los tres primeros lugares de la lista. Ese dato es determinante porque guarda relación con la forma de estructurar las listas,
su encabezamiento mayoritariamente masculino, además de la fuerza
electoral alcanzada por el Movimiento PAIS.
Solo PAIS aporta con asambleístas ubicados/as en los lugares tercero, cuarto, quinto y sexto dentro de las listas de candidaturas, lo que se
debe a su fuerza electoral y al método de divisores continuos (D´Hondt)
–en circunscripciones provinciales y distritos de Guayas, Pichincha y
Manabí– que es considerado mayormente concentrador de la representación. En cuyo caso, las mujeres ingresan por estar ubicadas alternadamente con los varones. Sin duda, es esta organización política la que
más aporta con mujeres en la Asamblea Nacional.
Los otros partidos cuyos representantes ingresan como minorías,
casi en su totalidad, aportan con varones porque generalmente alcanzan
un solo escaño y este, en la mayoría de casos, es ocupado por un varón.
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La paridad, ¿un camino a la igualdad? Análisis de las elecciones 2013
De los treinta y tres escaños que alcanzan a la Asamblea Nacional los
partidos y movimientos diferentes a PAIS, veintisiete son varones y apenas seis son mujeres. Una vez más se confirma la regla de que el encabezamiento es uno de los elementos determinantes para la conformación
paritaria o no –en el resultado– de la Asamblea Nacional.
Finalmente, los factores del contexto electoral, en particular la presencia de una fuerza mayoritaria frente a la dispersión de una diversidad
de partidos minoritarios, hacen que pese a la forma de votación que faculta elegir candidatos de entre listas, no incida en el resultado electoral
dado que la movilidad de los candidatos –que sí existe– no modifica
sustancialmente el resultado. El mismo número de mujeres habrían resultado electas con lista cerrada que con lista abierta.
A modo de conclusión
Ceñidos al análisis de la paridad aplicada en cargos plurinominales de elección popular, se constata que las mujeres han incrementado su participación,
no obstante, la representación paritaria en el resultado continúa pendiente.
Las limitaciones de la fórmula paritaria diseñada para lo electoral y
que se circunscribe únicamente a la lista de candidaturas pluripersonales, con un mandato de posición que no controla el encabezamiento,
inciden directamente para que la deseada paridad en el resultado no se
la consiga aún. Dicho de otra manera, la falta de instrumentos paritarios en los otros elementos del sistema electoral, como el tamaño de las
circunscripciones electorales y el método de asignación de escaños, son
determinantes para que la paridad en el resultado siga pendiente.
Respecto de las elecciones unipersonales no existe regla paritaria que
garantice la representación y en la candidatura es restringida a prefecturas y viceprefecturas. Por ello, este ámbito tiene mayor deuda en relación
al horizonte paritario en el resultado. La reforma al sistema electoral y
reformas al interior de las organizaciones políticas, no solo normativas
sino actitudinales, podrían ser una solución a este inconveniente.
67
Democracias
Vol. 1 • octubre-diciembre 2013 • pp. 37-70
Solanda Goyes
Es necesario estudiar a profundidad los otros factores que inciden
en las elecciones y que podrían tener consecuencias en la desigualdad
de género como el financiamiento de las campañas, la discriminación y
violencia política sexista, entre otros.
Los elementos paritarios que superan la parte numérica para dar luz
al nuevo orden de relaciones igualitarias entre hombres y mujeres, referido en la conceptualización de la paridad en este documento, implica
la representatividad también paritaria de las mujeres que acceden a los
puestos de decisión, lo cual es necesario evaluar mucho más cuando se
escucha con mayor frecuencia el descontento ciudadano a esa representación, pues se aduce que lejos de generar un nuevo orden, reproducen
el mismo con fuertes signos patriarcales, por lo que la paridad es percibida como meramente numérica y no ha tenido efecto positivo en uno
de sus objetivos primarios.
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Democracias
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Solanda Goyes
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No. 710. Quito.
70
Democracias
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Voto facultativo de jóvenes en Ecuador: una cuestión
de confianza y expectativas sobre la democracia
Voluntary Voting for Youth in Ecuador: A question
of trust and expectations of democracy
Cristina Bastidas Redin
Democracias • Vol.1 • 1 • Quito, octubre-diciembre 2013 • pp. 71-92
©Instituto de la Democracia • ISSN: 1390-826X
Recepción: 7 de agosto de 2013
Aceptación: 30 de agosto de 2013
Resumen
Este artículo analiza la participación electoral de los jóvenes entre 16 y 18 años
que asistieron por primera vez a las urnas en los procesos electorales 2011 y 2013.
Presenta datos de la cultura política de los jóvenes para entender su interés por la
política, participación en organizaciones y expectativas sobre la democracia. Una
comparación de los datos de la cultura política de los jóvenes en México y Argentina
y su correspondiente interés en participar electoralmente acompañan el análisis. La
conclusión más importante es que cuando el voto es facultativo el interés por participar
electoralmente está dado sobre la base de la confianza en el sistema político y el
funcionamiento de las instituciones democráticas.
Palabras clave: elecciones, jóvenes, democracia, cultura política, participación.
Abstract
This article analyzes the electoral participation of youth between sixteen and eighteen
years of age who cast their vote for the first time in the elections of 2011 and 2013.
Statistics on the political culture of this demographic group are presented in order to
understand their interest in politics, their participation in organizations, and their
expectations of democracy. A comparison of the data on the political culture of youth
in Mexico and Argentina and their corresponding interest in participating in elections
is included in this analysis. The most important conclusion reached is that when voting
is non-compulsory, interest in participating in elections is given based on confidence in
the political system and the workings of democratic institutions.
Keywords: elections, youth, democracy, political culture, participation.
71
Cristina Bastidas Redin
Introducción
L
a Constitución de 2008 en Ecuador amplió la facultad de votar
a nuevos sujetos políticos1: los jóvenes entre dieciséis y dieciocho
años de edad, personas de la tercera edad, personas privadas de
la libertad, ecuatorianos que residen en el extranjero, integrantes de las
Fuerzas Armadas y Policía en servicio activo, y personas con discapacidad. Una verdadera ampliación de los derechos políticos expresados a través del voto se puede visibilizar en el nuevo texto constitucional del país.
El voto facultativo para personas entre dieciséis y dieciocho años
no es una innovación de la Constitución ecuatoriana. Algunos países
lo han considerado a lo largo de los últimos años. El primer país en
el mundo en introducir la ampliación del voto para los jóvenes fue
Brasil en 1988. Luego de algunas décadas, otros países de América Latina como Argentina, Nicaragua, México, lo han implantado en sus
respectivas constituciones. En Europa, Austria fue el primer país en
introducirlo en el 2007. En el 2011, la Asamblea General del Consejo
de Europa recomendó a los cuarenta y siete Estados que adopten en sus
constituciones la edad de dieciséis años para ejercer el derecho al voto.
Dos hechos fundamentales inspiran un movimiento global de ampliación del voto hacia nuevos sujetos. Por un lado, a partir del retorno
a la democracia por parte de una buena parte de países del mundo moderno, la idea de universalidad del voto ha sido cada vez más difundida
como una medida para evitar la instauración de dictaduras y gobiernos
no democráticos. Por otro lado, una discusión global sobre los derechos
de la niñez y la adolescencia ha instaurado un nuevo papel de los jóvenes en las democracias; de sujetos pasivos y receptores de cuidado, han
pasado a ser sujetos políticos activos. La Convención de Derechos de
la Niñez y la Adolescencia (CIDN) ha inspirado el cambio en algunas
legislaciones locales que perpetuaban la idea de los niños, niñas y adolescentes como sujetos pasivos.
1
“El voto será facultativo para las personas entre dieciséis y dieciocho años de edad, las mayores de sesenta y cinco
años, las ecuatorianas y ecuatorianos que habitan en el exterior, los integrantes de las Fuerzas Armadas y Policía
Nacional, y las personas con discapacidad” (Constitución del Ecuador, 2008, Art. 62, numeral 2).
72
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Voto facultativo de jóvenes en Ecuador
En este contexto se puede entender los avances en la legislación de
varios países para introducir el derecho al voto para los jóvenes a partir
de los dieciséis años. En el Ecuador, la legislación sobre el sufragio de
los jóvenes se ha concretado ya en dos votaciones que serán objeto de
análisis del presente artículo. Además de mirar la participación de los
jóvenes en las dos últimas elecciones, se verá a la misma en perspectiva comparada con dos países que comparten ciertas características del
voto: México y Argentina. Finalmente se presentarán algunas hipótesis
sobre los factores que acompañan a la participación política de los jóvenes de esta edad. La confianza política en el sistema y el interés por
la política parecen ser dos factores fundamentales cuya influencia es
decisiva en la elección de estos jóvenes de asistir o no a las urnas.
Cultura política de jóvenes en Ecuador
El voto es un mecanismo de participación junto a otros como la vinculación a organizaciones, el debate público, la protesta, etc. El voto
y las decisiones electorales de los individuos dependen de una serie de
factores de la cultura política que tienen que ver con su interés por
la política, su predisposición a tomar parte en la esfera pública y sus
actitudes hacia la democracia. Gómez (2013) estudia la relación entre
cultura política y conducta electoral. La cultura política, en su análisis,
resulta ser un conjunto de factores que influyen sobre la forma cómo los
individuos actúan electoralmente. Esta relación, según la autora, ahonda la explicación de las motivaciones que tienen los sujetos para actuar
de una u otra forma en las urnas y de participar electoralmente. Por lo
anteriormente explicado, en esta parte se hará un análisis general de la
cultura política de los jóvenes en Ecuador. Para el efecto, se tomarán en
cuenta tres indicadores que podrían ofrecer una mirada rápida del contexto que acompaña e influencia en su participación electoral: interés
por la política, participación organizativa, confianza y valoración de la
democracia.
73
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Cristina Bastidas Redin
Los debates contemporáneos sobre la participación política de los
jóvenes se han centrado en el vínculo que los une al sistema político y al
espacio público. Las perspectivas van desde un pesimismo que asegura
que los jóvenes en el mundo contemporáneo están desafectados de la
política, tienen poco interés en participar y desarrollan comportamientos cínicos (Montero, Gunter y Torcal, 1998), a estudios que señalan
que los jóvenes tienen nuevos valores que no encajan necesariamente
en el binomio ideológico izquierda–derecha. En este sentido, Ronal
Inglehart señala que en aquellas economías donde se ha logrado superar
la satisfacción de necesidades básicas (sociedades posindustriales) los
ciudadanos, especialmente jóvenes, desarrollan valores posmateriales
(Inglehart, 1991). Estos valores son fruto también de un rompimiento
del vínculo de la confianza en los estados de bienestar y una adhesión
a valores ecologistas, espirituales, de autorrealización y libertad. Más
tarde, esta teoría sirvió para entender el comportamiento de jóvenes,
especialmente aquellos cuya base material está sustentada, en todos los
países del mundo.
Gran parte de los trabajos coinciden en que es más difícil para los
jóvenes mantener un vínculo acrítico con el sistema político por ser
herederos de unos valores contemporáneos diferentes al pasado que privilegian la libertad, la crítica, la opinión más que la afiliación incondicional a un esquema. La expansión del acceso a la educación en todo el
mundo ha fomentado este tipo de valores en las nuevas generaciones.
La participación de jóvenes entre dieciséis y dieciocho años en Ecuador ha sido un elemento anterior a su facultad de votar. En efecto, las
constituciones anteriores reconocían ya su derecho a participar, opinar,
ejercer sus derechos en libertad, etc. El país registra ciertos avances en
materia institucional que pretenden facilitar la participación de los adolescentes y jóvenes como el Consejo Nacional de la Niñez y la Adolescencia, consejos cantonales de la niñez y la existencia de mecanismos de
representación juvenil en escuelas y colegios, entre otros.
La evidencia de lo que sucede con la cultura política de jóvenes en
Ecuador la podemos encontrar en algunas encuestas sobre cultura po74
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Voto facultativo de jóvenes en Ecuador
lítica realizadas a toda la población y una encuesta de jóvenes realizada
por Ágora Democrática (2011). Se puede apreciar que el grueso de la
población entre dieciséis y diecinueve años tiene poco (43,50%) y algo
(30,50%) de interés por la política; pocos casos se encuentran en los extremos de ningún interés o mucho interés por la política (Ver Tabla 1).
Este comportamiento se reproduce de forma bastante similar en el resto
de grupos etarios de jóvenes.
Tabla 1.
Interés por la política en jóvenes Ecuador
¿Cuánto diría usted que le interesan las cuestiones políticas?
Rango etario
Nada
Poco
Algo
Mucho
No responde
Total 16 a 19 años
13,20%
43,10%
30,50%
12,90%
0,30%
100,00%
20 a 24 años
13,50%
40,00%
31,10%
15,30%
0,10%
100,00%
25 a 29 años
16,00%
40,40%
25,70%
17,40%
0,50%
100,00%
Fuente: Ágora Democrática (2011)
Al menos un 43% de los jóvenes presentan algún o mucho interés por
la política. Una encuesta recientemente realizada en México por la Universidad Autónoma Metropolitana (UAM) y Naciones Unidas2 (2011),
demostraba que siete de cada diez jóvenes no tenía interés alguno por
participar en las últimas elecciones; otra, realizada por el Colegio de
México (2013), mencionaba que un tercio de la población joven no
tenía afiliación política alguna (32,9%). Parecería ser que, en comparación con el caso mexicano, los datos del Ecuador demuestran un mayor
interés por la política.
El estudio realizado por Ramírez (2011) señalaba que el interés por
la política en jóvenes era mayor en pequeñas proporciones, al compararlo con los datos del interés por la política de los adultos, “frente a un
2
Estudio elaborado con el fin de conocer cómo se vive la democracia en México para los jóvenes entre dieciocho
y veintinueve años de edad.
75
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55,4% de los jóvenes que confiesan tener poco o nada de interés por
la política, encontramos al 58,1% de los adultos en la misma posición”
(Ramírez, 2011: 18). A la misma conclusión llegó el estudio realizado
por Sanz (2013) al comparar datos del Latinobarómetro sobre el interés
por la política en jóvenes y adultos de Ecuador, su estudio concluye que
entre el 2009 y el 2010, los jóvenes muestran más interés por la política aunque en ninguno de los casos supera el 30%. Parecería ser que,
contrario a lo que señalan algunas teorías sobre la desafección política
de los jóvenes, en Ecuador, el interés por la política de este grupo es
ligeramente mayor que el de los adultos.
La participación en redes sociales y las percepciones o valores sobre
la democracia podrían entrar también en juego para entender la implicación de los jóvenes en lo público y su participación política. Según
la Encuesta de Ágora Democrática de 2011, un 21,3% de los jóvenes
afirmó haber asistido alguna vez a una reunión de organización social
o colectivo, esta cifra es bastante considerable y reflejaría que una parte
destacable de jóvenes ha participado en alguna esfera pública. Ramírez
(2011) revela que el índice de asociatividad de los jóvenes entre dieciséis
y diecinueve años era similar (2,4) al índice de todo el país (2,3). El índice mide la participación asociativa de los jóvenes sobre cien y demostraba que la capacidad asociativa de los jóvenes en todo el país era baja.
A continuación se verán algunos datos de participación de jóvenes,
la Tabla expone la participación por grupos etarios de la Encuesta de
Ágora Democrática (2011).
76
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Voto facultativo de jóvenes en Ecuador
Tabla 2.
Participación asociativa jóvenes Ecuador:
¿ha participado en …?
Sí
No
No responde
Foro o discusión por Internet
4,00%
95,90%
0,10%
Organización social, asociación civil o colectivo político
22,00%
78,00%
0,00%
En los últimos 5 años en alguna protesta,
levantamiento, marcha o manifestación
13,70%
86,30%
100,00%
Partido o Movimiento Político
0,30%
99,70%
0,00%
Foro o discusión por Internet
2,50%
97,50%
0,00%
Organización social, asociación civil o colectivo político
22,40%
77,50%
0,10%
En los últimos 5 años en alguna protesta,
levantamiento, marcha o manifestación
15,00%
85,00%
0,00%
Partido o Movimiento Político
1,40%
98,60%
0,00%
Foro o discusión por Internet
3,30%
96,70%
0,10%
Organización social, asociación civil o colectivo político
21,60%
78,20%
0,10%
En los últimos 5 años en alguna protesta,
levantamiento, marcha o manifestación
12,20%
87,80%
0,00%
Partido o Movimiento Político
1,00%
99,00%
0,00%
16 a 19 años
20 a 24 años
25 a 29 años
Fuente: Encuesta Ágora (2011)
77
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Se puede apreciar que los jóvenes entre dieciséis y diecinueve años participan más que el resto de jóvenes en redes sociales e Internet (Ver Tabla
2), casi un cuarto de ellos participa en organizaciones sociales, civiles o
políticas. La afiliación partidaria, en cambio, parece ser el mecanismo
que menos incentivo despierta entre los jóvenes de todas las edades,
pero más aún entre los de dieciséis y diecinueve (0,30%). La protesta,
marcha o manifestación atrajo a un 13,70%.
La confianza en el sistema político y en la democracia son elementos fundamentales de la cultura política que también influyen sobre el
comportamiento electoral. La teoría política ha subrayado que la confianza y los valores democráticos son factores decisivos en la implicación pública de las personas. Si las personas sienten que la democracia
está dada, que no hay margen de maniobra, confían poco en las instituciones y no valoran la democracia, tendrán menos incentivos para
participar y votar.
Según datos del Latinobarómetro (2012) Ecuador aparece como
uno de los países de la región en donde hay más nivel de satisfacción
con la democracia (49%), solo superado por Panamá, Argentina y Uruguay (72%). Los datos de confianza revelan lo mismo, en el Ecuador,
el Gobierno o la Función Ejecutiva, es la función del Estado que ostenta la mayor credibilidad. De acuerdo a los datos del Latinobarómetro
(2011), aproximadamente un 60% de los ecuatorianos afirman confiar
mucho o algo en el Gobierno.
La encuesta de Ágora Democrática reflejaba cierto escepticismo de
los jóvenes respecto a la democracia. El 52% de ellos afirmaron que en
diez años la situación de la democracia sería igual o peor. En el caso
del rango etario comprendido entre los dieciséis y diecinueve había un
mayor optimismo (Ver Tabla 3).
78
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Voto facultativo de jóvenes en Ecuador
Tabla 3.
Expectativas democráticas en jóvenes:
¿Cómo considera que estará la democracia en diez años?
16 a 19 años
20 a 24 años
25 a 29 años
Mucho peor
24,20%
43,80%
32,00%
Peor
29,40%
36,30%
34,30%
Igual
33,00%
35,70%
31,30%
Mejor
32,90%
35,00%
32,20%
Mucho mejor
39,20%
27,60%
33,10%
Fuente: Ágora Democrática (2011)
Casi el 40% de los jóvenes entre dieciséis y diecinueve años afirmaron que la democracia estaría mejor en diez años, cifra mayor a la de
los jóvenes entre veinte y veinticuatro años en más de once puntos
porcentuales.
Así, el contexto de cultura política que acompañó a las dos primeras elecciones de jóvenes menores de edad se caracterizó por: a) un
interés por la política de casi la mitad de la población joven del Ecuador relativamente mayor que el de la población adulta; b) una participación en organizaciones todavía débil con algunos matices entre los
jóvenes de dieciséis a diecinueve, como mayor integración a través de
las redes sociales e Internet y un desinterés por la participación en partidos; c) un paulatino aumento de la confianza en el sistema político
ecuatoriano compartido por los jóvenes entre dieciséis y diecinueve
años cuyas expectativas de que la democracia puede mejorar son mejores que la de los otros dos grupos etarios de jóvenes entre veinte y
veintinueve años.
Estos podrían ser los elementos que acompañan en el escenario de
participación de los jóvenes menores de edad en las dos últimas elecciones en las que han sufragado.
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Participación electoral de jóvenes entre dieciséis y
dieciocho años en las dos últimas elecciones de Ecuador
Los jóvenes entre dieciséis y dieciocho años de Ecuador han sido convocados a dos elecciones desde la instauración de la nueva Constitución
del país (2008): la Consulta Popular de 2011 y las elecciones presidenciales y legislativas de 2013. Estas dos elecciones han tenido ciertas
características diferenciadas y la participación de los jóvenes también se
expresó con diferencias en cada una de ellas.
En las elecciones de Consulta Popular de 2011, los ecuatorianos fueron convocados a las urnas el 7 de mayo para que se pronuncien sobre
diez preguntas hechas por el poder Ejecutivo a la ciudadanía. Los temas
centrales estuvieron relacionados con la transformación de la justicia
y aplicación de penas, la existencia de los casinos, la continuidad de
las corridas de toros, la regulación de los medios de comunicación y el
aseguramiento social. Todas las preguntas suponían enmiendas constitucionales. En total se formularon diez preguntas (Ver Anexo 1).
Por otro lado, las elecciones de 2013 constituyeron la segunda convocatoria para que los jóvenes menores de dieciocho años se pronuncien electoralmente de manera facultativa. A diferencia de las elecciones
celebradas en el 2011, en estas elecciones se eligieron las dignidades de
presidente y vicepresidente, representantes de la Asamblea Nacional y
representantes del Parlamento Andino.
El proceso previo a la segunda participación electoral de los menores
de edad estuvo caracterizado por una importante campaña de promoción hecha por el Instituto de la Democracia. En ella, se visitaron decenas de instituciones educativas fiscales que tenían un alto número de
estudiantes y se capacitó sobre la cultura cívica y la importancia de su
participación en las elecciones.
La participación electoral depende de una serie de factores. Los estudios de Altmant (2008) y Norris (2002) demuestran que existe una relación fuerte entre la obligatoriedad del voto, los procedimientos para el
registro, el nivel educativo, la región o zona dónde se vive, la edad y el
80
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Voto facultativo de jóvenes en Ecuador
ingreso como factores asociados fuertemente a la acción de votar o no.
Aquellos países donde el voto es obligatorio registran mayores tasas de participación electoral, también si el registro para ejercer el voto es complejo
suele desalentar a los electores a acudir a las urnas, las personas con mayores niveles educativos participan en mayor medida, así también aquellas
personas que tienen que desplazarse distancias considerables votan menos
que aquellas que encuentran al recinto electoral cerca de su hogar.
Es probable que estos factores también influyan sobre la decisión de
los menores de dieciocho años de votar o no. La participación política
de los jóvenes en estas dos elecciones fue alta en relación a otros países,
como veremos en la siguiente sección del documento (Ver Gráfico 1).
La primera convocatoria atrajo más la participación de los jóvenes con
un 72% de asistencia a las urnas.
Gráfico 1.
Participación electoral de jóvenes entre dieciséis y dieciocho años Ecuador
Fuente: Consejo Nacional Electoral (2013)
La primera elección de 2011 convocó a la mayoría de los electores menores de dieciocho años, cifra bastante importante si se toma en cuenta
que se trata de un voto facultativo. Las investigaciones previas hechas en
81
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Cristina Bastidas Redin
la ciencia política sobre el voto han demostrado que la obligatoriedad
del voto es uno de los mecanismos que más explican la participación
electoral, por tanto, la alta participación electoral de estos jóvenes debe
explicarse desde otros factores. Un porcentaje menor (62%) participó
en la segunda convocatoria. El ausentismo de los hombres es en las dos
elecciones mayor al de las mujeres. El 41% de los jóvenes hombres no
participaron en la última elección. Las dos elecciones en las que los
jóvenes participaron no son comparables, es posible que los temas de la
Consulta Popular hayan movilizado mayor interés en los jóvenes que las
elecciones presidenciales y legislativas de febrero de 2013.
El comportamiento electoral de los jóvenes en las provincias es similar en las dos elecciones. Las provincias que obtuvieron menor porcentaje de ausentismo de los menores de dieciocho años en las dos votaciones
(por debajo de la media nacional) son Santa Elena, Los Ríos, Cotopaxi,
Manabí, Bolívar y Guayas. Constituyen, por tanto, las provincias en
donde los jóvenes se sintieron más motivados a votar. Resalta que la
Costa fue en general más participativa que la Sierra y que, en este caso,
dos provincias de la Sierra central hayan sido las más participativas.
Tabla 4.
Ausentismo electoral en jóvenes de dieciséis a dieciocho años por provincia:
provincias con menor porcentaje de ausentismo
Elecciones 2011
Provincia
Santa Elena
Los Ríos
Cotopaxi
Manabí
Guayas
Napo
Orellana
Bolívar
Santo Domingo de los Tsáchilas
% Ausentismo
12
18
22
22
24
26
26
26
28
Fuente: Consejo Nacional Electoral (2013)
82
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Elecciones 2013
Provincia
% Ausentismo
Santa Elena
21
Los Ríos
27
Manabí
29
Napo
31
Guayas
32
Cotopaxi
33
Orellana
33
35
Bolívar
37
El Oro
Voto facultativo de jóvenes en Ecuador
De otro lado, también podemos ver que hay una similitud en las dos
elecciones con respecto a las provincias que menor participación electoral registraron. Entre aquellas que mayor ausentismo tienen están Cañar,
Pastaza, Azuay, Zamora Chinchipe, Morona Santiago, Loja, Chimborazo, Pichincha y Galápagos. Es interesante que en dos elecciones diferentes se repitan comportamientos electorales similares entre los jóvenes.
Tabla 5.
Ausentismo electoral en jóvenes de dieciséis a dieciocho años por provincia:
provincias con mayor porcentaje de ausentismo
2011
2013
Provincia
% Ausentismo
Provincia
% Ausentismo
* América Latina, el Caribe
y África
52
Azuay
52
Europa, Asia y Oceanía
49
Morona Santiago
51
Morona Santiago
43
Cañar
47
Cañar
40
Pastaza
47
Pastaza
39
Chimborazo
46
Azuay
37
Loja
45
Zamora Chinchipe
37
Galápagos
45
Loja
35
Imbabura
45
Chimborazo
34
Pichincha
44
Galápagos
34
Esmeraldas
43
Esmeraldas
33
Zamora Chinchipe
43
Pichincha
32
Sto. Dgo. Tsáchilas
37
Nota: No se cuenta con datos de la participación electoral de los jóvenes que lo hicieron fuera del país para las
elecciones de 2013. Es muy probable que también el voto fuera menor en estas regiones para el caso de la última
elección.
Fuente: Consejo Nacional Electoral (2013)
83
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En general, podemos ver que la participación electoral de los jóvenes
menores de dieciocho años fue alta, especialmente en la primera elección
a la que fueron convocados. Es posible que un efecto novedad haya motivado mayoritariamente a los jóvenes en esta primera elección junto a los
temas que se trataron en la Consulta. En la segunda elección también se
registra una importante participación electoral (lo veremos en perspectiva
comparada con otros países), sin embargo, no se debe perder de vista la
importante reducción de diez puntos porcentuales en su participación.
El comportamiento electoral de los jóvenes es similar a nivel territorial. Las provincias de la Costa resultan ser las que albergan a los jóvenes
con mayor predisposición a acudir a las urnas. Las del oriente, por su
parte, registran altos niveles de ausentismo entre los jóvenes, es posible
que el factor distancia del recinto electoral entre en juego para el caso
de estas provincias. Las provincias de la Sierra central encabezan la lista
de las más participativas y las de la Sierra sur, junto a Pichincha, están
en el grupo de las que mayor ausentismo juvenil tuvieron.
Participación electoral de jóvenes en México, Argentina y Ecuador
Para finalizar el análisis sobre el voto facultativo en el Ecuador, en
esta parte, presentaremos la participación de jóvenes en dos países que
comparten ciertas características electorales con Ecuador: México y
Argentina.
Tanto en México, Argentina y Ecuador, el voto es obligatorio para
mayores de dieciocho años. Argentina aprueba el voto facultativo para
menores de edad en el 2012 y Ecuador lo incorpora en su última Constitución (2008). En México3, aunque los menores de dieciocho años
han participado en dos consultas integradas por varias preguntas, no lo
han hecho en las elecciones regulares.
3 En el 2000, los adolescentes mexicanos contestaron veintiún preguntas relacionadas con el Síndrome de Inmunodeficiencia Adquirida (SIDA), sobre el debate y la discusión de ideas y la resolución de problemas, el mundo juvenil, el ser del adolescente y su percepción sobre las elecciones
generales y los partidos políticos.
84
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Voto facultativo de jóvenes en Ecuador
México es uno de los países con los peores índices de confianza en las
instituciones y apoyo a los gobiernos. Según datos de Latinobarómetro,
en el 2011 apenas el 16% de los mexicanos aseguraban que la democracia había mejorado y el 84% restante percibía que se mantenía o había
empeorado. Argentina y Ecuador, en la misma encuesta estaban entre
los primeros cinco países con una apreciación de que la democracia
estaba mejor, en Argentina un 31% y en Ecuador un 29% mantenían
dicha apreciación. La media latinoamericana era del 16% de la población que creía que la democracia había mejorado. Argentina y Ecuador
estaban entonces por encima de la media y México por debajo de ella
(Latinobarómetro, 2011: 40).
La situación en los jóvenes es algo similar. Dos estudios sobre cultura política de los jóvenes llegan a la conclusión de que en México los jóvenes están desafectados y tienen poca confianza en el sistema político.
Según el estudio realizado por la Universidad Autónoma Metropolitana
(UAM) y Naciones Unidas (2011), siete de cada diez jóvenes en México no tenían intención de acudir a las urnas en la próxima elección y la
razón más común que daban para no hacerlo era un “desencanto por la
democracia”, la cual tenía que ver con la actuación de los políticos, la
corrupción, la impunidad y la falta de oportunidades.
La situación de Argentina y Ecuador es algo diferente. Los últimos
años en estos dos países se han caracterizado por un paulatino aumento
de la confianza. Datos comparados de la Encuesta del Latinobarómetro
para los jóvenes reflejan esta situación. En el 2010, a la pregunta sobre
cuán satisfecho se encuentra con la democracia, un 52,2 % de argentinos, 46,6% ecuatorianos y 31% de mexicanos entre quince y veinticinco
años afirmaba estar muy o bastante satisfecho con la democracia4. Un
69% de los jóvenes mexicanos estaba insatisfecho con su democracia.
La confianza en el gobierno reflejaba una tendencia similar. Para el
2011, mientras Ecuador (62%) y Uruguay encabezaban la lista de alta
4
Análisis en línea con bases de datos: se cruzó edad con satisfacción de la democracia y se eligió los
últimos datos disponibles para los tres países. La pregunta era “¿Cuán satisfecho se encuentra usted
con la democracia?” y las opciones de respuesta: “muy satisfecho”, “bastante satisfecho”, “poco satisfecho”, “nada satisfecho”. Ver: http://www.latinobarometro.org/latino/LATAnalizeQuestion.jsp
85
Democracias
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confianza en sus gobiernos, Argentina también tenía un importante
apoyo (48%) y México (31%) se encontraba en el extremo opuesto
junto a tres países más de Centroamérica.
Es probable que, como resultado de ello, la participación electoral
de jóvenes en México haya disminuido. Varios estudios demuestran que
existe una tendencia a la disminución de la participación electoral en
México en todas las edades y especialmente entre los jóvenes. El Centro
de Estudios de Opinión Pública (2012) señalaba que en las elecciones
del 2009, en México, apenas un 49,4% de mexicanos de dieciocho años
acudió a las urnas. La situación era peor entre los jóvenes de veinticinco
a veintinueve años que acudieron a las urnas en un 34,4%, constituyendo el grupo etario con menor participación electoral en dichas elecciones (Centro de Estudios de Opinión Pública, 2012: 8).
En Argentina y Ecuador, en cambio, la primera vez que los jóvenes menores de edad fueron convocados a votar su participación fue de un 80%
y 72% respectivamente. Esta cifra no solo supera la participación electoral
de los jóvenes mexicanos si no que se distancia grandemente de ella si
tomamos en cuenta que los jóvenes que votaron en México lo hicieron de
forma obligatoria y los datos que se han presentado en este párrafo corresponden a participaciones electorales de carácter facultativo para menores
de edad. No es posible hacer una comparación del voto de menores de
edad en México ya que ellos no participan en elecciones regulares.
El gráfico que se presenta a continuación refleja con total claridad
las hipótesis esbozadas a lo largo del texto. Los jóvenes entre quince
y veinticinco años de edad que no votaron por la opción “decidí no
votar” (se han excluido las otras opciones de respuesta como: falta de
tiempo, no estar registrado, que otros lo impidieron) son más en México (14,10%) y menos en Argentina y Ecuador. Estos datos no solo
reflejan una apatía mayor por parte de los jóvenes mexicanos sino que
encajan perfectamente con las respuestas de satisfacción de la democracia por parte de este rango de edad presentadas previamente.
86
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Voto facultativo de jóvenes en Ecuador
Gráfico 2.
¿Votó usted en las últimas elecciones?*
Jóvenes de quince a veinticinco años
Nota: A la pregunta sobre si acudió a las urnas en la última elección, las opciones de respuesta eran: “Sí votó, decidió
no votar, le impidieron votar, no tuve tiempo de votar, no estuve registrado para votar, no pude por otras razones”.
Fuente: Latinobarómetro (2009)
Como puede apreciarse, México tiene la más alta tasa de personas que
deliberadamente deciden no votar, Argentina la más baja seguida por
Ecuador. Las expectativas altas sobre la democracia en Argentina y un
apoyo considerable al Gobierno podrían ser factores determinantes en
la decisión de los jóvenes de votar. En México las bajas tasas de satisfacción con la democracia y confianza en sus gobiernos también se ven
reflejadas en una menor predisposición a votar por parte de los jóvenes.
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Conclusiones
El comportamiento electoral depende de una serie de factores. Estudios previos han demostrado que factores como el procedimiento de
registro, la obligatoriedad del sufragio y la distancia del recinto electoral influyen de manera decisiva en el voto. El análisis realizado en este
artículo ha demostrado que la confianza y los valores positivos hacia la
democracia (satisfacción, expectativas) pueden despertar mayor interés
por la política y generar una mayor predisposición para votar cuando
el ejercicio del voto no es obligatorio, como es el caso de los menores
de edad. El voto y la participación electoral, por tanto, no son ajenos al
contexto de cultura política que se vive en un país.
De acuerdo con los datos que se han presentado en este análisis.
Los jóvenes en Ecuador parecen ser más optimistas que el resto de las
generaciones con respecto a la política. También la participación política de los mismos es bastante alta tomando en cuenta que se ejerció
un derecho al voto no obligatorio. En la primera elección un 72% de
menores de edad participaron en las elecciones, mientras que en las
últimas elecciones de 2013, un 62% de los mismos lo hicieron.
Territorialmente se pudo ver un comportamiento similar. Las provincias que mayor participación reflejaron fueron las de la Costa y Sierra central. Las del oriente y Sierra sur, en cambio, resultaron estar por
debajo de la media nacional. Es posible que en el oriente hayan entrado
en juego factores como la distancia de los recintos electorales del hogar
y que en la Sierra sur la campaña que impulsó a los jóvenes a ejercer su
voto haya tenido menos impacto. Sin embargo, lo interesante de este
análisis ha sido constatar que en las dos elecciones el voto facultativo se
expresa de forma similar a nivel territorial.
La comparación con México y Argentina nos da pistas adicionales
sobre la relación entre confianza y valores positivos hacia la democracia y el voto. Mientras Ecuador y Argentina gozan de una mejor
situación de confianza en el sistema, México es uno de los peores
casos de toda la región. La participación política de los jóvenes en las
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Voto facultativo de jóvenes en Ecuador
últimas elecciones es mucho mayor en los dos primeros países y muy
baja en México.
Estos elementos nos permiten pensar que el voto, al ser un ejercicio
de ciudadanía, expresa otros aspectos de la misma. La generación de una
ciudadanía democrática que participa requiere, entonces, mucho más
que las elecciones. Es importante modificar los vínculos que unen a los
jóvenes con el sistema político, el funcionamiento de las instituciones,
los partidos, entre otros. Los Gobiernos son, sin duda, elementos que
acompañan la decisión de acudir o no a las urnas. Si los jóvenes sienten
que el sistema está dado y que su voto no puede alterar una situación
desalentadora, tendrán pocos incentivos para participar electoralmente.
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Voto facultativo de jóvenes en Ecuador
Anexos
Anexo 1
Preguntas Consulta Popular 2011
1.- Con la finalidad de combatir la corrupción, ¿está usted de acuerdo que sea delito
el enriquecimiento privado no justificado?
2.- Con la finalidad de evitar que los juegos de azar con fines de lucro se conviertan en
un problema social, especialmente en los segmentos más vulnerables de la población,
¿está usted de acuerdo en prohibir en su respectiva jurisdicción cantonal los negocios
dedicados a casinos y salas de juego?
3.- Con la finalidad de evitar la muerte de un animal por simple diversión, ¿está usted
de acuerdo en prohibir, en su respectiva jurisdicción cantonal, los espectáculos públicos donde se mate animales?
4.- Con la finalidad de evitar los excesos en los medios de comunicación, ¿está usted
de acuerdo que se dicte una ley de comunicación que cree un Consejo de Regulación
que norme la difusión de contenidos en la televisión, radio y publicaciones de prensa
escrita, que contengan mensajes de violencia, explícitamente sexuales o discriminatorios; y que establezca los criterios de responsabilidad ulterior de los comunicadores o
los medios emisores?
5.- Con la finalidad de evitar la explotación laboral, ¿está usted de acuerdo que la no
afiliación al Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social de trabajadores en relación de
dependencia sea considerada delito?
6. Con la finalidad de mejorar la seguridad ciudadana, ¿está usted de acuerdo en que
la correspondiente ley cambie los plazos razonables para la caducidad de la prisión
preventiva, enmendando la Constitución de la República?
7. Con la finalidad de evitar la impunidad y garantizar la comparecencia a los juicios
penales de las personas procesadas, ¿está usted de acuerdo que las medidas sustitutivas
a la prisión preventiva se apliquen únicamente para los delitos menos graves, enmendando la Constitución de la República?
8. Con la finalidad de evitar conflicto de intereses, ¿está usted de acuerdo con prohibir
que las instituciones del sistema financiero privado, así como las empresas de comunicación privadas de carácter nacional, sus directores y principales accionistas, sean
dueños o tengan participación accionaria fuera del ámbito financiero o comunicacional, respectivamente, enmendando la Constitución?
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Cristina Bastidas Redin
9. Con la finalidad de superar la crisis de la Función Judicial, ¿está usted de acuerdo
en sustituir el Pleno del Consejo de la Judicatura por una Comisión Técnica compuesta por tres delegados designados, uno por el Presidente de la República, uno por la
Asamblea Nacional y uno por la Función de Transparencia y Control Social, para que
durante un período de 18 meses asuma todas y cada una de las funciones del Consejo
de la Judicatura y pueda reestructurar el sistema judicial?
10. Con la finalidad de tener una más eficiente administración del sistema de justicia,
¿está usted de acuerdo en modificar la composición del Consejo de la Judicatura, enmendando la Constitución y reformando el Código Orgánico de la Función Judicial?
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Derechos colectivos y derechos políticos de los
pueblos y nacionalidades del Ecuador: análisis de las
elecciones 2013 en cinco cantones
Collective and Political Rights of Peoples and
Nationalities of Ecuador: Analysis of the 2013
elections in five counties.
Richard Salazar Medina y Cristina Soler García
Democracias • Vol. 1 • Quito, octubre-diciembre 2013 • pp. 93-148
©Instituto de la Democracia • ISSN: 1390-826X
Recepción: 3 de junio de 2013
Aceptación: 27 de agosto de 2013
Resumen
El retorno a la democracia en el Ecuador (1978) permitió el fortalecimiento y trascendencia de los
movimientos sociales. Uno de los elementos paradigmáticos de este proceso fue la autorización del
voto a personas analfabetas, que en su gran mayoría eran indígenas, afrodescendientes y campesinos.
El presente artículo, tras hacer una breve revisión histórica de la participación política de los pueblos
de la diversidad cultural del país y sus actores en las últimas décadas, analiza el contexto constitucional
y legal actual de los derechos políticos de los pueblos del Ecuador. Luego, a la luz del proceso electoral
de febrero de 2013, analiza la posible existencia de una dinámica del voto frente a candidatos de las
diversidades culturales en cinco cantones con alta autoidentificación indígena, afroecuatoriana o
montubia. El trabajo muestra interesantes resultados y observaciones de gran utilidad para los tomadores
de decisiones respecto de los instrumentos electorales, así como para las organizaciones de los pueblos
del país e investigadores en la materia.
Palabras clave: derechos políticos, Estado plurinacional, Estado intercultural, elecciones,
comportamiento electoral.
Abstract
The return to democracy in Ecuador (1978) allowed for the strengthening and development of social
movements. One of the paradigmatic elements of this process was the extension of the right to suffrage
to the illiterate, who were mostly indigenous people, Afro-Ecuadorians, or people from rural areas.
Following a brief look at the history of political participation of different cultural groups of the country
and their actors in recent decades, this article analyzes the current constitutional and legal context of
the political rights of the peoples of Ecuador. Then, in light of the electoral process of February 2013, it
analyzes the possible existence of a voting dynamic when there are candidates of diverse cultural groups,
looking at five counties with high rates of self identification as being indigenous, Afro-Ecuadorian, or
of the Montubio ethnicity. This work shows interesting results and very useful observations for those
making decisions regarding electoral instruments, as well as for organizations of the peoples of Ecuador
and researchers of this subject matter.
Keywords: political rights, plurinational State, intercultural State, elections, voting behavior.
93
Richard Salazar Medina y Cristina Soler García
Introducción
E
l retorno a la democracia en el Ecuador en 1978 resultó también
el puente hacia nuevos procesos de fortalecimiento y trascendencia de los movimientos sociales. Además de las luchas históricas
de los distintos movimientos y la consolidación de organizaciones de la
diversidad cultural del país, el nuevo periodo –cuya transición empezó
con la nueva Constitución, aprobada mediante referéndum en enero de
1978– realizó cambios fundamentales para la democracia y la ciudadanía. El tema, desde nuestra perspectiva, más importante de la Constitución de 1978 es que se otorga ciudadanía a las personas analfabetas,
ya que la anterior Constitución (1967) establecía que eran ciudadanos
ecuatorianos únicamente “los mayores de dieciocho años que saben leer
y escribir y están, por tanto, en aptitud de ejercer los derechos políticos
que establece la presente Constitución” (1967, Art. 21). Esto hoy en
día nos parece algo impensable, inaceptable, pero efectivamente fue así
hasta 1978, por lo cual la universalización explícita de la ciudadanía es
un cambio paradigmático en la perspectiva política y sobre derechos
civiles en el país. A partir de esto se hace un avance paradigmático en
los derechos políticos de los ciudadanos ya que se permite el voto facultativo de las personas analfabetas:
El voto es universal, igual, directo y secreto, obligatorio para los que
sepan leer y escribir y facultativo para los analfabetos. Tendrán derecho
a voto los ecuatorianos que hubieren cumplido 18 años de edad y se
hallen en goce de los derechos políticos (Constitución 19781 Art. 33).
1
La versión codificada por el Congreso Nacional en 1997 hace un aumento al primer Artículo en
la calidad del Estado, incluyendo que es también “pluricultural y multiétnico”. Más adelante en
el mismo artículo, el Congreso Nacional incluye en dicha codificación de 1997 que “El idioma
oficial y de relación intercultural es el castellano. El quichua y las demás lenguas indígenas son
reconocidas dentro de sus respectivas áreas de uso y forman parte de la cultura nacional”(Art. 1).
Por ello se recomienda, para no tener confusiones y entender la naturaleza de cada Constitución,
revisar la versión original; en el caso de la Constitución de 1978 se puede revisar la versión codificada en 1984.
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Derechos colectivos y derechos políticos de los pueblos y nacionalidades del Ecuador
Vale mencionar que se establece un nuevo mecanismo como complemento de la democracia representativa: la consulta popular que se
lleva a cabo a través del referéndum; esta podía ser convocada por el
Presidente de la República, por su iniciativa o por solicitud del Congreso Nacional, para consultar respecto de reformas constitucionales, de
leyes en controversia entre el Ejecutivo y el Legislativo o por tratarse de
“cuestiones de trascendental importancia para el Estado” (Constitución
de 1978: Art. 35, 78 [p]).
No existía, sin embargo, ninguna alusión al reconocimiento de la
diversidad cultural y los derechos que se derivan de ello. De hecho,
es muy decidor que en el mismo Artículo 1 se determina que el único
idioma oficial es el castellano y que “el quichua y las demás lenguas aborígenes forman parte de la cultura nacional”, hablando de las lenguas de
los pueblos indígenas como de un elemento más bien folclórico de la
denominada cultura nacional. Por ello, lo que en sentido pragmático fue
un avance importante que se denotaría con el paso de los años, para los
pueblos indígenas, afroecuatorianos y campesinos fue la posibilidad de
ejercicio de los derechos políticos, con el acceso al sufragio de personas
analfabetas que eran entonces un importante segmento de la población;
la cifra oficial en ese momento, según el Censo de Población y Vivienda
de 1970, era del 25,8% de analfabetismo2. Y es que por los conocidos
e históricos elementos estructurales de exclusión, la mayor cantidad de
analfabetos eran indígenas, afrodescendientes y campesinos, por lo que
el derecho al voto fue principalmente, para ellos, una reivindicación
histórica. Al mismo tiempo, en este proceso electoral (1978-1979) Jaime Hurtado, afrodescendiente de la provincia de Esmeraldas, fue electo Diputado siendo el primer afroecuatoriano en alcanzar el Congreso
Nacional y el único perteneciente a los pueblos y nacionalidades3 hasta
2
Cfr. Ministerio de Educación-UNESCO (2009). En el Censo de Población y Vivienda de 1980 el
porcentaje fue del 16,5%, cifra más baja que la del censo anterior, pero igualmente importante y
alarmante.
3 De manera abreviada usamos la denominación de pueblos y nacionalidades del Ecuador para
referirnos a las comunas, comunidades, pueblos y nacionalidades indígenas, pueblo afroecuatoriano y pueblo montubio, que es la denominación que abarca toda la diversidad cultural del país
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ese momento. De hecho Hurtado, fundador del Movimiento Popular
Democrático (MPD), no pudo presentarse como candidato a la Presidencia de la República en estos comicios porque su agrupación política,
el MPD, no logró la inscripción como partido. Como vemos, este fue
definitivamente un momento de ruptura para la democracia respecto
de los pueblos y nacionalidades del Ecuador.
Bastante agua ha corrido desde entonces: para empezar, ventajosamente, la tasa de analfabetismo ha bajado al 6,8% según el último
Censo de Población y Vivienda (INEC, 2010); la educación es pilar
vital para la democracia y el ejercicio de los derechos. Por otra parte,
hoy los pueblos del Ecuador cuentan con un escenario jurídico mucho
más auspicioso; basta citar los derechos colectivos y la definición del
Ecuador como un Estado intercultural y plurinacional.
Pero, respecto de los derechos políticos de los pueblos y nacionalidades, ¿cómo ha evolucionado el contexto?, ¿existe igualmente un
escenario propicio, como los elementos constitucionales de administración y política pública?, más aún, ¿los pueblos y nacionalidades del
Ecuador han desarrollado –o no– una suerte de lealtad en el voto con
sus representantes, que permita afianzar sus intereses y agendas en la
vida política y el acceso al poder, o tienen más bien lealtad a partidos
y proyectos políticos independientemente de su filiación a los pueblos
de la diversidad?, ¿cómo se dibuja la representatividad de pueblos y
nacionalidades, de su agenda, de sus intereses y necesidades estratégicas
y específicas?, ¿tiene ya el Estado mecanismos para que esa representatividad se dé plenamente?
El objetivo del presente estudio es, en primer lugar, analizar el contexto constitucional y legal actual con respecto a los derechos políticos
de los pueblos y nacionalidades indígenas, pueblo afroecuatoriano y
pueblo montubio. Se realiza una breve revisión histórica desde 1978
hasta el presente, para pasar al análisis de fondo que es el del contexto
y que forman parte del Estado ecuatoriano, único e indivisible, según la Constitución vigente
(Art. 56). Estos son además quienes son beneficiarios de los Derechos Colectivos (Art. 57-59).
En lo posterior usaremos de manera general la denominación pueblos del Ecuador con esta misma
significación.
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Derechos colectivos y derechos políticos de los pueblos y nacionalidades del Ecuador
actual y los elementos relevantes de los dos cuerpos legales fundamentales en este sentido: la Constitución vigente (2008) y la Ley Orgánica
Electoral y de Organizaciones Políticas (2009), más conocida como Código de la Democracia. Dicho estudio se realiza no solo sobre la base de
los artículos que tienen que ver con el sufragio, sino que incluye aquellos criterios que determina la Constitución y que se relacionan con la
democracia representativa, participativa y comunitaria. Todo ello para
tener claro el marco de los derechos políticos al presente y sus connotaciones jurídicas y prácticas.
En segundo lugar, a la luz del proceso electoral de febrero de 2013,
se analiza la existencia o no de una relación –o dinámica– entre el voto
de los miembros de los pueblos y nacionalidades indígenas, pueblo
afrodescendiente y pueblo montubio con los candidatos que se autoidentifican como pertenecientes a cada una de estas diversidades culturales. Para ello, se realiza una aproximación a los resultados electorales
en cinco cantones de cinco provincias del país pertenecientes a las tres
regiones continentales –Costa, Sierra y Amazonía–, mostrando al menos un ejemplo de cada uno de los pueblos –indígena, afrodescendiente
y montubio– (en el caso indígena se contrastan nacionalidades de la
Sierra y de la Amazonía). Cada uno de estos cantones fue seleccionado
con relación a los datos de autoidentificación cultural-étnica reflejados
en el Censo de Población y Vivienda (INEC, 2010)4. Los cantones de
los que se estudiaron los resultados electorales son los siguientes: San
Lorenzo, cantón de alta población y autodefinición afroecuatoriana en
Esmeraldas; Salitre, autoproclamado “la capital mundial de los montubios”, en la provincia del Guayas; Guamote, con alta presencia y autodefinición de kichwas de la Sierra, en Chimborazo; cantón Arajuno,
con población mayoritariamente kichwa de la Amazonía, en la provincia de Pastaza; y el cantón Taisha, con una alta presencia de habitantes
que se autodefinen de la nacionalidad shuar, en Morona Santiago. El
criterio de selección de los cantones, además de pertenecer a los tres
pueblos con derechos colectivos del país y de encontrarse en las tres re4
Los casos fueron seleccionados en consenso con el Instituto de la Democracia.
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giones naturales, fue que el porcentaje de población relacionado con un
pueblo y/o nacionalidad concreta (indígena, afroecuatoriano o montubio) fuera superior a dos tercios del total (66,7% de la población).
Este porcentaje surge del criterio constitucional que permite conformar
jurisdicciones político administrativas donde haya presencia de pueblos
y nacionalidades –luego de un referéndum que confirme la voluntad
de sus habitantes–, circunscripciones territoriales interculturales, como
régimen especial (Constitución de 2008, Art, 60 y 2575).
Cabe mencionar que el análisis de los casos elegidos no puede tomarse para hacer generalizaciones sobre ninguna de las tendencias que se encuentren en cada caso, ni a nivel de regiones (Costa, Sierra, Amazonía)
ni del pueblo que se trate; no obstante, la información obtenida resulta
útil para ilustrar las dinámicas electorales de pueblos y nacionalidades
del Ecuador, así como para propiciar la reflexión y la investigación en
profundidad, a futuro, sobre diferentes cuestiones respecto de los derechos políticos de los pueblos y nacionalidades, así como de las herramientas institucionales (electorales) frente a la diversidad cultural y su
representación en las dignidades de elección popular, bajo la perspectiva
constitucional de equidad, inclusión y participación. El análisis de estos
resultados puede ser de gran utilidad para los tomadores de decisiones
respecto de los instrumentos electorales, para volverlos incluyentes y
acordes a la perspectiva constitucional de derechos de las diversidades
del país, particularmente en lo que respecta a derechos políticos; de la
misma manera, resulta de utilidad para los pueblos y nacionalidades y
sus organizaciones, así como para investigadores en la materia.
Adicionalmente, este estudio nos permitirá observar qué incidencia
podría tener un posible fenómeno de lealtad electoral de la diversidad
cultural en el fortalecimiento de los derechos colectivos, así como la
proyección e incidencia que ello adquiere en la participación activa en
la vida política del país y en la construcción de las políticas públicas.
5 “Las parroquias, cantones o provincias conformados mayoritariamente por comunidades, pueblos o nacionalidades indígenas, afroecuatorianos, montubios o ancestrales podrán adoptar este
régimen de administración especial, luego de una consulta aprobada por al menos las dos terceras
partes de los votos válidos” (Constitución de 2008: Art. 257).
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Derechos colectivos y derechos políticos de los pueblos y nacionalidades del Ecuador
El contexto actual de los pueblos y nacionalidades
Un repaso de la historia reciente: del retorno de la democracia al presente
El primer candidato a la Presidencia de la República por parte de los
pueblos y nacionalidades en la historia del Ecuador fue el afrodescendiente Jaime Hurtado, en el año 1984, cuando quedó en cuarto lugar
por delante de candidatos como Francisco Huerta Montalvo, Julio César Trujillo y Manuel Salgado. Esta fue la apertura del camino de la participación activa de los pueblos de la diversidad cultural en la vida política del Ecuador la misma que, en adelante, sería cada vez más fuerte.
El nuevo periodo democrático en el país, desde 1978, fue un momento de efervescencia de los movimientos sociales y de la exigencia de
los derechos, particularmente de los pueblos y nacionalidades; esto fue
el colofón de una larga trayectoria de luchas desde épocas coloniales y
la temprana República. Durante la segunda mitad del pasado siglo XX,
emergieron diversos movimientos indígenas con una fuerza inusitada
en el país y en varios lugares de América Latina; en el caso del Ecuador,
un nivel de organización que se fortaleció y fecundó importantes luchas
y logros desde la década de 1960.
El camino ha sido largo. De esas primeras expresiones en pro del reconocimiento cultural, así como del fortalecimiento de organizaciones
sociales, la década de 1980 marca un hito. Se logra la conformación de la
Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador (CONAIE),
que tiene en su seno organizaciones filiales de las tres regiones naturales
del país: la Confederación de Nacionalidades y Pueblos Indígenas de la
Costa Ecuatoriana (CONAICE), en la Costa; la Confederación Kichwa
del Ecuador (ECUARUNARI), en la Sierra; y la Confederación de Nacionalidades Indígenas de la Amazonía Ecuatoriana (CONFENIAE),
en la Amazonía. En esta última región hay que citar, como punto aparte, a la Organización de Pueblos Indígenas del Pastaza (OPIP) que, pese
a formar parte de la CONFENIAE, desde la década de 1970 tuvo un
liderazgo indiscutible en la Amazonía y también en las movilizaciones
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de 1990 y 1992. Asimismo, hay que mencionar a la Confederación
de Organizaciones Campesinas, Indígenas y Negras (FENOCIN), y
la histórica Federación Ecuatoriana de Indios (FEI), que ya tenían una
larga trayectoria. Entre las organizaciones afroecuatorianas cabe nombrar a la Comarca Afroecuatoriana del Norte de Esmeraldas (CANE),
la Federación de Comunidades y Organizaciones Negras de Imbabura
y Carchi (FECONIC), Federación de Organizaciones y Grupos Negros
de Pichincha (FOGNEP,) Coordinación Nacional de Mujeres Negras
(CONAMUNE), Consejo de la Unidad Afroecuatoriana (CONAUE),
entre otras de importancia. Y en este orden diversas organizaciones
campesinas del país.
La principal diferencia entre estos movimientos y las organizaciones
de la CONAIE es que los movimientos reclamaban no únicamente un
tratamiento igualitario en cuestión de derechos en la sociedad, sino el
reconocimiento de sus costumbres, idiomas, modos de organización y
de conocimiento, manejo territorial, ritos, cosmovisión, etc. En resumen, exigían el reconocimiento de su cultura y un espacio de genuina
participación, no solo como individuos con derechos sino como pueblos pertenecientes al país, pero con sus propias formas culturales. Es
decir, se pasa de la resistencia a la exigencia de derechos y a tener un
país que los incluya en sus procesos. Pedían, entonces, que el Estado
adapte su administración para que los pueblos de la diversidad cultural
pudiesen desarrollarse sin dejar de ser quienes son, sin tener que asimilarse a la cultura dominante que se plasmaba en el Estado-nación, de
matriz monocultural, como ya se ha mencionado en la introducción de
este texto.
Es así que, en la teoría política y en las organizaciones sociales, empiezan a surgir nuevas propuestas tanto para definir a los grupos étnicos
y movimientos emergentes como a las nuevas formas de Estado y sociedad a la que se aspiraba: ciudadanía diferenciada, Estados pluriculturales, multiétnicos, plurinacionales, interculturales, que han sido ya recogidas en las constituciones de algunos países latinoamericanos. Estas
definiciones, particularmente la de interculturalidad, son muy vanguar100
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Derechos colectivos y derechos políticos de los pueblos y nacionalidades del Ecuador
distas ya que van más allá del reconocimiento de las diferentes culturas,
pues hacen referencia a una interrelación y participación en equidad.
Varias de estas definiciones han suscitado polémicas, especialmente el
concepto de nacionalidades indígenas y su consecuente propuesta del
Estado plurinacional, formalizada por el movimiento indígena6 ecuatoriano en la década de 1980. Hechos fundamentales en este periodo son
el levantamiento indígena de 1990, que por su trascendencia y fortaleza
es seguramente el acto de resistencia y rebelión popular más importante
de las últimas décadas; y la marcha de los pueblos y nacionalidades de
1992, por los 500 años de la denominada resistencia pacífica.
Estas luchas y el fortalecimiento de organizaciones políticas y sociales fueron teniendo un importante afianzamiento a nivel local, particularmente en algunas provincias de la Sierra y la Amazonía. Es así
que, en 1992, es electo, por primera vez en la historia del Ecuador y de
América Latina, un Alcalde indígena en Guamote, provincia del Chimborazo: Mariano Curicama, quien fue reelecto y posteriormente fue
escogido para Prefecto provincial de Chimborazo (2005), cargo en el
que también fue ratificado en una segunda ocasión y que ejerce hasta el
presente. Asimismo en Imbabura, Cotacachi, el indígena Auki Tituaña
fue designado como Alcalde en 1996, cargo para el cual fue reelegido en
dos oportunidades; su sucesor y actual Alcalde, Alberto Anrango, también indígena perteneciente a la FENOCIN, organización que efectivamente tiene su origen en este cantón de Imbabura.
Esto se da porque el movimiento indígena en el Ecuador se fortaleció y creció contundentemente en las décadas de 1980 y 1990. Para
1995, la CONAIE decide la creación de un movimiento político para
que represente los intereses de los pueblos indígenas y participe activamente en la política electoral del país, buscando los espacios de poder
como camino para lograr la equidad y cambios estructurales; este es el
Movimiento de Unidad Plurinacional Pachakutik (MUPP). Esta orga6 Cuando decimos movimiento indígena nos referimos a todas las organizaciones indígenas de
primero, segundo y tercer grado, y a las confederaciones que las representan, entre las que figuran
las arriba citadas entre otras.
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nización política ha tenido hasta la actualidad una preponderante participación en la política nacional, haciendo que surjan figuras políticas
indígenas que tienen incidencia todavía en el presente; entre ellas podemos mencionar los nombres de Luis Macas, Diana Atamaint, Lourdes
Tibán, Nina Pacari, Carlos Viteri (hoy del movimiento PAIS); los ya
mencionados Mariano Curicama –expulsado en 2012 por su alianza
desautorizada con el Movimiento PAIS–, Auki Tituaña –expulsado en
2012 por su alianza con el partido CREO para presentarse como binomio del candidato presidencial Guillermo Lasso–, entre otros.
Por otra parte también estaba la FENOCIN que actuó muy cercana
siempre al Partido Socialista, donde florecieron nombres de políticos como
Alberto Anrango –hoy Alcalde de Cotacachi en alianza con el Movimiento
PAIS–, Segundo Andrango –actualmente Embajador del Ecuador en la
República de El Salvador–, Pedro de la Cruz –ex Asambleísta constituyente, luego Asambleísta nacional de 2009 a 2013 y hoy Presidente del Parlamento Andino, en alianza con Movimiento PAIS–, Manuela Cobacango –
Consejera del Consejo Nacional Electoral entre 2008 y 2011–, entre otros.
Dichas luchas dan como resultado un logro histórico cuando en la
Constitución de 1998 se incluye en su primer artículo las condiciones
de pluriculturalidad y multietnicidad como características del Estado:
Art. 1.- El Ecuador es un Estado social de derecho, soberano, unitario,
independiente, democrático, pluricultural y multiétnico. […] El Estado respeta y estimula el desarrollo de todas las lenguas de los ecuatorianos. El castellano es el idioma oficial. El quichua, el shuar y los demás
idiomas ancestrales son de uso oficial para los pueblos indígenas, en los
términos que fija la ley... (Constitución de 1998).
Asimismo, en dicha Constitución se logra introducir los derechos colectivos reconocidos para los pueblos indígenas (Art. 847) y negros o afro7
“El Estado reconocerá y garantizará a los pueblos indígenas, de conformidad con esta Constitución
y la ley, el respeto al orden público y a los derechos humanos, los siguientes derechos colectivos:
1. Mantener, desarrollar y fortalecer su identidad y tradiciones en lo espiritual, cultural, lingüístico, social, político y económico. 2. Conservar la propiedad imprescriptible de las tierras comu-
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Derechos colectivos y derechos políticos de los pueblos y nacionalidades del Ecuador
ecuatorianos (Art. 858), que recogen lo que contempla la Declaración de
la OIT (1989).
Este fue el elemento institucional para la legitimación de la existencia del Consejo de Desarrollo de Nacionalidades y Pueblos del Ecuador
(CODENPE), que se concretó luego de la aprobación de esta Constitución (Decreto Ejecutivo N.º 386)9, que incluía también a los pueblos
afroecuatorianos en principio, hasta que en 2005 se creó la Corporación de Desarrollo Afroecuatoriano (CODAE) (Decreto Ejecutivo N.º
244). En 2001 se creó el Consejo de Desarrollo del Pueblo Montubio
de la Costa Ecuatoriana y de las Zonas Subtropicales de la Región Litoral (CODEPMOC) (Decreto Ejecutivo N.º 1394). Estos son los tres
consejos de pueblos y nacionalidades que existen hasta la actualidad y
que, conjuntamente, pasarían a formar parte del Consejo de Igualdad
de Temas Étnicos (Constitución de 2008, Art. 156-157).
nitarias, que serán inalienables, inembargables e indivisibles, salvo la facultad del Estado para declarar su utilidad pública. Estas tierras estarán exentas del pago del impuesto predial. 3. Mantener
la posesión ancestral de las tierras comunitarias y a obtener su adjudicación gratuita, conforme a
la ley. 4. Participar en el uso, usufructo, administración y conservación de los recursos naturales
renovables que se hallen en sus tierras. 5. Ser consultados sobre planes y programas de prospección y explotación de recursos no renovables que se hallen en sus tierras y que puedan afectarlos
ambiental o culturalmente; participar en los beneficios que esos proyectos reporten, en cuanto sea
posible y recibir indemnizaciones por los perjuicios socioambientales que les causen. 6. Conservar
y promover sus prácticas de manejo de la biodiversidad y de su entorno natural. 7. Conservar y
desarrollar sus formas tradicionales de convivencia y organización social, de generación y ejercicio de la autoridad. 8. A no ser desplazados, como pueblos, de sus tierras. 9. A la propiedad
intelectual colectiva de sus conocimientos ancestrales; a su valoración, uso y desarrollo conforme
a la ley. 10. Mantener, desarrollar y administrar su patrimonio cultural e histórico. 11. Acceder
a una educación de calidad. Contar con el sistema de educación intercultural bilingüe. 12. A sus
sistemas, conocimientos y prácticas de medicina tradicional, incluido el derecho a la protección
de los lugares rituales y sagrados, plantas, animales, minerales y ecosistemas de interés vital desde
el punto de vista de aquella. 13. Formular prioridades en planes y proyectos para el desarrollo y
mejoramiento de sus condiciones económicas y sociales; a un adecuado financiamiento del Estado. 14. Participar, mediante representantes, en los organismos oficiales que determine la ley. 15.
Usar símbolos y emblemas que los identifiquen” (Constitución de 1998, Art. 84)
8 “El Estado reconocerá y garantizará a los pueblos negros o afroecuatorianos, los derechos determinados en el artículo anterior, en todo aquello que les sea aplicable” (Constitución de 1998, Art.85)
9 No hay que perder de vista, sin embargo, que esto fue una redefinición de la Secretaría de Pueblos Indígenas que creó el Presidente Sixto Durán Ballén en 1994, que posteriormente en la
Presidencia interina de Fabián Alarcón, en 1997, fue redefinido como Consejo de Planificación y
Desarrollo de los Pueblos Indígenas y Negros (CONPLADEIN).
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En este escenario, no hay que perder de vista que la CONAIE y el
movimiento indígena fueron un puntal fundamental para la presión,
movilizaciones y consecuente derrocamiento del Presidente Jamil Mahuad en el año 2000, y que quien la presidía en ese entonces, el indígena de Pastaza, Antonio Vargas, se postuló a la Presidencia de la República en 2002 por el Movimiento Amauta Jatari. Posteriormente, en
el año 2006, fue candidato a la Presidencia por Pachakutik el histórico
líder indígena Luis Macas.
Y el colofón de estas largas luchas y participación de las organizaciones de los movimientos indígena, afroecuatoriano y ahora también del
pueblo montubio, se dio en la Asamblea Constituyente de Montecristi
(2007-2008) a partir de la cual se consagraron una serie de derechos y
principios constitucionales de política pública, además de los derechos
colectivos, algunos de los cuales analizaremos en el siguiente acápite,
revisando aquellos que se relacionan con los derechos políticos de los
pueblos y nacionalidades.
La Constitución de 2008
El contexto en el cual realizamos el presente análisis es ciertamente particular. En el pasado nunca había existido en el país una legislación
tan garantista en torno al respeto, la promoción y revitalización de las
diversidades culturales y sus manifestaciones como en la Constitución
vigente (2008). Sin embargo, esto no quiere decir que el Ecuador se
enmarque en un contexto de tolerancia a la diversidad. Como sabemos,
el Ecuador viene de una historia de marcado racismo y exclusión aún
no superados. Pero la Constitución de 2008 abrió un importante camino para estas comunidades, al reconocer las viejas luchas de los pueblos ecuatorianos –y con ello la plurinacionalidad–, promoviendo la
interculturalidad, elemento que constituye el mejor camino para poder
desarrollarse con transparencia, autenticidad y equidad cultural, social
y territorial.
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Derechos colectivos y derechos políticos de los pueblos y nacionalidades del Ecuador
La actual Constitución (2008) determina una completa inclusión
y la posibilidad de una participación en equidad para los pueblos y
nacionalidades en la toma de decisiones, así como en la vida política y
en las políticas públicas del país. Es en ese escenario que realizamos este
análisis, el de la representatividad de la diversidad de pueblos10, a partir
del ejercicio de los derechos políticos, particularmente de la democracia
representativa manifestada en las pasadas elecciones de febrero de 2013.
Revisamos, en primera instancia, los elementos de la Constitución de
los pueblos del Ecuador.
La Constitución vigente (2008) reconoce al Ecuador como un “Estado constitucional de derechos y justicia, democrático, soberano, independiente, unitario, intercultural, plurinacional y laico” y adicionalmente determina que “[l]a soberanía radica en el pueblo, cuya voluntad
es el fundamento de la autoridad” (Art. 1). Que la soberanía radique
en el pueblo, en un Estado que se ha reconocido previamente como
diverso e intercultural, es un hecho fundamental en la perspectiva de la
democracia, tanto representativa como directa y comunitaria.
Por otra parte, el incluir la condición de interculturalidad y plurinacionalidad constituye una ruptura epistemológica con la definición del
Estado-nación liberal que, pese a los preceptos con que fue mentalizado
–libertad, ciudadanía, equidad, derechos civiles y políticos–, definitivamente ha fracasado en los lugares de mayor diversidad cultural por
su búsqueda de la homogeneidad de los ciudadanos. De hecho, en el
pasado se hablaba de lo indígena, tanto en la política como en sectores
10 Usamos el término pueblo para designar a grupos y comunidades históricamente conformados
y con formas de organización e institucionalidad de legitimidad propia a su comunidad, comprendiendo elementos culturales particulares y diferenciados que pueden incluir idioma, religión,
estética y todos los rasgos propios de una cultura antropológicamente concebida. Se usa esta
nomenclatura por considerarla más apropiada y genérica para lo que otros autores de las ciencias
política y antropológica llaman etnias, naciones, nacionalidades o culturas, que pueden generar
conflictos en las interpretaciones jurídicas o con la autodefinición. Por ejemplo, en varios países
los indígenas rechazan que se les designe como etnias por considerarlo peyorativo, al percibir una
connotación no de sujetos, de personas, sino de objetos de estudio. Por otra parte, algunos autores
hablan de minorías étnicas para denominar los grupos nacionales de los países de los inmigrantes
en los países receptores. Cabe aclarar que esta definición es también apropiada e incluyente con
los pueblos afroecuatoriano y montubio que son también beneficiarios de los derechos colectivos.
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administrativos e incluso académicos como un problema (el problema
indígena), es decir como un escollo, una piedra en el zapato del Estado
liberal11.
Pero el fracaso de las políticas unificadoras, la elocuencia de la diversidad (CODENPE reconoce catorce nacionalidades y dieciocho
pueblos en el Ecuador), así como la lucha de los pueblos del Ecuador,
hacían imposible continuar sin una definición y sin una acción concreta del Estado. Es por ello que se recurrió a la creación de CODENPE, CODAE y CODEPMOC que, si bien fue un paso importante e
ineludible, de todas maneras focaliza y hace que los pueblos indígenas,
afroecuatorianos y montubios sean tratados como una minoría. El Estado debe crear una ingeniería institucional en todas sus funciones que
permita una verdadera interculturalidad institucional y participación
en la decisión y beneficios de las políticas públicas, obras y presupuestos, acorde con las necesidades y aspiraciones de los pueblos en todo el
territorio.
Pero, ¿es suficiente la visibilización y la posibilidad de desarrollarse
en un territorio a partir de sus propias formas culturales y de organización? Definitivamente, no. Hace falta una participación directa en el
ejercicio de los derechos políticos, no únicamente ejerciendo universalmente el voto, sino a través de candidatos de los pueblos y nacionalidades que representen sus intereses, sus problemas y necesidades, para que
estos puedan ser efectivamente resueltos en las políticas de las distintas
formas de gobierno. Y para esto, es necesario que el sistema electoral y
sus herramientas favorezcan y garanticen la participación y representación de los pueblos. De no cristalizarse esto, la inclusión, la equidad y
las acciones afirmativas no pasarán de ser un enunciado constitucional.
En la Constitución vigente (2008) existen algunos elementos que
fortalecen y determinan esta perspectiva que repasaremos brevemente.
11 Nos referimos al Estado liberal desde la perspectiva del liberalismo igualitario de la filosofía política
y no al liberalismo (y mucho menos al neoliberalismo) económico. Según esta noción, el individuo es la unidad última del valor moral, teniendo cada persona un estatus moral igual, por lo cual
debe ser tratada por el Gobierno con igual consideración y respeto (Kymlicka, 1996; Torbisco
Cassals, 2009).
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Derechos colectivos y derechos políticos de los pueblos y nacionalidades del Ecuador
Estos son los mencionados derechos colectivos, la participación ciudadana y la democracia comunitaria. También cabe destacar el Sumak
Kawsay, los consejos nacionales de igualdad y la posibilidad de construir regímenes especiales de circunscripciones territoriales interculturales, que tienen que ver con el régimen de desarrollo del país y las
políticas públicas planificadas con pertinencia plural y territorial. Sin
embargo, estos serían elementos de otra reflexión.
a) Los derechos colectivos: el reconocimiento pleno de los derechos
colectivos de los pueblos indígenas, afroecuatorianos y montubios es
un paso determinante para construir la interculturalidad y los derechos
políticos. La Constitución es auspiciosa y enumera veintiún derechos
que, seguramente, representan el más copioso número de derechos
colectivos que reconozca ninguna otra Constitución. En lo medular,
se reconocen los distintos pueblos, su autodeterminación cultural, los
territorios de los pueblos indígenas cuya propiedad es imprescriptible
y exenta de tasas tributarias; el derecho a crear y fusionar circunscripciones territoriales en las jurisdicciones del ordenamiento territorial
ecuatoriano (parroquias, cantones y provincias); el reconocimiento a
la justicia indígena en el marco del respeto a los derechos humanos;
el derecho de ser consultados respecto a actividades extractivas en sus
territorios, así como respecto de leyes que les afecten; y el compromiso
del Estado a no realizar actividades extractivas en territorios de pueblos
en aislamiento voluntario.
Con referencia a lo que nos atañe específicamente en este análisis,
los derechos colectivos determinan:
Construir y mantener organizaciones que los representen, en el marco
del respeto al pluralismo y a la diversidad cultural, política y organizativa… (Art. 57, inciso 15).
Participar mediante sus representantes en los organismos oficiales que
determine la ley, en la definición de las políticas públicas que les conciernan, así como en el diseño y decisión de sus prioridades en los
planes y proyectos del Estado (Art. 57, inciso 16).
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Si bien éste último hace alusión más específicamente a las políticas
públicas y a los consejos nacionales de igualdad, vale la pena citarlo porque se trata de la participación de sus representantes y esto bien puede
ser también en los espacios de elección popular.
Adicionalmente, la trascendencia de los derechos colectivos también
está relacionada con un cambio epistemológico en la concepción de los
derechos de forma distinta a lo individual, es decir, colectiva. Entre los
indígenas de todo el continente americano (y muchas otras culturas y
pueblos de otras latitudes no occidentales), su cosmovisión y prácticas de
vida, la unidad moral no es el individuo, como ocurre en los Estados y las
democracias liberales, donde el sujeto de derechos es siempre universal e
irrenunciablemente del individuo (o ciudadano/a) en igualdad de condiciones con todos los otros ciudadanos/as. En sus culturas la unidad moral
es la comunidad, todo es comunitario, nunca individual. De ahí que lo
peor que puede sucederle a un indígena es que lo excluyan o expulsen de
su comunidad. Esto es de difícil comprensión para quienes pertenecemos
a una matriz cultural occidental y a una tradición liberal de los derechos,
de modo que cada individuo decide libremente su voto y en una misma
familia se pueden contar votos distintos. Es por ello que hay un choque
cultural cuando se ve que en los procesos electorales muchas comunidades indígenas que mantienen sus usos, se deciden colectivamente al o
los candidatos por quienes se va a votar, y ciertamente todos votan de la
manera dictaminada por la asamblea; en el caso de que en dicha junta
exista algún voto distinto, se busca al ‘culpable’ y se lo sanciona.
Precisamente, es esta perspectiva distinta de la forma de percibir lo
que llamamos democracia y ciudadanía, lo que hace una tarea impostergable definir, trabajar y ejecutar la democracia comunitaria, también
determinada en la Constitución y que analizamos después de la participación ciudadana que es justamente aquella que la alude.
b) La participación ciudadana: otra de las novedades de la Constitución vigente es el estatuto que se le confiere a la participación ciudadana, que da a los ciudadanos la posibilidad de intervención en las decisiones de interés común, así como en el control social. Específicamente:
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Los ciudadanas y ciudadanos, en forma individual y colectiva, participarán de manera protagónica en la toma de decisiones, planificación y
gestión de los asuntos públicos y en el control popular de las instituciones del Estado y la sociedad, y de sus representantes en un proceso
permanente de construcción del poder ciudadano. La participación se
orientará por los principios de igualdad, autonomía, deliberación pública, respeto a la diferencia, control popular, solidaridad e interculturalidad.
La participación de la ciudadanía en todos los asuntos de interés público
es un derecho, que se ejercerá a través de los mecanismos de la democracia
representativa, directa y comunitaria12 (Art. 95).
La participación, vista así, significa entonces no únicamente estar presentes sino participar de manera efectiva, incluyendo los criterios y voluntades de todas las diversidades, sin niveles de subordinación, sino en
plena horizontalidad.
Vale la pena citar los principios de la participación aquí determinados: igualdad, autonomía, deliberación pública, respeto a la diferencia,
control popular, solidaridad e interculturalidad. Y de estos subrayar la
igualdad, el control popular y la interculturalidad, que tienen que ver
directamente con la perspectiva de la participación plural de los ciudadanos en su diversidad, en este caso, de los pueblos y nacionalidades.
Sin embargo, lo más importante de los derechos políticos, para nuestro análisis, es que se determinan tres tipos distintos de democracia: la
representativa, a partir de la cual se eligen las autoridades nacionales y
locales; la directa, que es aquélla relacionada con los referéndum solicitados por el pueblo para temas que le son importantes y de interés común,
demostrado a través de la recolección de un porcentaje de firmas del
padrón electoral; y la democracia comunitaria, la absoluta novedad y que
está por definirse, promover y ejecutar desde la perspectiva institucional.
c) La democracia comunitaria: representa una gran novedad expresada
en la Constitución de 2008. Esta sería, según el mencionado Artículo
95, complementaria a la democracia representativa y a la democracia
12 El énfasis es de los autores.
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participativa o directa, a partir de la visión plural y de la realidad de
las prácticas de la variedad de pueblos en el multicultural territorio del
Ecuador. Asimismo se relaciona con el inciso ya revisado de los derechos colectivos, de
... constituir y mantener organizaciones que los representen en el marco del pluralismo y la diversidad política, y la obligación del Estado
ecuatoriano de reconocer y promover todas las formas de expresión y
organización (Art. 57, inciso 15).
Aquí, el Consejo Nacional Electoral (CNE) y la Asamblea Nacional
son actores protagónicos de este derecho y pueden pensar en una legislación específica para la creación de organizaciones políticas de pueblos
y nacionalidades o de regulaciones específicas a este respecto dentro de
toda organización política; por otra parte, bien puede pensarse en una
ley de cuotas a favor de las diversidades culturales, así como la existente
ley de cuotas para el respeto a la paridad y alternabilidad entre hombres
y mujeres en la conformación de listas.
Pero esto no es todo, es necesario reflexionar en torno a la democracia comunitaria y, en el Ecuador, aún no se ha dado esta reflexión.
Históricamente han existido –y existen hasta la actualidad– formas de
organización, decisión y delegación de autoridades en los territorios
habitados por los pueblos y nacionalidades del país. De hecho, estas
formas están relacionadas con el consenso colectivo y con otras formas culturales de asunción de responsabilidades gubernativas, según
dictan los usos y costumbres locales. Estas funcionan en el contexto
comunitario y tienen legitimidad hasta el presente y, a decir verdad,
generalmente (hasta cuando chocan y/o se contaminan con dinámicas
clientelares ajenas a su contexto) funcionan de manera eficiente en la
administración territorial local en sectores rurales del país. En efecto,
se puede observar en el caso ecuatoriano varias dinámicas comunitarias
de administración de territorio, por la ausencia del Estado, que tienen
gran legitimidad y éxito en estos sectores de las tres regiones naturales.
Basta citar las juntas de agua (o de regantes) en el callejón interandino.
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Es por ello que no puede sino ser un acierto la inclusión de la democracia comunitaria en la Constitución. Ahora solo resta aplicarla y
para ello, afortunadamente por mandato de la misma Constitución, se
cuenta en el Ecuador con el CNE, que no es únicamente un organismo
electoral sino parte de una de las cinco funciones del Estado (Ejecutivo, Legislativo, Judicial, Electoral y Participación Ciudadana). Ello
le confiere la rectoría de la democracia en el país, no únicamente en
los procesos electorales, lo cual es una enorme responsabilidad. Dentro
de esta responsabilidad está el reconocer, precautelar, dar un paraguas
constitucional y, con ello, apoyar a estas formas que funcionan en la
práctica, aprehendiendo incluso elementos de las mismas. Es decir, dar
paso a la democracia intercultural.
Esto nos lleva indefectiblemente a la discusión de la ciudadanía y
sus derivaciones. ¿Es el concepto de ciudadanía liberal –donde cada
persona hace ejercicio individual de sus derechos y obligaciones frente
al Estado– suficiente en el contexto ecuatoriano y latinoamericano? Y es
justamente allí donde cobran sentido los distintos mecanismos existentes para permitir la participación equitativa en la diferencia y su aplicación en el Estado. En esta perspectiva no solo son un reconocimiento
de la pluralidad, sino la puerta para lograr el Estado intercultural, que
es como se define hoy el Ecuador. Por ende, requerimos una nueva
percepción de la ciudadanía con matices para la pluralidad de cosmovisiones que, para nuestro caso, no sería únicamente una ciudadanía
diferenciada como proponen varios autores (Kymlicka, 2009), sino una
ciudadanía intercultural. Para esto necesitamos ser innovadores y atrevernos a nuevas definiciones, coherentes con el marco constitucional
que ya incluye estos factores; pensar en nuevas ingenierías institucionales y herramientas apropiadas para la participación en equidad, también
en el acceso al poder y en los mecanismos para lograr dicho acceso.
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El Código de la Democracia
La Ley Orgánica Electoral y de Organizaciones Políticas (2009), más
conocida como Código de la Democracia, es la que desarrolla las garantías establecidas en la Constitución de la República respecto de los
derechos políticos y de participación de la ciudadanía, así como la independencia y autonomía de los órganos y organismos electorales, la
transparencia y legitimidad del gasto y la propaganda electoral.
En términos generales debe decirse que el Código de la Democracia
no contiene aún elementos de la democracia comunitaria, ni contempla elementos para la participación plena de la diversidad de pueblos y
nacionalidades del Ecuador. No obstante, hemos revisado un extracto
de elementos que se mencionan útiles para la temática que nos convoca
en este análisis.
En su artículo primero (Código de la Democracia, 2009), reitera el
Art. 1 de la Constitución de 2008, reconociendo que el Ecuador es un
Estado intercultural, plurinacional y laico. Asimismo, determina que
“[l]a soberanía radica en el pueblo, cuya voluntad es el fundamento de
la autoridad”. Como ya habíamos anotado, el hecho de que la soberanía
radique en el pueblo, en un Estado que se ha reconocido previamente
como diverso, plural e intercultural, es fundamental en la perspectiva
de la democracia, tanto representativa como directa y comunitaria y
tiene, por tanto, una connotación que amerita herramientas institucionales y legales igualmente acopladas a esta diversidad, para respetar
dicha soberanía. Es decir, siendo el pueblo en su diversidad el que ha de
determinar el fundamento de las autoridades de elección popular, deben existir mecanismos electorales lo suficientemente eficaces para lograr este mandato. Esto es precisamente aquello a complementar en él.
En su artículo segundo, cita los derechos de los/as ciudadanos/as
ecuatorianos/as, donde resulta claro que hay elementos de la democracia particularmente representativa y directa, pero faltan aquellos de la
democracia comunitaria. Los derechos son: “elegir y ser elegidos; participar en los asuntos de interés público; presentar proyectos de ini112
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ciativa popular normativa; ser consultados; revocar el mandato de las
autoridades de elección popular; conformar partidos y movimientos
políticos; afiliarse y desafiliarse de los partidos políticos; adherirse a los
movimientos políticos; participar en las decisiones de las organizaciones políticas; intervenir como veedores u observadores en los procesos
electorales y exigir la rendición de cuentas y la transparencia de la información de los sujetos políticos”.
Para este análisis es importante citar el Art. 6 del Código de la Democracia (2009):
La Función Electoral tiene como finalidad asegurar que las votaciones
y los escrutinios traduzcan la expresión auténtica, libre, democrática y
espontánea de la ciudadanía y sean el reflejo oportuno de la voluntad
del electorado expresada en las urnas por votación directa y secreta.
Adicionalmente lo expresado en el Art. 10:
La ciudadanía expresa su voluntad soberana, entre otros, por medio
del voto popular que será universal, igual, periódico, directo, secreto y
escrutado públicamente, que se manifiesta en los tiempos, condiciones,
y bajo las normas que esta ley señala para garantizar la permanencia y
el perfeccionamiento de la democracia.
Finalmente, vale aludir dos acápites del Art. 312:
Las organizaciones políticas tienen por funciones de obligatorio cumplimiento, las siguientes:
1. Representar a las diferentes posiciones e intereses que se expresan
en la sociedad.
2. Seleccionar y nominar candidatos para puestos electivos.
Así, pese a carecer de términos relativos a la democracia comunitaria
o de inclusión de la diversidad cultural, los tres artículos citados dan
la posibilidad de desarrollar una normativa derivada de organizaciones
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políticas para que los introduzcan, así como para determinar una reglamentación de cuotas de las listas de candidaturas que bien podría ser a
partir de la proporción de población indígena, afroecuatoriana y montubia del país en las organizaciones de carácter nacional y en las organizaciones de carácter local, para que existan participantes de las distintas
nacionalidades y pueblos que habitan en el respectivo territorio.
Es fundamental revisar los mecanismos existentes para “asegurar que
las votaciones y los escrutinios traduzcan la expresión auténtica, libre,
democrática y espontánea de la ciudadanía y sean el reflejo oportuno de
la voluntad del electorado expresada en las urnas” (Código de la Democracia, 2009, Art. 6), que se pronuncie la voluntad soberana del pueblo,
“cuya voluntad es el fundamento de la autoridad [por medio del voto]”
(Constitución de 2008, Art. 1; Código de la Democracia, 2009, Art. 1
y 10) y se representen las diferentes posiciones e intereses que se manifiestan en la sociedad, seleccionando y nominando a candidatos para
estos puestos electivos (cfr. Código de la Democracia, 2009, Art. 312).
El análisis que exponemos a continuación de los casos seleccionados
da buenas pautas con respecto a esta perspectiva, que está por construirse a través de herramientas electorales.
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Análisis de casos
En este acápite presentamos el estudio de los resultados electorales en
los cinco cantones seleccionados con los criterios ya descritos; esto es,
considerando al menos uno por cada pueblo (indígena, afroecuatoriano
y montubio). En el caso indígena, que cuenta con catorce nacionalidades y diecinueve pueblos al presente, según el CODENPE, se presentan
tres casos de contraste (uno de población autodefinida kichwa de la
Sierra; uno de kichwa de la Amazonía y uno de población shuar). Cada
uno de ellos cuenta con más de dos tercios de la población que se autodefine como perteneciente a uno de estos pueblos.
Si bien el análisis es fácilmente aplicable para los datos de asambleístas (tanto nacionales como provinciales), ya que hubo candidatos
pertenecientes a los pueblos indígenas, afroecuatorianos y montubios,
se estimó relevante la exploración de los datos del sufragio orientados
a la Presidencia de la República. Para este análisis se tomó al binomio
Alberto Acosta–Marcia Caicedo, del MUPP, como representante de la
agenda de pueblos y nacionalidades, pese a su alianza con el MPD, más
aún, tratándose de que el binomio tiene una representante del pueblo
afroecuatoriano y que Acosta, aunque no pertenece a ningún pueblo o
nacionalidad de la diversidad cultural, ha estado ligado al movimiento
indígena durante toda la etapa posterior al retorno de la democracia.
Por otra parte, no hubo ninguna otra candidatura de representantes de
pueblos y nacionalidades. A pesar de ello, en uno de los cantones analizados en la Amazonía se va a dar un particular fenómeno que puede
ser también explicado como de lealtad, más que étnica, enlazada a un
sentido local.
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Cantón San Lorenzo (Esmeraldas)
Este cantón esmeraldeño, situado casi en la frontera con Colombia,
se divide en trece parroquias: 5 de Junio, Alto Tambo, Ancón
(Pichangal), Calderón, Carondelet, Concepción, Mataje, San Javier
de Cachaví, San Lorenzo, Santa Rita, Tambillo, Tululbí y Urbina.
Cuadro 1.
Datos de población Censo 2010 de San Lorenzo (Esmeraldas)
Cantón San Lorenzo (Esmeraldas)
Número de habitantes: 42 486
Porcentaje de población que se autoidentifica como afrodescendiente: 72,16%
Fuente: INEC (2010)
Resultados electorales
Los resultados electorales para la Presidencia de la República (Ver Tabla
1) otorgan su apoyo de forma mayoritaria al candidato Rafael Correa
del Movimiento Patria Altiva i Soberana (PAIS), con un 64% de los
votos válidos. En segundo lugar queda el binomio Lasso–Solines de
CREO, con un alejado 15%. La candidatura de MUPP-MPD conformada por Alberto Acosta junto a Marcia Caicedo, la única postulante
de origen afrodescendiente, logró un 10% de los votos, permaneciendo
en tercera posición en el escrutinio.
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Tabla 1.
Resultados electorales 2013 para la Presidencia de la República
en San Lorenzo (Esmeraldas)
Presidente
Cantón
Lucio
Gutiérrez
Álvaro
Noboa
Nelson
Zavala
Alberto
Acosta
Guillermo
Lasso
Mauricio
Rodas
Norman
Wray
Rafael
Correa
Votos
válidos
San
Lorenzo
297
371
684
1 420
2 186
148
127
9 493
14 726
2
3
4
10
15
1
1
64
100
%
Fuente: CNE (2013). Elaboración propia
Con respecto a los asambleístas nacionales (Ver Tabla 2), se observa que
resulta también ganador PAIS con un 58%, seguida del PRE con un
13%, y a continuación el MUPP-MPD con un 8%.
Tabla 2.
Resultados electorales 2013 de Asambleístas nacionales en San Lorenzo
Asambleístas nacionales
Cantón
AVANZA
CREO
PAIS
MUPPMPD
PRE
PRIAN
PSC
PS-FA
PSP
RUPTURA
SUMA
Votos
válidos
San
Lorenzo
2 127
9 588
71 263
11 948
15 705
2 753
1 824
1 473
2 507
1 385
1 600
122 173
2
8
58
10
13
2
1
1
2
1
1
100
%
Fuente: CNE (2013). Elaboración propia
Individualmente, los candidatos para asambleístas nacionales más votados fueron, en su orden, Gabriela Rivadeneira, Iván Hurtado y Fernando Cordero. Como se puede apreciar (Ver Tabla 3), se produjo una
significativa adhesión unipersonal al candidato Hurtado por parte de
los sufragantes de San Lorenzo ya que, pese a ser el octavo en la lista,
fue el segundo con más respaldo en el cantón. Iván Hurtado, afrodescendiente de la provincia de Esmeraldas, podría promover una doble
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identificación en el electorado que conllevaría esta lealtad, si bien también se plantea la hipótesis que explicaría esta fidelidad ligada a ser una
figura histórica del fútbol ecuatoriano, lo cual, desde nuestra perspectiva, definitivamente es influyente. Este ejemplo de lealtad a un candidato resulta emblemático y comparable únicamente con el caso de
Diana Atamaint, de nacionalidad indígena shuar en el cantón Taisha,
como se expondrá en la siguientes líneas. De cualquier modo, se puede
afirmar que la triple condición de Hurtado detonó una gran adhesión
en San Lorenzo, la mayor, en términos unipersonales, de los ejemplos
aquí estudiados.
Tabla 3.
Asambleístas nacionales más votados en San Lorenzo, 2013
Asambleístas nacionales
Partido
Votos válidos
Gabriela Rivadeneira
PAIS
5 924
Iván Hurtado
PAIS
5 106
Fernando Cordero
PAIS
4 924
Fuente: CNE (2013). Elaboración propia
Tabla 4.
Asambleístas nacionales electos, 2013
Asambleístas nacionales
Partido
Mae Montaño Valencia
CREO
Patricio Donoso
CREO
Carlos Viteri Gualinga
PAIS
Fernando Cordero Cueva
PAIS
Gabriela Rivadeneira
PAIS
Iván Hurtado Angulo
PAIS
Linda Machuca
PAIS
118
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Derechos colectivos y derechos políticos de los pueblos y nacionalidades del Ecuador
Marcela Aguiñaga V.
PAIS
Marllely Vásconez Arteaga
PAIS
Miguel Carvajal Aguirre
PAIS
Lourdes Tibán
MUPP-MPD
Abdalá Bucaram
PRE
Cynthia Viteri
PSC
Gilmar Gutiérrez
PSP
Ramiro Aguilar Torres
SUMA
Fuente: CNE (2013). Elaboración propia
Finalmente se observa (Ver Tablas 5, 6 y 7) que, con respecto a los resultados para asambleístas provinciales, con relación a los partidos gana
PAIS con un 56%, seguido por el PRE con un 11%, y en tercer lugar
CREO con 7%. Esto es sumamente interesante, en vista de que PAIS
vence claramente, pese a no tener ningún candidato afrodescendiente;
de hecho llama también la atención que CREO tampoco dispone de
aspirantes del pueblo afroecuatoriano y queda tercero; el PRE sí cuenta
con dos candidatos afrodescendientes. De este modo se observa que
en San Lorenzo, cantón con un 72,16% de personas que se autoidentifican como afroecuatorianos, en las candidaturas para asambleístas
provinciales, que en teoría connotan una mayor identidad local, ganan candidatos no afrodescendientes. Esto no deja de ser resaltable ya
que demostraría una mayor fidelidad hacia un partido político, en esta
ocasión PAIS, que hacia representantes afroecuatorianos. Nuevamente
aparece la pregunta de Iván Hurtado, relativa a si fue más una identidad
de pueblo o vinculada al futbol, que genera también adhesiones incorruptibles. Y Hurtado tiene a su favor, además, haber ostentado durante
varios años el cargo de capitán inamovible de la selección nacional.
Esmeraldas, asimismo, ha sido desde siempre una provincia que se ha
caracterizado por ser cuna de históricos futbolistas y deportistas de dis119
Democracias
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Richard Salazar Medina y Cristina Soler García
tintas disciplinas. Cabe pues, investigar las relaciones de identidad hacia el deporte, que bien pudieran competir con la identidad de pueblo
o ser complementarias en el caso de esta provincia. No hay que perder
de vista tampoco que Jaime Hurtado, el histórico líder del MPD, afroecuatoriano de la provincia de Esmeraldas, comenzó brillando como
basquetbolista de élite.
Tabla 5.
Resultados electorales 2013 de asambleístas provinciales en San Lorenzo, 2013
Asambleístas provinciales
Cantón
AVANZA
CREO
PAIS
MUPPMPD
PRE
PRIAN
PSC
PS-FA
PSP
PUEBLO
RUPTURA
SUMA
Votos
Válidos
San
Lorenzo
1 670
2 558
19 678
3 436
3 893
740
454
658
782
554
282
596
35 301
2
8
58
10
13
2
1
1
2
2
1
1
100
%
Fuente: CNE (2013). Elaboración propia
Tabla 6.
Asambleístas provinciales más votados en San Lorenzo, 2013
Asambleístas provinciales
Partido
Votos válidos
Lenin Lara
PAIS
6 413
Esperanza Galván
PAIS
4 544
Gabriel Rivera
PAIS
4 437
Fuente: CNE (2013). Elaboración propia
120
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Derechos colectivos y derechos políticos de los pueblos y nacionalidades del Ecuador
Tabla 7.
Asambleístas provinciales electos por la
provincia de Esmeraldas, 2013
Asambleístas provinciales
Partido
Ramiro Tenelema
CREO
Esperanza Galván Gracia
PAIS
Gabriel Rivera
PAIS
Lenin Lara Rivadeneira
PAIS
Fuente: CNE (2013). Elaboración propia
121
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Cantón Salitre (Guayas)
El cantón Salitre formó parte de la circunscripción número cuatro13
de la provincia de Guayas en las elecciones 2013, y es citado comúnmente como la capital montubia del Ecuador. Reportado en el Censo
2010 todavía como cantón Urbina Jado, los datos de población de esta
fuente contemplan a cuatro de sus parroquias, siendo estas las que han
sido tomadas como referencia para el análisis de los datos electorales: El
Salitre (Las Ramas), General Vernaza, Junquillal, La Victoria (Ñauza).
Cuadro 2.
Datos de población Censo 2010 de Salitre (Guayas)
Cantón Salitre (Guayas)
Número de habitantes: 57 402
Porcentaje de población que se autoidentifica como montubia: 79,53%
Fuente: INEC (2010)
Resultados electorales
En la elección a la Presidencia, en el cantón Salitre (Ver Tabla 8), el
binomio Correa-Glas alcanzó la mayoría, con un 69% de los votos válidos. En el segundo lugar se dio prácticamente un empate técnico entre
el binomio de CREO Lasso–Solines, y Gutiérrez–Boyes de Sociedad
Patriótica (PSP), con el 11%. En este caso, si bien no se puede colegir
que haya una lealtad hacia una candidatura de pueblos o nacionalida13 La circunscripción número cuatro incluye los cantones de la provincia del Guayas que
no están dentro de los distritos 1, 2 y 3, entre los que se encuentra la zona electoral
número 18, denominada también Salitre (CNE, 2013). La zona electoral contempla
un total de ocho parroquias que, sin embargo, no computaron en el Censo 2010 dentro del cantón “Urbina Jado”. Para el análisis de datos solo se han tomado en cuenta
los resultados para las cuatro parroquias descritas en dicho Censo y no la totalidad que
forma la zona electoral número 18.
122
Democracias
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Derechos colectivos y derechos políticos de los pueblos y nacionalidades del Ecuador
des, ya que ni Rafael Correa ni Jorge Glas se han autodefinido como
montubios, es posible subrayar la afinidad regional y provincial, puesto
que ambos son precisamente de la misma provincia en la que se ubica
Salitre, Guayas. Adicionalmente cabe anotar que muchas organizaciones montubias hicieron manifestaciones públicas en eventos, mítines o
medios de comunicación, adhiriéndose y pidiendo el voto masivamente
a todas las candidaturas de PAIS (CRE satelital, del 6 de febrero de
2013).
Tabla 8.
Resultados electorales 2013 para la Presidencia de la República
en Salitre (Guayas)
Presidente
Cantón
Lucio
Gutiérrez
Álvaro
Noboa
Nelson
Zavala
Alberto
Acosta
Guillermo
Lasso
Mauricio
Rodas
Norman
Wray
Rafael
Correa
Votos
válidos
Salitre
3 701
1 206
867
275
3 720
556
139
22 948
33 412
11
4
3
1
11
2
0
69
100
%
Fuente CNE (2013). Elaboración propia
De la misma manera, los resultados electorales para asambleístas nacionales (Ver Tablas 9 y 10) reflejan la victoria de PAIS, con un 62% de
los votos válidos, seguido lejanamente por el PSP y por el PRE, ambos
con cifras del 9%. Si bien la tendencia se confirma contundentemente,
sorprende el segundo puesto del PSP pues no cuenta con candidatos
que se identifiquen como montubios en su lista, al tiempo que, de manera habitual, ha sido identificada con la Amazonía. Así, los candidatos más votados para asambleístas nacionales son Gabriela Rivadeneira, Marcela Aguiñaga y Fernando Cordero, todos de PAIS. Al ocupar
Aguiñaga la tercera en la lista de postulantes, los datos revelan más
adhesiones unipersonales a esta candidata que a Fernando Cordero, lo
cual sí demuestra nuevamente afinidad al voto por interlocutores de la
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Democracias
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Richard Salazar Medina y Cristina Soler García
misma provincia: Guayas; en este caso podría también decirse que hay,
de forma indirecta, fidelidad hacia un candidato montubio ya que el
candidato alterno de Marcela Aguiñaga era Jorge Loor Cevallos, quien
se autoidentifica como tal. No obstante, al no aparecer en la papeleta
y ser Aguiñaga una mujer guayasense, que además ha tenido un alto
perfil por haber sido Ministra del Presidente Rafael Correa, esto no pasa
de ser una conjetura, la cual habría que comprobar específicamente. De
cualquier modo, lo que sí es factible confirmar es la deferencia hacia los
candidatos de PAIS y, más particularmente, a aquellos de Guayas.
Tabla 9.
Resultados electorales 2013 de asambleístas nacionales en Salitre
Asambleístas nacionales
Cantón
AVANZA
CREO
PAIS
MUPPMPD
PRE
PRIAN
PSC
PS-FA
PSP
RUPTURA
SUMA
Votos
válidos
Salitre
7 023
13 232
160 843
4 178
22 608
9 107
1 162
12 232
23 005
2 501
4 242
259 683
%
3
5
62
2
9
4
0
5
9
1
2
100
Fuente: CNE (2013). Elaboración propia
Tabla 10.
Asambleístas nacionales más votados en Salitre, 2013
Asambleístas nacionales
Partido
Votos válidos
Gabriela Rivadeneira
PAIS
12 856
Marcela Aguiñaga
PAIS
11 107
Fernando Cordero
PAIS
11 146
Fuente: CNE (2013). Elaboración propia
124
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Derechos colectivos y derechos políticos de los pueblos y nacionalidades del Ecuador
Respecto de los asambleístas provinciales (Ver Tablas 11, 12 y 13) el
mayor respaldo se orienta hacia PAIS, con un 62%, seguido remotamente por el PSP, con un 9% y el PRE, con un 7%. Como observamos,
esta tendencia es semejante a la hallada en los resultados de asambleístas
nacionales. Los candidatos más votados fueron, en su orden, Denisse
Robles, Gastón Gagliardo, Verónica Guevara, Ángel Rivero y Luiba
Cuesta; esto coincide perfectamente con la disposición de la lista 35,
lo cual comprueba que hubo aquí inclinación al voto por todos los
candidatos de una sola lista. Sin embargo, en otros sectores de la circunscripción 4 del Guayas recibió más votos Cuesta, por lo que ella
finalmente llega a ser la cuarta Asambleísta electa, pese a figurar quinta
en la papeleta. Es importante anotar que esto demuestra y confirma la
identidad y el apoyo a PAIS, inclusive a pesar que en otras listas, como
la presentada por SUMA, se postularon candidatos que se autoidentifican como montubios (Lizett Moreira y Jaime Macías). Sin embargo,
según la organización Pueblo Montubio del Ecuador, “ninguno de los
postulantes a la Asamblea Nacional inscritos por el Distrito 4 del Guayas, en Los Ríos y Manabí, tiene raíces del colectivo” (El Telégrafo, 2
de diciembre de 2012). Ello, si bien no determina lealtad o deslealtad,
más aún tratándose de una polémica y un conflicto en las organizaciones con respecto a la pertenencia de ciertos representantes del pueblo
montubio, no deja de ser una información valiosa para avanzar en la
comprensión de las dinámicas electorales.
Tabla 11.
Resultados electorales 2013 de asambleístas provinciales en Salitre
Asambleístas provinciales
Cantón
AVANZA
PSCMDG
PAIS
MUPP/
MPD
PRE
PRIAN
PS-FA
PSP
RUPTURA
SUMA
Votos
válidos
Salitre
4 826
5 980
55 638
1 617
6 141
3 496
606
8 501
792
2 284
89 791
%
5
7
62
2
7
4
1
9
1
3
100
Fuente: CNE (2013). Elaboración propia
125
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Richard Salazar Medina y Cristina Soler García
Tabla 12.
Asambleístas provinciales más votados en Salitre, 2013
Asambleístas provinciales
Partido
Votos válidos
Denisse Robles
PAIS
13 631
Gastón Gagliardo
PAIS
10 917
Verónica Guevara
PAIS
10 710
Ángel Rivero
PAIS
10 440
Fuente: CNE (2013). Elaboración propia
Tabla 13.
Asambleístas provinciales electos por la circunscripción 4
de Guayas, 2013
Asambleístas provinciales
Partido
Denisse Robles Andrade
PAIS
Gastón Gagliardo Loor
PAIS
Liuba Cuesta Ríos
PAIS
Verónica Guevara Villacrés
PAIS
Fuente: CNE (2013). Elaboración propia
126
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Derechos colectivos y derechos políticos de los pueblos y nacionalidades del Ecuador
Cantón Guamote (Chimborazo)
Guamote, en la Sierra centro del Ecuador, se encuentra dividido en tres
parroquias: Cebadas, Guamote y Palmira.
Cuadro 3.
Datos de población Censo 2010 de Guamote (Chimborazo)
Cantón Guamote (Chimborazo)
Número de habitantes: 42 664
Porcentaje de población que se autoidentifica como indígena: 94,49%
Nacionalidades: Puruhá (76,57%), Kichwa de la Sierra (20,38%)
Fuente: INEC (2010)
Resultados electorales
En el cantón Guamote, en las elecciones presidenciales (Ver Tabla 14),
gana el binomio Correa–Glas, de PAIS, con un porcentaje del 48%.
En segundo lugar queda el binomio de CREO, Lasso–Solines, con un
16% y, en tercera posición, el binomio Gutiérrez–Boyes, del PSP. El
binomio Acosta–Caicedo, del MUPP-MPD, llega solo al quinto puesto, con el 10% de votos. Evidentemente hay una supremacía de PAIS
y una debilidad de la propuesta que se podría identificar con el pueblo
indígena, la del MPD y el MUPP. Este dato llama la atención, en vista
de que MUPP tuvo en el pasado mucha fuerza en Guamote; de hecho,
el Prefecto provincial de Chimborazo y ex Alcalde de Guamote, de autoidentificación indígena, Mariano Curicama, proviene de esta fuerza
política.
127
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Richard Salazar Medina y Cristina Soler García
Tabla 14.
Resultados electorales 2013 para la Presidencia de la República
en Guamote (Chimborazo)
Presidente
Cantón
Lucio
Gutiérrez
Álvaro
Noboa
Nelson
Zavala
Alberto
Acosta
Guillermo
Lasso
Mauricio
Rodas
Norman
Wray
Rafael
Correa
Votos
válidos
Guamote
3 312
1 008
375
2 194
3 617
872
257
10 436
21 891
%
2
3
4
10
15
1
1
64
100
Fuente: CNE (2013). Elaboración propia
Dicho resultado, si bien se ratifica en la votación para asambleístas nacionales (Ver Tablas 15 y 16), también contiene un matiz a resaltar que
podría relacionarse con la lealtad hacia un candidato indígena. Y es que
así como en este cantón PAIS aventaja con un 42% y los más votados para
asambleístas nacionales son precisamente los postulantes de este movimiento, que resultan efectivamente elegidos, destaca, no obstante, que el
indígena kichwa amazónico Carlos Viteri Gualinga –también de este partido–, que en la papeleta ocupaba el sexto puesto, en Guamote quedó en
el quinto lugar entre los más votados. De este modo, por un lado se revela
que en este cantón la población sufragó por todos los candidatos de una
sola lista para elegir a los asambleístas nacionales y con una preferencia
hacia PAIS y, por otro lado, que un porcentaje de sufragantes, aún exiguo,
votó personalizadamente y con distinción a Carlos Viteri; de ahí que este
obtenga una posición más favorable que la candidata Marllely Vásconez,
la quinta en la lista de PAIS, por una pequeña diferencia en el sufragio.
Esta posible afinidad con un candidato indígena contrasta con los
resultados obtenidos por MUPP-MPD. Recordemos que en su propuesta aparecían dos candidatas indígenas: Lourdes Tibán, kichwa de
Cotopaxi y Diana Atamaint, shuar de la Amazonía, que no figuran
entre las más votadas. Esto nuevamente revela una lealtad en primera
instancia hacia el movimiento PAIS, en congruencia con lo ocurrido
para el binomio presidencial.
128
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Derechos colectivos y derechos políticos de los pueblos y nacionalidades del Ecuador
Tabla 15.
Resultados electorales 2013 de asambleístas nacionales en Guamote
Asambleístas nacionales
Cantón
AVANZA
CREO
PAIS
MUPPMPD
PRE
PRIAN
PSC
PS-FA
PSP
RUPTURA
SUMA
Votos
válidos
Guamote
5 156
13 473
61 311
20 855
4 101
6 560
2 600
2 257
18 731
3 385
6 913
145 072
%
4
9
42
14
3
5
2
5
13
2
5
100
Fuente: CNE (2013). Elaboración propia
Tabla 16.
Asambleístas nacionales más votados en Guamote, 2013
Asambleístas nacionales
Partido
Votos válidos
Gabriela Rivadeneira
PAIS
5 248
Fernando Cordero
PAIS
4 621
Marcela Aguiñaga
PAIS
4 336
Miguel Carvajal
PAIS
4 087
Carlos Viteri
PAIS
4 021
Marllely Vásconez
PAIS
4 005
Fuente: CNE (2013). Elaboración propia
Asimismo, los resultados para asambleístas provinciales (Ver Tablas 17,
18 y 19) dan como ganador a PAIS, en esta ocasión en alianza con el
MUPP, obteniendo un 38%. Le sigue de cerca Amanta Yuyai (MAY),
movimiento político indígena vinculado a la religión evangélica, con
un 21%. Los candidatos más votados son los pertenecientes a PAIS,
Mauro Andino y Rosa Elvira Muñoz, esta última indígena kichwa. Pedro Curichumbi, también indígena kichwa de MAY, es el tercero más
votado del cantón. Así, se expresa de nuevo una lealtad de voto indígena manifiesta más específicamente en el caso de Curichumbi, ya que
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Democracias
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Muñoz efectivamente estaba segunda en la lista de PAIS; sin embargo,
Curichumbi no llegó a ser Asambleísta.
Tabla 17.
Resultados electorales 2013 de asambleístas provinciales en Guamote
Asambleístas provinciales
Cantón
Guamote
%
MAY
10 950
21
AVANZA
CREO
PAISMUPP
MPD
PRIAN
PSC
PS-FA
PSP
RUPTURA
SUMA
Votos
válidos
2 477
3 415
19 961
3 830
2 612
522
695
4 350
783
2 673
52 268
5
7
38
7
5
1
1
8
1
5
100
Fuente: CNE (2013). Elaboración propia
Tabla 18.
Asambleístas provinciales más votados en Guamote, 2013
Asambleístas provinciales
Partido
Votos válidos
Mauro Andino
PAIS
13 631
Rosa Elvira Muñoz
PAIS
10 917
Pedro Curichumbi
MAY
10 710
Fuente: CNE (2013). Elaboración propia
Tabla 19.
Asambleístas electos por la provincia de Chimborazo, 2013
Asambleístas provinciales
Partido
José Ricardo Moncayo
CREO
Mauro Andino Reinoso
PAIS-MUPP
Rosa Elvira Muñoz
PAIS-MUPP
Paco Fierro
PSP
Fuente: CNE (2013). Elaboración propia
130
Democracias
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Derechos colectivos y derechos políticos de los pueblos y nacionalidades del Ecuador
Cantón Taisha (Morona Santiago)
Taisha, cantón de la Amazonía y el más oriental de la provincia de Morona Santiago, incluye en su jurisdicción cinco parroquias: Huasaga,
Macuma, Pumpuentsa, Taisha y Tuutinentza. De reciente cantonización (1996), el acceso a su territorio se realiza fundamentalmente a
través de un servicio aéreo o a pie.
Cuadro 4.
Datos de población Censo 2010 de Taisha (Morona Santiago)
Cantón Taisha (Morona Santiago)
Número de habitantes: 18 437
Porcentaje de población que se autoidentifica como indígena: 95.85%
Nacionalidades: Shuar (73,1%), Achuar (20,38%)
Fuente: INEC (2010)
Resultados electorales
El sufragio en el cantón Taisha, en Morona Santiago, exhibe una clara
fidelidad a los pueblos y nacionalidades, con los matices oportunos.
Así, el cantón Taisha (Ver Tabla 20) votó mayoritariamente para la Presidencia por el binomio Acosta-Caicedo, del MUPP-MPD con prácticamente tres cuartos del total de votos, un 74%. En segundo lugar, con
solo un 11%, quedó el binomio Gutiérrez-Boyes, del PSP, que desde
hace más de diez años había triunfado en casi toda la Amazonía. Solo
en tercer lugar llega el binomio ganador a escala nacional de PAIS, Correa-Glas, con un 7% del total de los votos válidos; es decir menos de
un décimo de votos del binomio aquí vencedor.
131
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Richard Salazar Medina y Cristina Soler García
Tabla 20.
Resultados electorales 2013 para la Presidencia de la República en Taisha
(Morona Santiago)
Presidente
Lucio
Gutiérrez
Álvaro
Noboa
Nelson
Zavala
Alberto
Acosta
Guillermo
Lasso
Mauricio
Rodas
Norman
Wray
Rafael
Correa
Votos
válidos
Taisha
650
22
77
4 390
312
21
21
434
5 927
%
11
0
1
74
5
0
0
7
100
Cantón
Fuente: CNE (2013). Elaboración propia
El escrutinio para asambleístas nacionales (Ver Tablas 21 y 22) otorga
un apoyo incluso mayor a la alianza MUPP-MPD, de casi el 80% de
los votos. Al revisar estas cifras por candidato, la Asambleísta más votada es Lourdes Tibán indígena kichwa, seguida de Diana Atamaint,
indígena shuar quien, a pesar de ocupar la quinta posición en la lista
MUPP-MPD, es la segunda con más respaldo en el cantón Taisha. Ello
responde al voto personalizado, con preferencia hacia Atamaint. Este
resultado muestra la lealtad de Taisha a las candidaturas que se identifican con su pueblo, en este caso particular hacia la candidata de su
misma nacionalidad shuar.
Tabla 21.
Resultados electorales 2013 de asambleístas nacionales en Taisha
Asambleístas nacionales
Cantón
AVANZA
CREO
PAIS
MUPPMPD
PRE
PRIAN
PSC
PS-FA
PSP
RUPTURA
SUMA
Votos
válidos
Taisha
365
1 428
3 113
37 657
346
325
270
379
3 091
212
344
47 530
%
1
3
7
79
1
1
1
1
7
0
1
100
Fuente: CNE (2013). Elaboración propia
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Derechos colectivos y derechos políticos de los pueblos y nacionalidades del Ecuador
Tabla 22.
Asambleístas nacionales más votados en Taisha, 2013
Asambleístas nacionales
Partido
Votos válidos
Lourdes Tibán
MUPP-MPD
3 467
Diana Atamaint
MUPP-MPD
2 894
Jorge Escala
MUPP-MPD
2 628
Fuente: CNE (2013). Elaboración propia
Finalmente, los resultados para asambleístas provinciales (Ver Tablas
23, 24 y 25) respaldan la candidatura de MUPP-MPD, con un porcentaje superior al de los resultados presidenciales y de asambleístas
nacionales, el 83% de los votos válidos. En este caso, el candidato a la
cabeza es el indígena shuar Pepe Acacho, seguido de Yolanda Antun
Tsamaraint, también shuar, y Vethowen Chica. El escrutinio final de
la provincia de Morona Santiago dejó sin la segunda curul a la alianza
MUPP-MPD (Ver Tabla 25), siendo Chica representante de PAIS, el
que llega a formar parte de la Asamblea Nacional a pesar de que en este
cantón quedó tercero, con un bajo porcentaje del 3,6% con respecto
del total de votos del cantón.
Tabla 23.
Resultados electorales 2013 de asambleístas provinciales en Taisha
Asambleístas provinciales
Cantón
CREO
PAIS
MUPPMPD
PRIAN
PSP
Votos Válidos
Taisha
302
570
7 627
75
509
9 083
%
3
6
84
1
6
100
Fuente: CNE (2013). Elaboración propia
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Richard Salazar Medina y Cristina Soler García
Tabla 24.
Asambleístas provinciales más votados en Taisha, 2013
Asambleístas nacionales
Partido
Votos válidos
Pepe Luis Acacho
MUPP-MPD
4 420
Raquel Yolanda Antun
MUPP-MPD
3 207
Vethowen Chica
PAIS
331
Fuente: CNE (2013). Elaboración propia
Tabla 25.
Asambleístas electos por la provincia de Morona Santiago, 2013
Asambleístas provinciales
Partido
Vethowen Chica Arévalo
PAIS
Pepe Luis Acacho
MUPP-MPD
Fuente: CNE (2013). Elaboración propia
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Derechos colectivos y derechos políticos de los pueblos y nacionalidades del Ecuador
Cantón Arajuno (Pastaza)
Arajuno es otro de los cantones de la Amazonía con importante presencia de población indígena. La nacionalidad mayoritaria es la kichwa,
con el apelativo habitual de la Amazonía pues poseen cualidades culturales diferentes a los kichwas de la Sierra. Arajuno está integrado por las
parroquias Arajuno y Curaray. A estas parroquias se puede acceder hoy
día tanto por vía aérea como terrestre desde el Puyo.
Cuadro 5.
Datos de población Censo 2010 de Arajuno (Pastaza)
Cantón Arajuno (Pastaza)
Número de habitantes: 6 491
Porcentaje de población que se autoidentifica como indígena: 94,70%
Nacionalidades: Kichwa (78,25%), Huaorani (15,70%), Shuar (2,93%)
Fuente: INEC (2010)
Resultados electorales
En Pastaza, en el cantón Arajuno, con un 94,7 % de personas que se
autoidentifican como indígenas kichwa de la Amazonía, los resultados
del sufragio con respecto a la candidatura presidencial (Ver Tabla 26)
apuestan por el binomio Gutiérrez-Boyes del PSP, con un 27% de los
votos. En segundo lugar hay un empate técnico entre el binomio de
PAIS, Correa-Glas y el de CREO, Lasso-Solines, ambos con un 24%
(el binomio de PAIS tiene solo un voto más). En tercer puesto encontramos al binomio Acosta-Caicedo con un 22%. Estos datos ameritan
una lectura pormenorizada ante una división de votos muy reñida entre
los cuatro binomios citados, ninguno de los cuales baja del 20% de
votación. A ello se añade la diferencia de respaldo entre el binomio de
MUPP-MPD, que representa a la alianza de la denominada Unidad
Plurinacional, frente a la vencedora PSP. Cabe mencionar que este mo135
Democracias
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Richard Salazar Medina y Cristina Soler García
vimiento, en los últimos once años, ha gozado de supremacía electoral
en la Amazonía, probablemente ligada a que el ex Presidente Lucio
Gutiérrez, en esta elección candidato a la Presidencia, es identificado
como amazónico de Napo14. Por lo tanto, para el caso de Arajuno, la
posible relación de lealtad en el voto se articula con una identidad amazónica. Nótese que, además, en el binomio de la alianza MUPP-MPD,
ninguno de los candidatos (Acosta mestizo; Caicedo afrodescendiente)
es indígena o amazónico.
Tabla 26.
Resultados electorales 2013 para la Presidencia de la República
en Arajuno (Pastaza)
Presidente
Cantón
Lucio
Gutiérrez
Álvaro
Noboa
Nelson
Zavala
Alberto
Acosta
Guillermo
Lasso
Mauricio
Rodas
Norman
Wray
Rafael
Correa
Votos
válidos
Arajuno
819
18
17
668
753
40
13
754
3 082
%
27
1
1
22
24
1
0
24
100
Fuente: CNE (2013). Elaboración propia
Los resultados para la Asamblea Nacional (Ver Tablas 27 y 28) cambian de
partido político y respaldan la opción del MUPP-MPD y, en menor medida, la de PAIS. Ello tiene como consecuencia el apoyo a dos Asambleístas concretos, ambos vinculados a las nacionalidades indígenas: Lourdes
Tibán, por el primero y Carlos Viteri, por el segundo.
Esto apunta a una notoria adhesión a candidatos indígenas. Destaca
el voto, en primer lugar, a Lourdes Tibán y, en segundo lugar, a Carlos
Viteri, pese a ser este indígena kichwa de la propia provincia de Pastaza.
Ello podría evidenciar el ejercicio del voto por todos los candidatos de
una sola lista, por encima del voto personalizado múltiple.
14 Lucio Gutiérrez es identificado con fuerza como amazónico, de la provincia del Napo, más específicamente de Tena, donde reside la mayor parte de su familia materna y paterna. No obstante,
Gutiérrez nació en Quito y a tierna edad migró hacia Tena, donde hizo toda su educación primaria
y secundaria.
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Derechos colectivos y derechos políticos de los pueblos y nacionalidades del Ecuador
Tabla 27.
Resultados electorales 2013 de asambleístas nacionales en Arajuno
Asambleístas nacionales
Cantón
AVANZA
CREO
PAIS
MUPPMPD
PRE
PRIAN
PSC
PS-FA
PSP
RUPTURA
SUMA
Votos
válidos
Arajuno
3 519
3 677
5 424
5 919
316
309
207
268
4 763
276
289
24 967
%
14
15
22
24
1
1
1
1
19
1
1
100
Fuente: CNE (2013). Elaboración propia
Tabla 28.
Asambleístas nacionales más votados en Arajuno, 2013
Asambleístas nacionales
Partido
Votos válidos
Lourdes Tibán
MUPP-MPD
599
Carlos Viteri
PAIS
479
Jorge Escala
MUPP-MPD
413
Fuente: CNE (2013). Elaboración propia
La elección de los asambleístas provinciales (Ver Tablas 29, 30 y 31)
también se emplaza hacia la propuesta de MUPP-MPD y Avanza,
con un 24% y 22% de los votos válidos, respectivamente. Ello sitúa
como candidatos más votados a Marlon Santi, indígena kichwa, por
MUPP-MPD y a Germán Ledesma, por Avanza. Finalmente, las curules de la Asamblea Nacional para la provincia de Pastaza fueron
para este aspirante de Avanza y para Oscar Alfonso Ledesma, de PAIS.
Ello obedecería a la dinámica ya referida de fidelidad a los candidatos
indígenas.
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Tabla 29.
Resultados electorales 2013 de asambleístas provinciales en Arajuno
Asambleístas provinciales
Cantón
AVANZA
CREO
PAIS
MUPPMPD
PRE
PRIAN
PS-FA
PSP
RUPTURA
UP
Votos
válidos
Arajuno
1 093
874
638
1 202
19
24
20
487
21
570
4 948
%
22
18
13
24
0
0
0
10
0
12
100
Fuente: CNE (2013). Elaboración propia
Tabla 30.
Asambleístas provinciales más votados en Arajuno, 2013
Asambleístas provinciales
Partido
Votos válidos
Marlon Santi
MUPP-MPD
779
Germán Ledesma
AVANZA
687
Antonio Kubes
CREO
545
Fuente: CNE (2013). Elaboración propia
Tabla 31.
Asambleístas provinciales electos
por la provincia de Pastaza, 2013
Asambleístas provinciales
Partido
Germán Ledesma Zamora
AVANZA
Óscar Ledesma Zamora
PAIS
Fuente: CNE (2013). Elaboración propia
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Conclusiones
Tal como se había anticipado y a partir del análisis de los artículos de
la Constitución (2008), es claro que actualmente el panorama constitucional es bastante favorable para los pueblos y nacionalidades. El Estado-nación monocultural fracasó en países de enorme diversidad como el
Ecuador y en la mayoría de países latinoamericanos. Por ello, la calificación del Estado como intercultural y plurinacional en el primer artículo
de la Constitución vigente, es un cambio paradigmático. Y es que, como
dice Amartya Sen, la libertad cultural es imprescindible para el desarrollo
humano y el reto de nuestro tiempo es afrontar la diversidad cultural en
lo local y lo global (cfr. Sen, 2004); una diversidad que el Ecuador históricamente ha hecho caso omiso y ha quedado invisibilizada.
A pesar de que no se hace en la Constitución una definición específica de lo que se entiende por intercultural y plurinacional, ideal
para evitar malos entendidos, subvaloraciones o sobreinterpretaciones,
sí se produce un reconocimiento explícito de la diversidad cultural y la
búsqueda de armonizar esa diversidad en la construcción y políticas del
nuevo Estado. Esto, empero, implica una nueva ingeniería institucional que cada una de las funciones del Estado debe proponerse, ya no
solo como una reivindicación de las luchas de equidad étnica, sino por
mandato constitucional. Pese a que en las Ciencias Sociales no hay un
acuerdo respecto del concepto de interculturalidad, vale la pena aclarar
que multicultural e intercultural no son lo mismo.
La categoría de multicultural da cuenta de la diversidad de culturas y su
reconocimiento; sin embargo, no presume necesariamente la interacción entre pueblos y culturas sino únicamente la coexistencia. Mientras
la interculturalidad prevé necesariamente la convivencia, interacción e
intercambio entre las diversas culturas. De esta manera, podrían existir
Estados multiculturales aunque no interculturales; no obstante, un Estado intercultural es por antonomasia un Estado multicultural (Salazar
Medina, 2011: 112).
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Por otra parte, los derechos colectivos (Art. 57, 58 y 59), expresados
hoy de una manera más completa que en la Constitución de 1998,
resultan el paraguas conceptual y práctico más completo para trabajar
las realidades, necesidades y aspiraciones de los pueblos y nacionalidades de una manera apropiada, respetuosa e integral, ya que toman en
cuenta, entre otras, la posibilidad de constituir organizaciones que les
representen.
De la misma manera, la participación ciudadana (Art. 95) –que además de expresar el protagonismo de la ciudadanía desde una perspectiva activa, en la discusión de los temas de interés común, la toma de
decisiones y el control social, orientada por principios fundamentales
que incluyen la interculturalidad– crea una forma adicional de democracia además de la representativa y directa: la democracia comunitaria.
Esta, no obstante, está por definirse y ejecutarse desde una perspectiva
coordinada con las formas existentes históricamente; sin embargo, es
una puerta fundamental hacia el avance a una ciudadanía intercultural.
En esta discusión está de fondo, efectivamente, la perspectiva de la ciudadanía misma, ya no desde una ciudadanía diferenciada únicamente,
sino de una verdadera ciudadanía intercultural con una interacción y
mutuo enriquecimiento de los diversos en relación de equidad.
Por último, del análisis del Código de la Democracia (2009) es preciso decir que respecto de los pueblos y nacionalidades y la expresión
de sus intereses, tiene la tarea inconclusa. Si bien reitera la calidad de
intercultural del Estado, no llega a definir herramientas ni derivaciones
para que esta pueda efectivizarse en la diversidad de pueblos. Como
hemos reiterado, el hecho de que la soberanía radique en el pueblo, en
un Estado que se ha reconocido previamente como diverso, plural e
intercultural, amerita herramientas institucionales y legales igualmente
acopladas para respetar la soberanía de esa voluntad en la diversidad.
Es decir, deben existir los mecanismos electorales lo suficientemente
eficaces para lograr este mandato.
Desde nuestra perspectiva es recomendable introducir en la legislación vigente criterios para la participación en equidad, de miembros
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Derechos colectivos y derechos políticos de los pueblos y nacionalidades del Ecuador
de los pueblos y nacionalidades que habitan en las correspondientes
jurisdicciones político-administrativas, en las organizaciones políticas
y en las candidaturas a elecciones de asambleístas, particularmente
provinciales. Así, por una parte, es necesario generar mecanismos adecuados para reconocer, garantizar y promover el derecho colectivo de
los pueblos y las nacionalidades de constituir y mantener organizaciones que los representen (Constitución de 2008, Art. 57, inciso 15),
así como, por otra parte, emprender una propuesta de ley de cuotas a
favor de los pueblos y nacionalidades indígenas, el pueblo afroecuatoriano y el pueblo montubio, impulsando que las organizaciones políticas, a escala nacional y local, incluyan candidatos de las diversidades
culturales de acuerdo a los porcentajes de participación en la población. En este sentido, el CNE puede trabajar en coordinación con la
Asamblea Nacional.
Respecto de la lealtad del voto en las poblaciones analizadas, los
hallazgos se presentan interesantes y también heterogéneos. Hay que
recordar y reiterar, sin embargo, la imposibilidad de generalizar los resultados, dadas las características no probabilísticas del análisis. Por tanto, no son extrapolables a toda la población indígena (tampoco a toda
la población shuar, kichwa de la Sierra o kichwa de la Amazonía), ni
a toda la población afroecuatoriana o montubia. Se trata de resultados
focales y concretos en los cantones estudiados y únicamente en las elecciones de febrero de 2013.
Adentrándonos, entonces, en la información analizada y descrita,
podemos señalar en unos casos, y atisbar en otros, la existencia de una
diversidad de lealtades en el voto de los pueblos y nacionalidades del
Ecuador hacia otros miembros que se autoidentifican como tales, mediatizadas, eso sí, por un amplio abanico de factores ligados al contexto
político, socioeconómico y cultural en el que se produjo el ejercicio
electoral.
Contextualizado esto, quienes mayor lealtad habrían tenido en esta
elección son los cantones indígenas del estudio y, entre ellos, el caso con
mayor adhesión a sus representantes en los tres niveles, presidencial, de
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Richard Salazar Medina y Cristina Soler García
asambleístas nacionales y de asambleístas provinciales, fue el de Taisha
en Morona Santiago, seguido de Arajuno y Guamote. El cantón con
menor fidelidad en esta elección a sus representantes como pueblo sería
Salitre.
Siguiendo esta lógica, partimos de la revisión pormenorizada de los
cantones con altos porcentajes de población que se autoidentifica como
indígena (Taisha, Arajuno y Guamote) y observamos que, si bien se
producen relaciones de lealtad en los tres ejemplos, es preciso mencionar una dinámica muy diferente entre los dos cantones pertenecientes
a la Amazonía, y todavía más entre estos y aquel ubicado en la región
Sierra.
Los resultados nos hablan de una alta fidelidad por parte de los sufragantes de Taisha, en Morona Santiago, a los candidatos indígenas de la
alianza MUPP-MPD en los tres niveles de votación: presidencial, asambleístas nacionales y asambleístas provinciales. Desde nuestro punto de
vista, esta fuerte adhesión responde tanto a la identificación de la población con los asambleístas propuestos, con quienes comparten la nacionalidad shuar, concretamente Diana Atamaint y Pepe Acacho, como
con el programa político de la Unidad Plurinacional de las Izquierdas,
de manera particular por la presencia de Pachakutik. Sin embargo, este
soporte recibido en Taisha no se generalizó en la provincia de Morona
Santiago, reduciendo su posible repercusión en el escrutinio final y en
el acceso a la Asamblea de Atamaint. Este resultado evidencia que el
método de asignación de escaños no es lo suficientemente proporcional
respecto de la voluntad de los pueblos y nacionalidades, particularmente en el caso shuar de Taisha; y no porque Atamaint no haya alcanzado
el Legislativo. También sorprende que Lourdes Tibán resulte la aspirante a asambleísta nacional más votada pese a ser indígena serrana, y que
la candidata de nacionalidad shuar, Diana Atamaint, sea la candidata
que le sigue, aún ocupando un puesto inferior en el orden de la papeleta. Ello obedece, en primer lugar, a que hubo una intensa tendencia al
voto por todos los candidatos de una sola lista, razón por la cual Tibán
que era la primera en la lista, logró el mayor número de votos válidos; y
142
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Derechos colectivos y derechos políticos de los pueblos y nacionalidades del Ecuador
después, que Atamaint, quinta en la lista, tuvo una fuerte adhesión de
voto personalizado quedando la segunda en la votación por candidato.
De cualquier forma, en este cantón se denota claramente una lealtad en
el voto hacia los candidatos de su identidad étnica y al proyecto político
de la Alianza Plurinacional de las Izquierdas (MUPP-MPD).
En el cantón Arajuno, Pastaza, también se produce un respaldo deliberado a los aspirantes indígenas que formaron parte de las candidaturas para asambleístas nacionales y provinciales; esto tanto a Pachakutik
que obtuvo el apoyo mayoritario en ambas escalas de votación, como
de PAIS. No obstante, los resultados para la elección de la Presidencia de la República reflejaron un voto muy segmentado, que daba por
vencedor al binomio Gutiérrez-Boyes del PSP. Este dato no hizo sino
levantar otra hipótesis, correlativa al análisis, que debería abordarse con
profundidad en una investigación específica. Se trata de la percepción
del candidato Lucio Gutiérrez como amazónico por sus lazos personales y familiares con esta región del Ecuador. Entra pues a escena un
elemento adicional en la conformación de la lealtad, la calificación de
un candidato como propio, de nuestra región al margen de su autoidentificación étnico-cultural, tal vez incluso independientemente de su agrupación política. Como ya mencionamos anteriormente, fue la alianza
MUPP-MPD la fuerza más votada para la elección de los niveles del
Legislativo en Arajuno.
Otro ejemplo de la complejidad en la fidelidad al voto indígena es el
cantón Guamote, provincia de Chimborazo. De una tradición paradigmática en cuanto a la participación política y la elección de indígenas,
muestra tendencias divergentes de lealtad entre los niveles de votación
presidencial, asambleístas nacionales y asambleístas provinciales. Y es
que, si bien PAIS y no el histórico Pachakutik es el vencedor en todos
ellos, esta victoria contempla ciertos detalles dignos de ser rescatados.
En primer lugar, la candidatura presidencial de PAIS, obtiene el respaldo de casi la mitad de los sufragantes. De igual manera, los asambleístas
más votados pertenecen a este movimiento político, produciéndose,
como ya resaltamos en el análisis previo, una dinámica de apoyo es143
Democracias
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Richard Salazar Medina y Cristina Soler García
pecífico al candidato indígena de la lista de PAIS: Carlos Viteri Gualinga. Finalmente, la propuesta de este movimiento para asambleístas
provinciales también resultó ganadora, aunque cabe destacar que esta
se realizó en Chimborazo en coalición con Pachakutik contando en su
lista con aspirantes indígenas, como fue el caso de Rosa Elvira Muñoz, y
se tradujo en dos curules en la Asamblea Nacional. Asimismo, pese a no
obtener escaño, otros candidatos indígenas como Pedro Curichumbi de
MAY fueron ampliamente respaldados, llegando, finalmente, a quedar
como el tercero más votado en todo el cantón.
La complejidad con la que se presenta la posible adhesión o no al voto
indígena en Guamote debe observarse considerando otros factores del
contexto. Parece evidente la fidelidad a PAIS, aparte de la presencia o no
de postulantes indígenas en su candidatura presidencial y en su candidatura para asambleístas nacionales; pero la coyuntura de alianza entre este
partido y Pachakutik, precisamente en la escala provincial del sufragio,
impide resolver con claridad qué hubiera pasado de no haberse producido la coalición. Finalmente, de ser PAIS el movimiento más votado al
margen de la composición de su lista, se hablaría de un cambio radical
en la tendencia del voto de Guamote, siendo los próximos comicios para
autoridades seccionales una interesante oportunidad para confirmarlo.
Respecto del caso analizado del pueblo afroecuatoriano de San Lorenzo, cantón esmeraldeño con más del 72% de población afrodescendiente, encontramos una práctica de adhesión en el voto distinta
y significativa. Si recordamos los resultados electorales de este cantón,
PAIS fue el claro vencedor pese a no contar en las listas propuestas
con candidatos afrodescendientes y de existir, en otras listas, aspirantes
que sí lo eran y que no fueron favorecidos, como Marcia Caicedo en
el binomio presidencial con Alberto Acosta. Sin embargo, la postulación como Asambleísta nacional de Iván Hurtado, afamado futbolista
afroecuatoriano y esmeraldeño, registró una amplia predilección entre
los sufragantes del cantón. Todo ello deviene en la conclusión de una
sólida preferencia al proyecto de PAIS, de forma autónoma a sus candidatos, pero además, de la consideración de ingredientes alternativos en
144
Democracias
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Derechos colectivos y derechos políticos de los pueblos y nacionalidades del Ecuador
la construcción de la lealtad al voto entre los afroecuatorianos de San
Lorenzo, además de la pertenencia étnica: la identificación provincial
y, sobre todo, la trascendencia de las figuras futbolísticas, los héroes del
deporte nacional, como es el caso que nos ocupa. Es decir, queda en
este ejemplo específico la pregunta de cuál es el motivo para la mayor
adhesión y lealtad respecto de Hurtado: su pertenencia al pueblo afroecuatoriano, su pertenencia a la provincia de Esmeraldas, el ser una figura histórica del balompié ecuatoriano, o todas complementariamente. Por otra parte, respecto del método de asignación de escaños, cabe
resaltar que Hurtado, a pesar de una gran fidelidad a su candidatura,
llega a colocarse únicamente como el segundo más votado luego de Gabriela Rivadeneira, que es improbable que tenga un reconocimiento de
parte de la población de San Lorenzo como figura política o que haya
generado, por tanto, algún nivel de lealtad en el sufragio. Nuevamente,
este fenómeno revela el voto por todos los candidatos de una sola lista
en gran medida y, al mismo tiempo, el apoyo personalizado al candidato afroesmeraldeño Iván Hurtado.
Finalmente en el cantón montubio Salitre, en Guayas, se descubre
una dinámica del voto que, a priori, parecería ser independiente de
cualquier fidelidad de filiación étnico-cultural, en virtud de un apoyo
mayoritario e indiscutible a PAIS, tanto para la Presidencia de la República, como para la Asamblea Nacional, sin candidatos específicos de
autoidentificación montubia entre sus aspirantes, salvo el suplente de
Marcela Aguiñaga. Sin embargo, esto podría tener otra lectura si consideramos que algunas organizaciones montubias realizaron no solo una
labor de promoción de la candidatura de PAIS, sino que la legitimaron.
Como ya avanzábamos en la introducción de este artículo, el análisis de los datos y estas conclusiones, más allá de reflejar la diversidad
en las fidelidades del voto de pueblos y nacionalidades, propician un
paso más en la reflexión sobre los avances en el cumplimiento de los
derechos colectivos. Advertimos cómo las normas que garantizan y las
herramientas que han de viabilizar la representatividad de los pueblos
y nacionalidades del Ecuador entran en profunda contradicción. Si
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Richard Salazar Medina y Cristina Soler García
bien hoy los pueblos y nacionalidades indígenas, pueblo afrodescendiente y pueblo montubio gozan de marcos teóricos que favorecen su
autodeterminación y participación política, fruto de un largo recorrido de reivindicaciones y logros constitucionales, los mecanismos para
su puesta en práctica adolecen de incoherencia. Un buen ejemplo de
ello es el sistema electoral actual basado en el método de divisores
continuos (D’ Hondt) que limita la alternativa del voto personalizado
múltiple al no guardar este un valor equivalente a la opción de voto
por una sola lista. Ello complica las posibilidades de representación de
los candidatos de la diversidad cultural, condicionados por la lógica de
un sistema de votación que privilegia a unos candidatos frente a otros,
con relación a la posición que ocupen en una papeleta. Eso explica claramente el porqué una indígena kichwa de la Sierra, de Cotopaxi, gana
en el territorio amazónico a pesar del apoyo que los candidatos locales
reciben individualmente: Atamaint en Taisha y Viteri en Pastaza.
De todo ello surge nuestra propuesta. Alineados al principio de interculturalidad contemplado en la Constitución, y también a la participación ciudadana y a la necesaria acción afirmativa para promover la
equidad y la representatividad de las diversas voluntades e intereses que
se expresan en la sociedad, seleccionando y nominando a candidatos
para estos puestos electivos, deberíamos como país atrevernos a promover una normativa que garantice y fomente el derecho colectivo de los
pueblos y las nacionalidades de constituir y mantener organizaciones
que los representen en el marco del pluralismo y la diversidad política.
Así como un proyecto de ley de cuotas a favor de los pueblos y nacionalidades indígenas, el pueblo afroecuatoriano y el pueblo montubio.
De igual manera, queda por definir, promover (revitalizar si es el caso)
y coordinar de manera participativa e institucional los mecanismos y las
formas de democracia comunitaria.
Debemos continuar el camino, trabajando para que en el futuro el
balance de la acción del presente sea ciertamente positivo, trascendiendo de las declaraciones y principios hacia herramientas congruentes con
dichos enunciados.
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Democracias
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Derechos colectivos y derechos políticos de los pueblos y nacionalidades del Ecuador
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and the 2013 Electoral Process
Democracias • Vol. 1 • Quito, octubre-diciembre 2013 • pp. 149-214
©Instituto de la Democracia • ISSN: 1390-826X
John Antón Sánchez
Recepción: 19 de junio de 2013
Aceptación: 6 de agosto de 2013
Resumen
Este artículo analiza el comportamiento electoral del pueblo afroecuatoriano en las elecciones
presidenciales del 17 de febrero de 2013 en el Ecuador. Realiza un examen estadístico de
las tendencias de votación de las parroquias del país que poseen más del 40% de población
afrodescendiente y destaca cómo a mayor población afrodescendiente mayor votación logró el
candidato Rafael Correa del Movimiento Alianza PAIS. De la misma forma, hace un examen
sociológico del interés del pueblo afroecuatoriano en participar como actor social en la
arena electoral. Al final se determina un grado alto de negación y desplazamiento del pueblo
afrodescendiente en los espacios políticos del nuevo modelo democrático que marca al Estado
ecuatoriano como plurinacional e intercultural. El artículo, al final, hace una propuesta en el
sentido de reformar el Código de la Democracia (2009) con el fin de incluir a la afrodescendencia
como sujeto colectivo de derechos de participación en varias instancias del poder político, tal
como lo establece el Art. 65 de la Constitución de 2008.
Palabras clave: comportamiento electoral, electorado afro-ecuatoriano, racismo, elecciones 2013,
discriminación.
Abstract
This article analyzes the electoral behavior of the Afro-Ecuadorian population in the presidential
elections of February 17, 2013 in Ecuador. It presents a statistical analysis of the voting tendencies
in the districts of the country where at least 40% of the population is Afro-descendant and shows
that the higher the Afro-Ecuadorian population in a district, the more votes for Rafael Correa
of the PAIS Alliance political movement. This articles also makes a sociological analysis of the
interests of the Afro-Ecuadorian population in participating as a social actor in the electoral
arena. It emphasizes the personal and collective strategies of Afro-descendants to gain seats in the
National Assembly. It is determined that there is a high level of negation and displacement of the
Afro-Ecuadorian population in the political sphere in a country in which the new democratic
model characterizes the Ecuadorian state as plurinational and intercultural. Finally, the article
proposes reformation of the Code of Democracy with the aim of including Afro-descendants as a
collective subject holding rights to participate in several levels of authority in politics as stipulated
in Article 65 of the Constitution of 2008.
Keywords: electoral behavior, Afro-Ecuadorian electorate, racism, 2013 elections, discrimination.
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John Antón Sánchez
Un voto o una bala
La filosofía política del nacionalismo negro consiste en que el
negro controle la política y a los políticos de su propia comunidad, y nada más que eso. El hombre negro, en la comunidad
negra tiene que ser reeducado para que aprenda de la ciencia
política, para que sepa lo que la política debe darle a cambio.
No malgastes tu voto. Un voto es como una bala.
Malcolm X. Discurso en Cleveland, 3 de abril de 1964.
Introducción
E
ste artículo analiza la participación de la afrodescendencia en
las elecciones de 2013 en Ecuador. La participación política en
los escenarios electorales es uno de los puntos de la agenda del
movimiento afrodescendiente. Esta aspiración legítima se sustenta en
un principio de apertura democrática e inclusión ciudadana. La afrodescendencia considera que los modelos raciales excluyentes han sido
la base con que se han construido las democracias regionales, incluso
desde el republicanismo. Tanto los partidos y movimientos políticos
como las instituciones democráticas de las naciones monoculturales
han excluido a los afrodescendientes como sujetos individuales y como
pueblos. En respuesta a ello, la afrodescendencia ha reclamado espacios
concretos de participación política en los parlamentos, en las estructuras burocráticas, y/o en los altos puestos de instituciones estatales.
La participación política afroecuatoriana ha pasado por escenarios
de exclusión; la democracia fáctica ha reducido a los afrodescendientes
solo al derecho de elegir, dentro de estructuras clientelares, sin derecho
a ser elegidos. La excepción a la regla de la exclusión la alcanzó Jaime
Hurtado González, quizá la máxima figura política afroecuatoriana,
cuando el 17 de marzo de 1978 fundó el Movimiento Popular Democrático (MPD) de tendencia marxista. Movimiento con el que alcanzó
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Afrodescendencia, participación política y proceso electoral 2013
la diputación en 1979, justo cuando el Ecuador retornaba a la democracia. En 1984, Hurtado participa en las elecciones presidenciales obteniendo el cuarto lugar de votación. Para 1998 vuelve a ser Diputado,
pero el 17 de febrero de 1999 es asesinado a la salida del Congreso.
Anteriormente, en las elecciones para la Asamblea Constitucional
de 1997, Junior León, otro afroecuatoriano, alcanzó un escaño en representación del Partido Roldosista Ecuatoriano (PRE). Su presencia
incidió para que los afroecuatorianos quedaran reconocidos en la Constitución de 1998 como un pueblo con derechos colectivos en igualdad
de condiciones con respecto a los pueblos indígenas. Para el periodo
legislativo de 2002-2006, el profesor Rafael Erazo, del MPD, logra la
diputación por la provincia de Esmeraldas. Erazo, en alianza con un
sector del Movimiento Afroecuatoriano, logra que se apruebe la Ley de
Derechos Colectivos del Pueblo Afroecuatoriano (2006), firmada en mayo
de 2006. Más tarde, con la coyuntura de la Asamblea Constituyente
de 2008, impulsada por el Gobierno de Rafael Correa, ocho afrodescendientes alcanzan escaños en este importante foro que termina aprobando la Constitución de 2008. Dicha Carta declara que el Ecuador
es un Estado plurinacional e intercultural (Art. 1) y le da un amplio
reconocimiento de derechos colectivos al pueblo afroecuatoriano (Art.
56, 57 y 58). Sin embargo, no se reconoció la circunscripción especial
electoral para que estas comunidades tuvieran representación directa en
el Legislativo, tal como ocurre en Colombia con las dos curules especiales que se asignan a comunidades negras en la Cámara Baja.
La necesidad de inclusión política afroecuatoriana obligó al movimiento social, a partir del 2010, a buscar distintas estrategias para un reconocimiento de esta naturaleza. Básicamente, el objetivo era establecer
la aplicación del Artículo 65 de la Constitución que exige la inclusión
de los sectores discriminados en los partidos y movimientos políticos.
La estrategia consistió en la negociación de un sector del movimiento
social afroecuatoriano con el movimiento Alianza PAIS, liderado por el
Presidente Rafael Correa, a fin de que algunos líderes del movimiento
afroecuatoriano fueran tomados en cuenta en las listas de candidatos a
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la Asamblea Nacional. Al menos así se establece en la Declaración del
Congreso Unitario del Pueblo Afroecuatoriano (CUPA) (2012) celebrado entre el 6 y 9 octubre de 2012 en la ciudad de Guayaquil. Aunque
esto se llame corporativismo, las cosas no salieron como se previó. El
intento de auto cooptación del movimiento no fue bien visto dado que
la estrategia de Alianza PAIS fue incluir a personajes afrodescendientes
en sus listas para las elecciones de asambleístas de 2013, pero no a líderes
ni intelectuales connotados, sino a futbolistas de renombre en sus respectivas regiones. Solo dos líderes del movimiento afroecuatoriano ingresaron a las listas en calidad de candidatos alternos: Alexandra Ocles,
alterna nacional, y Pablo de la Torre, alterno en la lista de Esmeraldas.
El resultado fue tres futbolistas elegidos como asambleístas principales,
tres mujeres afroecuatorianas principales y un asambleísta alterno. Los
demás partidos también incluyeron a afrodescendientes en sus listas de
candidatos, pero no del seno del movimiento afroecuatoriano; de ellos
solo Mae Montaño alcanzó una curul por el movimiento CREO.
En este contexto, el presente ensayo hace un análisis sociológico del
proceso de participación política afroecuatoriana. La primera parte trata
sobre las generalidades demográficas y sociopolíticas del pueblo afroecuatoriano, donde se destacan sus asentamientos principales en el país
y el reconocimiento constitucional de sus derechos colectivos y de participación política. En la segunda parte se hace un análisis estadístico
del comportamiento electoral afroecuatoriano de las pasadas elecciones
presidenciales de 2013. La metodología consistió en elegir las parroquias
con alta población afroecuatoriana y analizar cómo votaron a los principales candidatos presidenciales. En la tercera parte se hace un análisis detallado del interés del movimiento social afroecuatoriano por participar
en la arena electoral, teniendo en cuenta las oportunidades políticas que
brinda el sistema democrático ecuatoriano. En la cuarta parte se analiza
la bancada afroecuatoriana en la actual Asamblea Nacional. El artículo
finaliza con una reflexión sobre la necesidad de reformar el sistema democrático en favor de la afrodescendencia, sobre las condiciones reales
para crear un partido político afroecuatoriano y sobre la importancia
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de una reforma al Código de la Democracia (2009) para establecer una
circunscripción electoral especial afrodescendiente en el Legislativo, con
el fin de consolidar el Estado plurinacional e intercultural.
Generalidades de la población afroecuatoriana:
condiciones demográficas y sociopolíticas
Condiciones demográficas
El censo de 2010 confirmó la condición multiétnica y plurinacional
del Ecuador. De los 14 483 499 habitantes ecuatorianos, el 71,93% se
auto identificó como mestizo, el 7,4% montubio, el 7,03% indígena,
el 7,2% afrodescendiente, el 6,09% como blanco y un 0,37% se auto
identificó como otro. La Tabla 1 da cuenta de este fenómeno de la diversidad cultural del país:
Tabla 1.
Distribución de la población ecuatoriana
por autoidentificación étnica
Categorías
Casos
%
Mestizo/a
10 417 299
71,93%
Montubio/a
1 070 728
7,39%
Indígena
1 018 176
7,03%
Afrodescendiente
1 041 559
7,19%
Blanco/a
882 383
6,09%
Otro/a
53 354
0,37%
Total
14 483 499
100,00%
Fuente: INEC- Censo (2010)
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La población ecuatoriana que se autoidentificó como afrodescendiente
(sumatoria de las variables de censales de auto identificación afrodescendiente/ afroecuatoriana/ mulata y negra) llegó al 1 041 551 personas, 437 550 personas más que en el 2001, cuando los afroecuatorianos
alcanzaban 604 009 personas que correspondieron al 4,9% del total
nacional. El Censo de 2010 precisa que el 74,4% de la población afroecuatoriana vive en zonas urbanas y el 25,6% en zonas rurales. Sin
embargo, la afrodescendencia habita en la mayoría de las provincias del
país, siendo la provincia de Esmeraldas la que mayor población afrodescendiente concentra con el 44%, seguida por Guayas con el 9,66%.
Otras provincias con población afroecuatoriana relevante son: Santa
Elena 8,5%, El Oro 6,9%, Santo Domingo 6,7%, Carchi, Los Ríos y
Manabí con más del 6% cada una. En tanto, Sucumbíos, Imbabura y
Galápagos tienen un porcentaje superior al 5%, solo Pichincha está en
el 4,5% (Ver Tabla 2 y Mapa 1).
Tabla 2.
Doce provincias con mayor población afroecuatoriana
N.º
Provincias
%
1
Esmeraldas
44,00
2
Guayas
9,66
3
Santa Elena
8,5
4
El Oro
6,9
5
Sto. Domingo de los Tsáchilas
6,7
6
Carchi
6,42
7
Los Ríos
6,18
8
Manabí
6,01
9
Sucumbíos
5,87
10
Imbabura
5,38
11
Galápagos
5,2
12
Pichincha
4,52
Fuente: INEC, Censo (2010). Elaboración propia
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Mapa 1.
Mapa de identificación afroecuatoriana-afrodescendiente
por provincias en Ecuador
Fuente: INEC -Censo (2010)
Más que población afroecuatoriana, lo correcto es utilizar el concepto
pueblo afroecuatoriano, para referirnos al conjunto poblacional (ciudadanos y comunidades) que agrupa a los afrodescendientes del Ecuador.
La Constitución de 2008 realiza un reconocimiento al pueblo afroecuatoriano (Art. 56, 58). En América Latina y el Caribe, el concepto
se refiere a las distintas culturas negras o afroamericanas que emergieron
de los descendientes de africanos y sobrevivieron a la trata o al comercio esclavista desarrollado desde el siglo XVI hasta el XIX (Antón,
2011).
Son pueblos afrodescendientes de las Américas y el Caribe en tanto
se han autodeterminado como tales, poseen una conciencia de identidad, comparten una misma historia y características étnicas y culturales
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comunes, además de que están presentes antes de la actual demarcación
de los actuales Estados nacionales. La afrodescendencia en la región
supera los ciento ochenta millones de habitantes y dentro de ella sobresalen los afroecuatorianos. El pueblo afroecuatoriano, además de compartir la cultura, la identidad y las reivindicaciones políticas con sus
similares de los países de la región, ha construido una historia particular
cuyas características centrales son la esclavización, la colonización, la
discriminación racial y la exclusión étnica y cultural.
La cultura afroecuatoriana obedece a un proceso histórico de larga
duración, mediado por circunstancias propias de la negación de derechos ciudadanos por más de medio milenio. Pese a su condición de desigualdad real, gracias a su propia identidad étnica-cultural y a su capacidad política de movilización social y auto determinación como pueblo,
los hace titulares de derechos colectivos, o derechos étnicos culturales
según la teoría liberal de los derechos humanos (Kymlicka, 2009). Este
reconocimiento de derechos se alcanza en la década de los noventa,
cuando los afroecuatorianos y afroecuatorianas se organizan socialmente, demandan del Estado el reconocimiento político como “minoría
cultural”, “grupo étnico” y como “pueblo”, y por lo tanto como sujetos
de derechos colectivos o “socioétnicos” (Antón, 2009).
Los afroecuatorianos como sujetos
de derechos colectivos y de participación política
El estatus de pueblo que las Constituciones ecuatorianas de 1998 y
2008 le otorgan a los afroecuatorianos se hace en el contexto de las
políticas multiculturales que se aplicaron en América Latina. De forma
particular, algunos países como Colombia, Brasil, Nicaragua, Ecuador,
Venezuela, entre otros, introducen reformas constitucionales que garantizan los derechos de autodeterminación, derechos poliétnicos y derechos de participación política, a las minorías nacionales, culturales y
étnicas (Yrigoyen, 2010). Esto quizás, como un paliativo que buscaba
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evitar las crisis de gobernabilidad, el déficit democrático y los constantes agites sociales ocasionados por el impacto negativo que las políticas
neoliberales generaron en las naciones que se abrieron al mercado, debilitaron el Estado de derechos y ahondaron más las brechas de pobreza
entre los grupos sociales (Baubock, 2009).
En suma, se podría afirmar que luego del reconocimiento como
pueblo a los afroecuatorianos, la agenda política del movimiento social
afroecuatoriano traza la misión de alcanzar mayor inclusión ciudadana
de los afrodescendientes, en el marco del pleno ejercicio de los derechos
humanos y en pie de igualdad. Esta plataforma de inclusión ciudadana plantea múltiples desafíos tanto internos como externos. Entre los
desafíos internos está la necesidad del fortalecimiento del movimiento
social afroecuatoriano, para lo cual se requiere un mayor acercamiento
de las bases sociales con las organizaciones, sus líderes y lideresas, para
así alcanzar su unidad y visibilización como pueblo. Los desafíos externos, en parte ligados a los anteriores, suponen la necesidad de alcanzar
el reconocimiento legítimo como un actor etnopolítico con capacidad
de presentar demandas sociales y políticas que se traduzcan en políticas
públicas consistentes de combate al racismo estructural, la discriminación racial y la pobreza (PNUD et. al., 2012).
La participación política como una medida
de acción afirmativa para los afroecuatorianos
La Constitución del Ecuador (2008) en su Artículo 11, numeral 3 y en
su Artículo 56, numeral 3, establece a las acciones afirmativas y a las reparaciones como uno de los derechos que se deben garantizar a sectores
sociales en situación de desigualdad. Estos derechos cobijan al pueblo
afroecuatoriano, quienes pertenecen a las “colectividades afectadas por
el racismo, xenofobia y otras formas conexas de intolerancia y discriminación” (Art. 56, numeral 3). Es decir, de acuerdo con Pastor Murillo
(2011), las medidas de acción afirmativa son medidas especiales que
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buscan la igualdad ante la Ley y el disfrute de los derechos humanos
para cualquier ser humano.
Cuando la Constitución aborda el tema de las acciones afirmativas,
está cumpliendo con la Declaración en contra de todas las formas de
discriminación racial (1964) y las recomendaciones de la III Conferencia Mundial contra el racismo (Naciones Unidas, 2001). El Plan
de Acción de la Conferencia, conocido como Plan de Acción de Durban, recomienda implementar en su institucionalidad interna medidas
y planes de acción, incluidas las medidas positivas, para garantizar la no
discriminación a los ciudadanos.
En relación con las acciones afirmativas, cabe mencionar el Artículo
65 de la Constitución (2008), relacionado con los derechos de participación y, en especial, el derecho de representación paritaria entre
hombres y mujeres en los cargos de la función pública, en los partidos y
movimientos políticos. Dicho artículo, en su inciso segundo, determina que “[e]l Estado adoptará medidas de acción afirmativas para garantizar la participación de los sectores discriminados”, donde se entiende
como participación el ejercicio pleno de los derechos civiles y políticos,
entre los que se destacan el derecho a elegir y ser elegido, el derecho a
formar parte de las instituciones públicas del Estado y el derecho a no
ser discriminado en las listas de los partidos y movimientos políticos.
Si se interpreta de manera más clara el numeral 2 del Artículo 65
de la Constitución (2008), es evidente la necesidad de una acción afirmativa para evitar la discriminación y la marginación de los sectores
excluidos, en especial en los espacios de participación política. Nos referimos a la exclusión histórica que los afrodescendientes, tanto como
ciudadanos como pueblo, han sufrido de los espacios de poder, bien sea
poder político, social o económico. Este artículo fue introducido por la
Asamblea Constituyente de 2007 con el objetivo de garantizar la participación política sin discriminación alguna. Pero, a decir del abogado
y líder afroecuatoriano Douglas Quintero, “la expectativa de mejores
y mayores acciones legislativas a favor de los afroecuatorianos en la era
de la Constitución de 2008 han sido superiores a las condiciones reales
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Afrodescendencia, participación política y proceso electoral 2013
de alcanzarlas” (2010:12). Sin embargo, dicho artículo terminó siendo
insuficiente puesto que es posible comprobar empíricamente la ausencia de la representación política del pueblo afroecuatoriana, tanto en
el ámbito electoral como en el contexto de los poderes del Estado. De
acuerdo con Douglas Quintero:
En primer lugar se debe destacar la ausencia de la representación del
pueblo afroecuatoriano en cuanto a grupo cultural históricamente excluido. La representación étnica en la Asamblea (Constituyente) no fue
contemplada como una medida de acción afirmativa y de derecho político de los sectores históricamente desconectados, situación que ocurrió
favorablemente en beneficio de los migrantes ecuatorianos. Es decir, el
principio de acción afirmativa para garantizar la representación política
de sectores excluidos se aplicó solo para un determinado grupo, y más
bien se le negó el derecho a la representación política a otros grupos
quizá con condiciones de mayor vulnerabilidad (Quintero, 2010: 14).
En efecto, y como lo demostraremos en el capítulo siguiente, la historia de la participación política afroecuatoriana desde el retorno a la
democracia en 1979 ha estado marcada por tres fenómenos: el interés
de muchos ciudadanos afrodescendientes en participar políticamente
en la arena electoral; una marcada invisibilidad en la representación
parlamentaria como colectivo identitario; y una determinación del movimiento social afroecuatoriano para que se le garantice su participación en la arena electoral y para tener su propia representación en el
Congreso o en la Asamblea.
El comportamiento electoral de los afroecuatorianos
en las elecciones presidenciales del 2013
Las elecciones generales para designar presidente, vicepresidente y
asambleístas provinciales, nacionales y del exterior, se realizaron el 17
de febrero de 2013. En lo que se refiere a los comicios presidenciales,
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el analista Mattieu Le Quang (2013) del Instituto de Altos Estudios
Nacionales (IAEN) realizó un estudio del comportamiento electoral de
los ecuatorianos. Su artículo contiene un examen de dichos resultados
electorales en los cantones de la provincia de Esmeraldas y en el cantón
Mira de la provincia del Carchi, donde se tiene una presencia afroecuatoriana relevante. Nuestro análisis sobre el comportamiento electoral de
los afroecuatorianos en las elecciones presidenciales del 2013 parte de lo
ya planteado por Le Quang y se complementa con un detalle sobre la
forma en la que votaron sesenta y ocho parroquias rurales y urbanas, en
las cuales la presencia demográfica afroecuatoriana va del 20% al 100%.
Los comicios electorales del 2013 se realizaron en medio de un
contexto particular. Eran las segundas elecciones presidenciales bajo la
Constitución de Montecristi de 2008. Rafael Correa, quien ya estaba en el poder desde el 2007, afianzaba su capital político y lograba
consolidar su movimiento político Alianza PAIS (AP) como el bloque
hegemónico dominante en el electorado a nivel nacional. De acuerdo
con Le Quang, las elecciones del 2013 se desarrollaban en medio de
un escenario político prácticamente inalterado desde el 2007 a favor
de Correa:
En contraste con los escenarios anteriores a 2009, en los cuales jugaba
la dicotomía de lu­cha contra el neoliberalismo y contra la partidocracia, a partir de las elecciones de 2009 se empiezan a dibujar tres nuevos
polos dentro del campo político-electoral: la Revolución Ciudadana
con sus aliados políticos (Partido Socialista) y sociales; una oposición
de dere­cha, con fuerzas políticas conservadoras y de centro, las cámaras, las iglesias y los medios de comunicación; y una oposición con
organizaciones políticas y sociales de izquierda, el MPD, Pachakutik y
ex aliados del gobierno (Le Quang, 2013: 21).
Tal como en el 2009, el escenario de las elecciones del 2013 se convirtió
en una arena de disputa del poder político entre dos sectores: Alianza
PAIS y la figura carismática de su líder Rafael Correa versus los demás
partidos y movimientos con sus candidatos presidenciales.
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Afrodescendencia, participación política y proceso electoral 2013
Los resultados electorales del 2013 no fueron sorpresivos. Alianza
PAIS triunfó electoralmente tanto en la Presidencia como en la Asamblea. Rafael Correa fue elegido por tercera vez Presidente y en primera
vuelta con el 51,9% de la votación1. En tanto, el mismo movimiento
AP alcanzó cien escaños en la Asamblea Nacional, de los ciento treinta
y siete disponibles, controlando más del 70% de este poder del Estado.
Con base en estos resultados, Le Quang sintetiza de la siguiente forma
el pasado proceso electoral:
Las elecciones de 2013 están marcadas por tres grandes rasgos: una tasa
de participación histórica desde el retorno a la democracia: por primera
vez un candidato es reelegido con más del 50% de los votos totales en
la primera vuelta; y un muy bajo porcentaje de votos blancos. Con el
81,09% de asistencia del padrón electoral, la tasa de participación en
las elecciones de 2013 es la más elevada desde el retorno a la democracia en 1979 (Le Quang, 2013: 21).
Con el fin de analizar el comportamiento electoral de los afroecuatorianos en las elecciones tanto del 2009 como del 2013, Le Quang analiza
el voto de siete cantones que, de acuerdo con el Censo de 2010, poseen
más del 30% de población afroecuatoriana (Ver Tabla 3).
1
En el 2009 Correa alcanzó la Presidencia con 45,23%.
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Tabla 3.
Votaciones presidenciales en Ecuador 2013 por cantones con alta población
afrodescendiente
2009
2013
Cantones (*)
% Afrodescendiente Correa
Otros
candidatos
Votos
blancos
Votos
nulos
San Lorenzo
72,2
56,86
21,02
14,89
Eloy Alfaro
64,1
48,02
23,9
20,58
Esmeraldas
55,5
40,17
44,24
Río Verde
51,7
48,82
Atacames
34,2
39,79
Mira
32
Muisne
31,1
Correa
Otros
candidatos
Votos
blancos
Nulos
7,23
53,1
29,27
3,78
13,81
7,43
55,25
26,35
3,52
14,88
6,47
9,09
42,79
45,39
2,06
9,76
23,96
19,08
8,14
52,65
26,58
4,54
16,2
40,84
11,19
8,19
51,95
33,64
2,69
11,7
65,35
18,85
10,21
5,5
67,96
23,03
2
6,97
49,52
29,53
14,62
6,32
57,11
28,93
2,8
11,2
(*) Todos los cantones son de la provincia de Esmeraldas, con excepción de Mira
que pertenece a la provincia del Carchi.
Fuente: Le Quanq (2013), con base en Censo 2010 y Consejo Nacional Electoral (2013)
De acuerdo a la Tabla 3, Rafael Correa gana las elecciones del 2013
en los cantones de San Lorenzo, Eloy Alfaro, Esmeraldas, Río Verde,
Atacames y Muisne (provincia de Esmeraldas) y cantón Mira en la
provincia del Carchi con más del 42% de votos. Para el 2009, en
los mismos cantones, Correa gana la Presidencia con más de 40%,
aquí se destaca que en San Lorenzo y Mira ganó con más del 50%.
Sin embargo, para el 2013 Correa mejora su votación y en todos los
cantones supera el 50%, a excepción de Esmeraldas donde alcanzó el
43%. Cabe destacar que, tanto para el 2009 como para el 2013 en el
cantón Mira, con el 32% de afrodescendientes, la votación de Correa
fue la más alta con el 65,3% en el 2009 y el 68% en el 2013. En tanto, San Lorenzo fue el cantón de Esmeraldas que más respaldo dio a
Correa, aunque para el 2009 su votación fue del 57%, disminuyendo
al 53% en el 2013.
Por su parte, los partidos opositores a la Revolución Ciudadana tuvieron el siguiente comportamiento: en el 2009 los cantones Atacames
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Democracias
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Afrodescendencia, participación política y proceso electoral 2013
y Esmeraldas lograron juntos acumular el 41% y 44% de votos. En
tanto para el 2013, mientras la oposición redujo su votación al 33,6%,
en Esmeraldas lograron consolidarse aumentando su caudal de votos
al 45,3%. En términos generales podría decirse que en la provincia de
Esmeraldas, Alianza PAIS y su candidato Rafael Correa lograron calar
en el electorado desplazando a fuerzas tradicionalmente ya consolidadas
como el Partido Roldosista Ecuatoriano (PRE) liderado por el ex-Presidente Abdalá Bucaram (en el exilio), el Movimiento Popular Democrático (MPD) de tendencia de izquierda, fundado por el afroecuatoriano
esmeraldeño Jaime Hurtado, y en menor medida al Partido Renovación
Institucional Nacional (PRIAN) del magnate Álvaro Noboa.
Los resultados electorales del 2013 confirman que Alianza PAIS es la
nueva fuerza política de Esmeraldas, una provincia caracterizada como
la región tradicional afrodescendiente, dominada en la última década
por el MPD. Particularmente en la ciudad de Esmeraldas se ha desarrollado una disputa electoral muy fuerte entre el MPD y Alianza PAIS.
La ciudad fue conquistada políticamente por el MPD logrando colocar
al afroecuatoriano Ernesto Estupiñán como tres veces Alcalde desde el
2000 hasta el presente. De igual manera, en las elecciones a Prefecto
de 2009 el mismo MPD logró que Lucía Sosa fuera elegida como la
mandataria regional. El desgaste de la gestión de Estupiñán con más
de una década en el poder, la inversión del Gobierno Central en obras
de infraestructura en la ciudad (el mejoramiento vial hacia la ciudad, la
modernización del hospital local y del aeropuerto, la construcción del
puente de Tachina y la repotenciación de la refinería, la construcción
de una poderosa termoeléctrica, entre otras acciones), y particularmente la controvertida elevación de la ciudad de La Concordia a cantón y
asignada a la provincia de Santo Domingo, fueron los principales elementos circunstanciales que intervendrían en la disputa electoral en la
cual Alianza PAIS ha resultado ganadora.
163
Democracias
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Análisis de la votación en las parroquias
del país con altos porcentajes de afrodescendientes
Ahora nos interesa analizar de manera más detallada los resultados de
las elecciones presidenciales de 2013, en relación a lo que consideramos aquí el voto duro afrodescendiente. Dado que las elecciones son
secretas no hay manera de saber cómo votó una persona que se auto
identifique como afrodescendiente. Para determinar la tendencia de
la votación afrodescendiente he seleccionado conjuntos de parroquias
(mínima división territorial, política y censal del país) que tienen altos
porcentajes de población que, según el Censo de 2010, se auto identificó como afroecuatoriana2. Estos conjuntos corresponden a la siguiente
ponderación:
Tabla 4.
Grupos de parroquias ecuatorianas con población afroecuatoriana relevante
Porcentaje de
población afrodescendiente
Parroquias
Población
afroecuatoriana
Población
total
Porcentaje de
afroecuatorianos
Más del 60%
24
60 443
81 281
74,3
Del 60% al 40 %
22
123 834
225 546
54,9
Del 40% al 20%
22
47 440
160 203
29,6
Total
68
231 717
467 030
49,6
Fuente: Censo (2010). Elaboración propia
De acuerdo con el Censo de 2010, son sesenta y ocho parroquias las
que poseen más del 30% de población afroecuatoriana. En total son
231 717 personas afroecuatorianas de 467 030 (49,6% de afrodescen2 La pregunta número 16 del Censo de 2010 se refería a la autoidentificación de la población
por condiciones raciales y culturales: De acuerdo a su cultura y costumbres, ¿usted cómo se
autoidentifica? a) indígena, b) afroecuatoriano o afrodescendiente, c) negro, d) mulato, e) montubio, f ) mestizo, h) otro. Para efectos de la población afroecuatoriana, se han combinado las
variables (b), (c) y (d).
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Afrodescendencia, participación política y proceso electoral 2013
dientes). De este conjunto hemos creado tres grupos de parroquias de
acuerdo al mayor y menor porcentaje de población autoidentificada
como afroecuatoriana (negros + mulatos + afrodescendientes, según el
censo). El primer grupo acoge veinticuatro parroquias que poseen más
del 60% de afrodescendientes; el segundo grupo son veintidós parroquias entre el 40% y 60%; en tanto el tercer grupo son veintidós parroquias entre el 20% y el 40% de población perteneciente a la diáspora
africana (Ver Tabla 4).
El análisis se basa en el número de votos que los candidatos presidenciales obtuvieron en cada parroquia. Hay que tener en cuenta que
en las elecciones presidenciales se presentaron ocho candidatos, pero
para efectos de esta investigación el análisis se basa solo en cuatro de
ellos. Los partidos escogidos fueron: Movimiento Alianza PAIS, por ser
el partido de Gobierno que domina el escenario electoral; Movimiento
CREO, que fue la segunda fuerza electoral en el país; el PRE, otrora dominante en la provincia de Esmeraldas con alta influencia en los
poblados afrodescendientes; la Alianza plurinacional de las Izquierdas,
donde estaba el MPD que antes de Correa3 era el partido número uno
en la provincia de Esmeraldas. A continuación presentamos los resultados electorales por grupos de parroquias.
Votación presidencial 2013 en las parroquias con
más del 60% de afrodescendientes
Las parroquias con un alto porcentaje de afrodescendientes están ubicadas en los cantones de Eloy Alfaro, San Lorenzo y Río Verde en la
provincia de Esmeradas, además de la parroquia La Concepción en el
cantón Mira, provincia del Carchi. De acuerdo a los resultados elec3
Es importante anotar que el MPD logró una alianza política con el movimiento político indígena
Pachakutik y otras fuerzas políticas de izquierda. Esta coalición participó con una fórmula presidencial compuesta por Alberto Acosta como candidato Presidente, y Marcia Caicedo, como Vicepresidenta. Caicedo es de origen afroecuatoriana de la comunidad de San Lorenzo en Esmeraldas
y afiliada al MPD.
165
Democracias
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John Antón Sánchez
torales, en estas parroquias donde la afrodescendencia marca una alta
mayoría demográfica, el Presidente Correa y su partido Alianza PAIS,
alcanzaron una votación entre el 62% y el 88%. Podría decirse que
estos cantones son correístas puros. La parroquia de La Concepción en
el Carchi, con el 73% de afrodescendientes, fue la que más votó a favor
de Correa con el 87,89%. Luego, las mejores votaciones están en las
parroquias esmeraldeñas de Timbiré (93% de afrodescendientes) con
85,9%, Luis Vargas Torres (93% de afrodescendientes) con el 85,7%;
Santa Rita (85% de afrodescendientes) con 84%, Selva Alegre (95% de
afrodescendientes) con el 80% y Pampanal del Bolívar (94% de afrodescendientes) con el 79,29%.
La más baja votación a favor de Correa se obtuvo en la parroquia de
San Francisco del Ónzole (75% de afrodescendientes) con el 45% de
votos, seguida por Urbina (94% de afrodescendientes) con el 51,1%.
Los demás partidos, en realidad, alcanzaron una votación mínima entre
el 4% y el 18%, con la debida excepción del partido CREO quien en
la parroquia de San Francisco del Ónzole, cantón Eloy Alfaro, alcanzó
una votación del 31%.
Los partidos que antes dominaban la escena electoral en estas parroquias rurales esmeraldeñas han perdido terreno. El PRE, por ejemplo,
solo en tres parroquias alcanzó una votación de hasta el 10% (Urbina
con el 7,89%; 5 de Junio con 9,22% y San Javier con el 15%). En las
demás parroquias su porcentaje de votos se mantuvo en promedios que
no superaron el 4% y el 2%. De igual manera, el Movimiento Popular
Democrático (MPD), que se disputaba el caudal electoral afroesmeraldeño con el PRE, no superó votaciones más allá del 11%, salvo la
parroquia Urbina del cantón San Lorenzo donde obtuvo el 25,7%.
En suma, en las veinticuatro parroquias del Ecuador donde la población afroecuatoriana es mayor al 60%, el partido de Gobierno Alianza
PAIS superó votaciones más allá del 60%. Se podría pensar que entre
más afrodescendencia más favorabilidad a Correa, pero esto no podría
ser del todo cierto ya que en parroquias como Urbina, con el 94% de
afrodescendencia, solo respaldaron a Correa con el 51% y la parroquia
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Afrodescendencia, participación política y proceso electoral 2013
de San Francisco del Ónzole con el 75% de afrodescendencia le dio un
respaldo a Correa del 45%. Llama la atención cómo los partidos PRE
y MPD han perdido prácticamente el caudal electoral de otrora. La
hegemonía fue correísta, aunque el movimiento CREO se consolida
como la segunda fuerza en estas parroquias, pero a una distancia muy
lejana de Alianza PAIS. Solo en la parroquia Urbina se observa que el
MPD sigue siendo fuerte, en tanto que el PRE mantuvo un 9,2% en la
parroquia 5 de Junio (Ver Tabla 5).
Tabla 5.
Votación para las elecciones presidenciales de 2013, por principales candidatos
y parroquias con más del 60% de afrodescendientes
Parroquia
Afrodescendientes
Total
de
habitantes
% de
afrodescendientes
ALIANZA
PAIS
CREO
PRE
MUPPMPD
Eloy Alfaro
Selva Alegre
1 100
1 152
95,49
79,75
10,13
1,05
1,48
Esmeraldas
Eloy Alfaro
Pampanal de
Bolívar
1 018
1 085
93,82
79,28
8,55
1,32
5,92
Esmeraldas
Eloy Alfaro
Luis Vargas
Torres
344
367
93,73
85,71
8,24
0,55
0,55
Esmeraldas
Eloy Alfaro
Colon Eloy
del María
1 298
1 387
93,58
76,76
10,91
0,82
3,7
Esmeraldas
San Lorenzo
Urbina
635
680
93,38
51,1
8,65
7,89
25,7
Esmeraldas
San Lorenzo
Timbiré
948
1 023
92,67
85,95
8,01
1,38
2,21
Esmeraldas
San Lorenzo
San Javier de
Cachavi
463
519
89,21
68,13
10,94
15
4,06
Esmeraldas
San Lorenzo
Tambillo
1 458
1 641
88,85
75
7,3
5,2
5,6
Esmeraldas
San Lorenzo
Valdez
(Limones)
6 070
7 037
86,26
73,72
15,76
1,8
4,95
Esmeraldas
San Lorenzo
Ancón
(Pichangal)
1 547
1 796
86,14
75,25
4,41
1,86
5,08
Esmeraldas
San Lorenzo
Santa Rita
1 330
1 568
84,82
84,5
7,56
1,13
2,08
Esmeraldas
Eloy Alfaro
Maldonado
1 357
1 657
81,89
76,02
12,5
2,1
2,98
Esmeraldas
San Lorenzo
5 de Junio
332
419
79,24
76,6
6,36
9,22
2,84
Esmeraldas
San Lorenzo
Concepción
1 802
2 338
77,07
67,79
16,24
3,95
4,15
Provincia
Cantón
Esmeraldas
167
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Esmeraldas
San Lorenzo
San Lorenzo
18 961
25 265
75,05
62,73
17,22
3,85
10,7
Esmeraldas
Eloy Alfaro
San Francisco
De Ónzole
1 163
1 559
74,60
45,13
30,97
3,54
8,9
Carchi
Mira
Concepción
2 021
2 767
73,00
87,89
7,19
0,2
1
Esmeraldas
San Lorenzo
Carondelet
1 191
1 670
71,32
64,46
14,84
4,64
9,64
Esmeraldas
San Lorenzo
Calderón
432
644
67,08
74,29
12,15
4,25
4,8
Esmeraldas
Río Verde
Rocafuerte
3 695
5 529
66,83
70,2
14,4
1,57
7,49
Esmeraldas
Río Verde
Montalvo
2 579
3 977
64,85
63,46
12,46
2,1
7,73
Esmeraldas
Río Verde
Río Verde
3 399
5 298
64,16
64,15
16,35
2,85
7,33
Esmeraldas
Eloy Alfaro
La Tola
2 519
4 076
61,80
76,03
7,9
1,62
11,04
Esmeraldas
Eloy Alfaro
Borbón
4 781
7 827
61,08
66,88
17,56
1,44
5,23
60 443
81 281
TOTAL
Fuente: Censo (2010); CNE (2013). Elaboración propia
Votación en las parroquias con entre el 60% y
el 40% de afrodescendientes
Ahora analizamos el comportamiento electoral en el conjunto de parroquias que poseen entre el 40% y el 60% de afrodescendientes. Son
veintidós parroquias ubicadas en la provincia de Esmeraldas, con excepción de la parroquia de Salinas (cantón Ibarra, provincia de Imbabura)
con el 57,7% de afrodescendientes, parroquia de Ambuquí (cantón Pimampiro, provincia de Imbabura) con 54% de afrodescendientes, San
Rafael (cantón Bolívar, provincia del Carchi) con el 43% de afrodescendientes, San Vicente de Pusir (cantón Bolívar, provincia del Carchi)
con 57% de afrodescendientes y la parroquia de Daule (cantón Daule,
provincia del Guayas) con el 45% de afrodescendientes.
De acuerdo con la Tabla 6, nuevamente Alianza PAIS se muestra
como el movimiento político más votado en las anteriores elecciones
presidenciales de 2013. En estas parroquias, también de mayoría afroecuatoriana, la votación a favor de Rafael Correa se mantuvo entre el
83,1% y 52%.
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Afrodescendencia, participación política y proceso electoral 2013
De este grupo, San Vicente de Pusir, en el Carchi, fue la que más
votó por Alianza PAIS con el 83,1%, seguida por Mataje (cantón San
Lorenzo) con el 80,32%, Salinas (cantón Ibarra) con el 79,82%, Ambuquí, sector del valle del Chota (cantón Pimampiro) con el 79,1%.
Otras votaciones notables por Correa fueron: Anchayacu (cantón Eloy
Alfaro, provincia del Guayas) 74%; San Rafael (Bolívar, Carchi) 74%;
Sua (Atacames) 70,7%; Lagarto (Río Verde) 69%; Chontaduro (Río
Verde) 76% y Tachina (Esmeraldas) 64%.
En cuanto a los demás partidos, el movimiento político CREO se
evidencia como la segunda fuerza electoral con un promedio de votación entre el 6% y el 31%. Las parroquias que más respaldaron a
CREO fueron: Esmeraldas (56% de afrodescendientes) 31%; Vuelta
Larga (con 52% de afrodescendientes) 28,9%; Viche (42% de afrodescendiente) 24,1%; San Mateo (56% de afrodescendientes) 22,3% y
Tachina (59% de afrodescendientes) 20,42%. Por su parte el PRE, con
excepción de la parroquia de Santo Domingo del Ónzole (Eloy Alfaro)
con el 58% de afrodescendientes donde obtuvo el 4,6 % de votos, experimentó una baja votación de menos del 2,9%. De la misma forma,
el MPD apenas en Camarones (Esmeraldas) San José del Cayapas (Eloy
Alfaro) y Chinca (Esmeraldas) logró votaciones del 22,5%, 19,8% y
18,9% respectivamente. En la ciudad de Esmeraldas, donde el Alcalde
pertenece a dicho partido, la votación solo fue del 9,42%.
En el segundo bloque de parroquias con alta presencia afroecuatoriana, nuevamente Alianza PAIS mantuvo la hegemonía de las votaciones. En las parroquias afroecuatorianas ubicadas en las provincias del
Carchi e Imbabura, la votación a Correa mantuvo un porcentaje superior entre el 70% y el 83%. En estas parroquias se ubica el territorio
ancestral Chota, La Concepción y Salinas, lo que permite deducir que
la afrodescendencia en esta parte del país mantuvo un altísimo respaldo
al programa de gobierno de Rafael Correa. Lo propio ocurre con las
demás parroquias de este grupo ubicadas en la provincia de Esmeraldas.
Allí la votación a Correa se mantuvo por encima del 52%. Solo en la
ciudad de Esmeraldas la votación a Correa obtuvo el 46%, pero este
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Democracias
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John Antón Sánchez
valor más bien es un triunfo para Alianza PAIS pues, de manera particular, la ciudad de Esmeraldas primero fue el gran bastión del PRE y
luego del MPD. De la misma manera, de esta ciudad es oriunda Mae
Montaño, quien encabezó la lista a la Asamblea por el movimiento
político de derecha CREO. Esta agrupación política alcanzó el 31,7%
de votación a las presidenciales, una situación interesante dado que era
la primera vez que dicho movimiento se estrenaba en la arena electoral.
La gran pérdida de hegemonía política la tienen el PRE y el MPD. En
la ciudad de Esmeraldas estos dos partidos no superaron el 2,9% y el
9,42% (Ver Tabla 6).
Tabla 6.
Votación para las elecciones presidenciales de 2013, por principales candidatos
y parroquias entre el 60% y el 40% de afrodescendientes
Provincia
Cantón
Parroquia
N.º de
afrodescendientes
Total de
habitantes
% de
afrodescendientes
ALIANZA
PAIS
CREO
PRE
MUPPMPD
Esmeraldas
Esmeraldas
Tachina
2 315
3 951
58,59
64,65
20,42
0,9
8,7
Esmeraldas
Eloy
Alfaro
Santo Domingo de
Ónzole
997
1 727
57,73
60,51
18,1
4,6
3,1
Imbabura
Ibarra
Salinas
1 007
1 745
57,71
79,82
12,7
0,3
1,7
Carchi
Bolívar
San
Vicente de
Pusir
1 146
2 010
57,01
83,1
8,6
0
1,9
Esmeraldas
Esmeraldas
San Mateo
3 152
5 546
56,83
58,56
22,3
1,8
5,8
Esmeraldas
Esmeraldas
Esmeraldas
91 317
162 052
56,35
46,27
31,77
2,9
9,42
Esmeraldas
Esmeraldas
Camarones
1 490
2 696
55,27
58,6
10,79
2,3
22,5
Esmeraldas
Eloy
Alfaro
San José
de Cayapas
826
1 518
54,41
52
15
1,2
19,8
Esmeraldas
San
Lorenzo
Tululbí
1 134
2 086
54,36
58,2
11,6
10
8,52
170
Democracias
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Afrodescendencia, participación política y proceso electoral 2013
Imbabura
Ibarra
Ambuquí
2 902
5 374
54,00
79,1
12,7
0,2
2,17
Esmeraldas
Río
Verde
Lagarto
2 961
5 550
53,35
69,06
13,5
2,4
5,67
Esmeraldas
Esmeraldas
Vuelta
Larga
1 805
3 444
52,41
52,61
28,9
2,1
5,82
Esmeraldas
Esmeraldas
Chinca
2 320
4 430
52,37
49,84
16,89
3
18,9
Esmeraldas
Eloy
Alfaro
Atahualpa
762
1 487
51,24
58,64
19,2
0
12,56
Esmeraldas
Esmeraldas
Tabiazo
1 301
2 667
48,78
57,21
17,6
2,4
10,7
Esmeraldas
Río
Verde
Chontaduro
1 471
3 123
47,10
67,35
12,97
0,7
6,62
Guayas
Daule
Daule
946
2 103
44,98
66,7
12,2
1,9
1,06
Carchi
Bolívar
San Rafael
737
1 692
43,56
74,52
14,27
0,6
2,5
Esmeraldas
Eloy
Alfaro
Anchayacu
1 060
2 437
43,50
74,3
11,8
0,9
3,93
Esmeraldas
Quinindé
Viche
2 216
5 215
42,49
55,4
24,1
1,7
3,21
Esmeraldas
San
Lorenzo
Mataje
542
1 287
42,11
80,32
6,02
2,4
3,21
Esmeraldas
Atacames
Sua
1 427
3 406
41,90
70,7
18,8
1
2,59
123 834
225 546
TOTAL
Fuente: Censo (2010); CNE (2013). Elaboración propia
Votación en las parroquias con entre el 40% y el 20%
de afrodescendientes
Ahora analizamos el comportamiento electoral por parroquias que tienen un menor número de afroecuatorianos, entre el 20% y el 40%. En
este tercer bloque se ubican dieciocho parroquias en la provincia de
Esmeraldas y cuatro en las provincias de Imbabura y Carchi. Al estudiar
este cuadro y compararlos con los anteriores se puede observar que a
mayor número de parroquias con mayor número de afrodescendientes,
mayor votación a favor de Correa se evidencia. Por el contrario, a medi171
Democracias
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John Antón Sánchez
da que la parroquia disminuye su porcentaje de población afrodescendiente, disminuye igualmente el porcentaje de votación hacia Alianza
PAIS y donde justamente los demás movimientos van tomando fuerza
aunque con una distancia larga respecto a la favorabilidad de Alianza
PAIS; de cualquier modo, para ambos casos, se debe puntualizar las
debidas excepciones.
No quiere decir necesariamente que el potencial electoral afroecuatoriano en estas parroquias de mayoría afrodescendiente sean correístas
o que exista una total afinidad ideológica con la propuesta política de
la Revolución Ciudadana. No es posible, al menos aún, afirmar que
los afrodescendientes sean del todo militantes del partido de Gobierno. Más bien, habría que observar que en determinados momentos de
la historia política los sectores con mayoría afrodescendiente han sido
cooptados por una u otra tendencia política. Esta tesis se puede comprobar si examináramos que durante los años ochenta, noventa y en la
primera década del siglo XX, al menos para la provincia de Esmeraldas,
tanto el Partido Roldosista Ecuatoriano (PRE) como el Movimiento
Popular Democrático (MPD) tuvieron una gran aceptación entre el
electorado afrodescendiente de esta región. Y tal como se ha demostrado en este ensayo, tanto en las elecciones presidenciales de 2009 como
de 2013, los cantones y parroquias con población autoidentificada mayormente como afroecuatoriana presentaron un comportamiento electoral con tendencia favorable a Alianza PAIS y a su líder natural Rafael
Correa, dejando su aceptación al PRE, al MPD, e incluso al PRIAN. La
pregunta entonces sería: ¿por qué en las dos últimas contiendas electorales el Movimiento Alianza PAIS y su líder, Rafael Correa, alcanzaron
una importante votación?
En primer lugar deberíamos observar que la aceptación ciudadana
de las propuestas políticas de Alianza PAIS ha sido un fenómeno nacional que ha venido en crecimiento desde las elecciones de 2007, donde
Rafael Correa terció por la Presidencia y la ganó en segunda vuelta,
luego de derrotar al candidato Álvaro Noboa con su partido PRIAN.
Correa emerge como outsider en la arena política, un líder con fuerza
172
Democracias
Vol. 1 • octubre-diciembre 2013 • pp. 149-214
Afrodescendencia, participación política y proceso electoral 2013
carismática, arrolladora y con aires de renovación política. Su fuerza
electoral se abre paso en medio de un caos político que eclosionó de
manera generalizada en el país. Recordemos que durante los años noventa y la primera década del siglo XX los partidos políticos tradicionales y hegemónicos sufrieron un enorme desgaste. En estos veinte años
el país cayó en una notable crisis económica, una marcada corrupción,
aumentó la pobreza, se generó mayor desencanto popular, emergieron
con fuerza los nuevos movimientos sociales, en especial, los indígenas
y afrodescendientes, se dieron varios levantamientos indígenas, se derrocaron tres Presidentes y, por si fuera poco, se dio la dolarización en
medio de un traumático proceso que empobreció a la mayoría de ecuatorianos y obligó a una migración sin precedentes.
En medio de este panorama, Correa capitaliza el descontento popular. Su discurso contra la partidocracia, el neoliberalismo, la injerencia
extranjera y la necesidad de una revolución ciudadana que fortaleciera
al Estado y recuperara la soberanía nacional, pero sobre todo una propuesta de gobierno inspirada en el nacionalismo, el orgullo por la patria
y el legado altivo de Eloy Alfaro, logró captar el respaldo ciudadano en
las urnas. Es así como se propone la refundación de la patria por medio
de una Asamblea Constituyente (2007) que expide una Constitución
(2008) que le permite reformar las instituciones del Estado y con ello
afianzar su plataforma de gobierno centralizada en un Plan Nacional de
Desarrollo o del Buen Vivir. Es de esta manera que Correa y su movimiento Alianza PAIS se constituye como el gran electo: ya ha ganado tres
elecciones presidenciales (2007, 2009 y 2013), tres consultas populares,
una Asamblea Constituyente (2007), un referéndum aprobatorio de la
Constitución (2008), un referéndum reformatorio de la misma (2011)
y dos elecciones a la Asamblea Nacional (2009 y 2013) (Ver Tabla 7).
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John Antón Sánchez
Tabla 7.
Votación para las elecciones presidenciales del 2013, por principales candidatos
y parroquias entre el 40% y el 20% de afrodescendientes
Provincia
Cantón
Parroquia
Afrodescendientes
Total
de
habitantes
% de
Afrodescendientes
ALIANZA
PAIS
CREO
PRE
MUPPMPD
Esmeraldas
Esmeraldas
Crnel.
Carlos
Concha
Torres
914
2 345
38,98
48,43
8,29
2,32
6,7
Carchi
Mira
Juan
Montalvo
489
1 301
37,59
86,6
8,1
0,8
0,9
Esmeraldas
Muisne
Muisne
3 434
9 199
37,33
64,89
16,5
1,1
8,3
Esmeraldas
Atacames
La Unión
840
2 252
37,30
64,81
24,5
1,26
3,14
Esmeraldas
Río Verde
Chumunde
1 318
3 534
37,29
61,93
11,2
3,7
7,7
Imbabura
Ibarra
Carolina
969
2 685
36,09
66,2
15,8
0,56
2,41
Esmeraldas
Atacames
Atacames
6 075
16 930
35,88
54,3
27,2
1,63
3,1
Imbabura
Urcuquí
Pablo
Arenas
672
2 106
31,91
69,3
16,01
0,59
0,89
Esmeraldas
Atacames
Tonsupa
3 310
10 501
31,52
61,9
23,5
1,05
3,1
Esmeraldas
Atacames
Tonchigue
2 427
7 786
31,17
64,64
16,1
1,1
3,61
Esmeraldas
Esmeraldas
Majua
790
2 703
29,23
56,54
16,99
1,63
11,2
Carchi
Mira
Jijón y
Caamaño
551
2 023
27,24
70,38
14,2
0,41
2,5
Esmeraldas
Muisne
Galera
437
1 605
27,23
65,1
14,9
1,8
5,5
Esmeraldas
Muisne
Quingue
(Olmedo
Perdomo)
153
569
26,89
67,81
18,2
1,8
2,97
Esmeraldas
Quinindé
Cube
2 006
7 467
26,86
53,2
19,8
2,67
6,1
Esmeraldas
San
Lorenzo
Telembi
1 538
5 735
26,82
39,3
6,69
1,5
45,5
Esmeraldas
Quinindé
Rosa
Zarate
(Quinindé)
17 899
67 323
26,59
53,52
27,58
1,4
4
Esmeraldas
Muisne
Bolívar
284
1 072
26,49
74,5
13,5
0,2
4,44
174
Democracias
Vol. 1 • octubre-diciembre 2013 • pp. 149-214
Afrodescendencia, participación política y proceso electoral 2013
Esmeraldas
Muisne
San José
de Chamanga
1 092
4 134
26,42
66
21,3
0,79
4
Esmeraldas
Muisne
San Gregorio
1 545
5 923
26,08
68,1
13,2
0,8
10
Esmeraldas
Muisne
Salima
262
1 115
23,50
80,2
11,7
0
0,5
Esmeraldas
San
Lorenzo
Alto
Tambo
435
1 895
22,96
48,24
14,08
8,07
15,9
Fuente: Censo (2010); CNE (2013). Elaboración propia.
Movimiento social afroecuatoriano
y el espacio político ecuatoriano
Analizamos en esta parte del ensayo, el interés del movimiento social
afroecuatoriano en la participación electoral dentro del sistema político
ecuatoriano. Nuestro enfoque se basa en la teoría de la estructura de las
oportunidades políticas que los sistemas de gobierno abren o cierran
para permitir que una determinada fuerza social, sin ser hegemónica
o teniendo un carácter de subalternidad, pueda penetrar en la arena
política y así alcanzar logros políticos o espacios de poder político. Se
intenta hacer un recuento sociológico de los distintos episodios que
han caracterizado el interés del movimiento social afroecuatoriano en
participar electoralmente, interés que por supuesto no ha tenido mayor
alcance en el espacio político, salvo excepciones con enorme costo de
corporativismo o intento de cooptación por parte de los sectores del
poder político hegemónico.
Para Mc Adam (1998) y Tarrow (2004) la noción de estructura de
las oportunidades políticas alude al estado de una estructura de juego
en la que se desarrolla un movimiento social. Se refiere al grado de apertura y de oportunidades que un sistema político ofrece para la movilización social. Es decir, de acuerdo a un contexto político determinado,
se aumentan o disminuyen las posibilidades de un movimiento social.
Por ejemplo, a fines de los años ochenta y comienzo de los noventa, en
América Latina se dieron sucesos políticos y sociales que se convirtieron
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John Antón Sánchez
en caldo de cultivo para la emergencia de nuevos actores sociales, entre
ellos los afrodescendientes e indígenas. Entonces, ¿cuándo un sistema
político es propicio para generar oportunidades políticas favorables a
los movimientos sociales? ¿Cuáles son los indicadores claves del sistema político latinoamericano que facilitaron dicha emergencia de movilizaciones, en especial las afrodescendientes e indígenas? Para Tarrow
(2004), un sistema político es favorable a la movilización cuando éste
tiene un grado amplio de apertura democrática. Esto pensamos que
sucedió en los países de América Latina a partir de la década de los años
ochenta cuando terminaron las dictaduras militares en la mayoría de
los Estados nacionales. Esto constituye un factor importante pues un
ambiente democrático genera una tradición y una cultura política tolerante y permisible a los derechos y garantías ciudadanas.
De acuerdo con Tarrow (2004), en este periodo de apertura democrática también hay situaciones negativas que cierran las oportunidades
políticas a los movimientos sociales. Esto ocurre por la desigual capacidad
de partidos y fuerzas políticas para intentar integrar a los portavoces de los
movimientos en las filas de sus autoridades o, al contrario, cuando la integración de dichos líderes termina en cooptación y corporativismo, dejando
como saldo negativo a un movimiento social por fuera de la escena política
electoral. Esto lo podemos observar en el caso ecuatoriano cuando, con el
retorno a la democracia en 1979, durante los años ochenta y noventa, la
fortaleza de los partidos políticos de izquierda como de derecha era débil,
no fueron capaces de captar la atención de los líderes de los movimientos
sociales, en especial del proceso organizativo afroecuatoriano.
Las demandas sobre políticas públicas que los afroecuatorianos, desde los noventa, vienen haciendo como sociedad civil, se han centrado
en un conjunto de reivindicaciones de derechos económicos, sociales,
políticos, territoriales y culturales. En teoría, el resultado de estas demandas ha causado un impacto significativo tanto en la cultura política
de la nación como en las políticas culturales del Estado, las cuales se
han tratado de orientar a través de la incorporación de programas específicos para estas comunidades en materia de participación política,
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Afrodescendencia, participación política y proceso electoral 2013
fortalecimiento de su sociedad civil, garantía del derecho al territorio,
la identidad cultural, el respeto por los derechos humanos y el fomento
del desarrollo productivo.
¿Cómo se van concretando las exigencias de participación política
y de exigencia de políticas públicas para los afroecuatorianos? Antes de
hacer un recuento de ese fenómeno, es preciso y justo tener en cuenta como antecedentes el papel del movimiento indígena cuando en los
noventa irrumpe con fuerza en la arena política y electoral con sus levantamientos y con la creación de su partido político Pachakutik. Este
contexto indígena fue un escenario positivo para facilitar la presencia del
movimiento afroecuatoriano en la arena política y su interés electoral.
Recordemos que a principios de los noventa, ya se habían dado condiciones políticas para la implementación de acciones colectivas que
alimentaban la necesidad de una política cultural con sentido de inclusión étnica: la celebración de la campaña de autodescubrimiento de
América y el levantamiento indígena de 1990. Estos episodios marcaron de manera contundente la acción colectiva de los indígenas con
miras a trasformar el sistema político ecuatoriano, hacerlo más democrático e inclusivo, impulsar reformas estructurales que dieran cabida
a la plurinacionalidad y al mejoramiento de las condiciones de vida de
los sectores campesinos y étnicos más empobrecidos. Andrés Guerrero
(1997, 2001) analiza las circunstancias políticas de los levantamientos
indígenas desde 1960, 1990, 1994, y 2000. De manera particular explica que desde el levantamiento indígena de 1990 se pone fin a siglos
de dominación étnica blanco mestiza a los indígenas, se termina con
los sistemas de representación ventrílocuos y, sobre todo, se combate las
formas de dominación colonial aun presentes en las haciendas. Desde
el levantamiento de 1990 surge una nueva capa intelectual indígena
que asume la representación política propia, se articula a los juegos de
poder y reclama una nueva institucionalidad del Estado para atender
las demandas. Con la creación del movimiento político Pachakutik en
1996, los indígenas dan un giro cualitativo en sus reivindicaciones. De
la lucha por la tierra que los caracterizó durante los años cincuenta, se
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John Antón Sánchez
pasa a la lucha por la plurinacionalidad, un proyecto de cuestionamiento y transformación jurídica, política e institucional del Estado, que les
permita responder a los desafíos de inclusión social y diálogo cultural
entre las etnias y pueblos que conforman la nación.
Asociación de Negros del Ecuador (ASONE)
En medio de la coyuntura social de comienzo de los noventa, los afroecuatorianos dieron sus primeros pasos exitosos para llamar la atención
política del Estado. Un antecedente concreto de reclamación por la
falta de atención del Estado a los afroecuatorianos fue en 1992, cuando Víctor León Rodríguez había fundado la Asociación de Negros del
Ecuador (ASONE). Esta organización había emprendido desde muy
temprano acciones para reclamar un espacio político de los afroecuatorianos en la sociedad nacional. Una de esas acciones contundentes fue
el Congreso de la ASONE (León, 2001), realizado en el mismo recinto
del Congreso Nacional, en Quito, entre el 21 al 28 de enero de 1992.
En este primer Congreso, don Víctor León lideró discursos políticos
contra la discriminación racial, sobre posibles demandas al Estado por
racismo contra los afroecuatorianos ante la Comisión de los Derechos
Humanos de las Naciones Unidas. Otro de los temas fue la pobreza y la
marginación económica y política que sufre el afroecuatoriano.
De acuerdo con León (2001), en octubre 2 de 1995 ASONE envía una carta al doctor Heinz Moeller Freile, Presidente del Honorable
Congreso Nacional, donde reclaman un espacio de participación directa de los afroecuatorianos en la constitución de los nuevos Magistrados
de la Honorable Corte Suprema de Justicia. En virtud de lo anterior,
ASONE hace su propuesta de acción afirmativa reclamando un espacio
de participación y reconocimiento en la Corte, aludiendo a los derechos
que le corresponden a los afroecuatorianos en tanto se consideran etnia
negra. Diríamos que nos encontramos con un importante esfuerzo en
1995 de posicionar al pueblo afroecuatoriano en medio de un escenario
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Afrodescendencia, participación política y proceso electoral 2013
que exigía cambios en el sistema político, demandando más apertura en
el campo de la democracia y agenciando a nuevos actores sociales que
aspiraban a movilizarse en la esfera pública como agentes políticos de
relevancia. Estaríamos concretando un importante esfuerzo desde las
organizaciones afroecuatorianas por consolidarse como un movimiento
social que reivindica cambios políticos en la cultura política ecuatoriana
(León, 2001).
La participación política afroecuatoriana y Jaime Hurtado
A mediados de los años noventa, la participación política de los afroecuatorianos en el espacio público estaba determinada por la figura
descollante de Jaime Hurtado González, líder de izquierda radical y
fundador del Movimiento Popular Democrático.
Jaime Ricaurte Hurtado González nació el 7 de febrero de 1973 en
la parroquia abandonada de Malimpia, del cantón Quinindé, en la provincia de Esmeraldas. Pese a que sus padres fueron analfabetos, lograron
hacer de Jaime Hurtado uno de los primeros abogados en la historia de
los afroecuatorianos. El menor de siete hermanos, a los diez años logró
aprender a leer y escribir en la escuela “21 de septiembre”, en la ciudad
de Esmeraldas. Luego terminó sus estudios secundarios en Guayaquil,
donde se destacó como un gran deportista que logró muchas medallas en disciplinas como básquet y atletismo Sus estudios superiores los
realizó en la Universidad Santiago de Guayaquil. Allí se inició en la
política. Fue presidente de la Asociación de la Escuela de Derecho y
candidato a la presidencia de la Federación de Estudiantes Universitarios del Ecuador (FEUE). Con esta experiencia descubrió sus dotes
de orador. En 1966 ingresa al Partido Comunista Marxista-Leninista
del Ecuador (PCMLE). Luego obtuvo un puesto en la dirección del
Partido del Proletariado, llegando al Comité Central y al Buró Político.
Con la coyuntura de la dictadura del triunvirato militar de finales de
los setenta, Jaime hace planteamientos ideológicos y estratégicos sobre
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John Antón Sánchez
los problemas sociales del pueblo ecuatoriano. Se propone entonces la
constitución del Movimiento Popular Democrático (MPD), el cual es
fundado el 17 de marzo de 1978.
En 1979 es electo Diputado nacional. Se trata de un hecho histórico: por primera vez llega al Congreso un afroecuatoriano. En 1984 se
convierte en el primer afroecuatoriano candidato a la Presidencia de
la República, obteniendo un cuarto lugar en dichas elecciones. Desde
1990 a 1994 fue Director Nacional del MPD. En 1998 volvió como
Diputado nacional al Congreso. Su actividad parlamentaria se caracterizó por sus denuncias de actos de corrupción y la defensa de los
intereses de los sectores más necesitados. Hurtado fue un hombre de
izquierda caracterizado por su línea dura. El miércoles 17 de febrero de
1999 es asesinado en compañía del Diputado alterno Pablo Tapia y el
asistente de servicios legislativos Wellington Borja, luego de salir de la
sesión del Congreso Nacional. El asesinato de Hurtado se constituye en
uno de los magnicidios políticos más grandes de la historia política de la
época Republicana, de la misma dimensión como fueron los asesinatos
de Gabriel García Moreno, Luís Vargas Torres, Eloy Alfaro Delgado y
el extraño accidente del Presidente Jaime Roldós.
La participación política afroecuatoriana y el movimiento indígena
Jaime Hurtado no fue el único afrodescendiente que buscó posicionarse políticamente. También existieron otros actores importantes como
Edmundo Arce, Víctor Junior León, Oscar Chalá y José Chalá, entre
otros.
Es importante destacar también que en esta conquista de atención
política a los afroecuatorianos por parte del Estado y el sistema político,
Oscar Chalá Cruz jugó un papel importante al lado de los indígenas,
más concretamente desde la CONAIE y Pachakutik. Los levantamientos indígenas de 1990 y 1994 y la participación electoral de Pachakutik
generaron un ambiente favorable de acción colectiva en beneficio de
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Afrodescendencia, participación política y proceso electoral 2013
los indígenas. Producto de estas demandas, se fundaron las primeras
instituciones del Estado para atender la causa indígena y afroecuatoriana (CONAEI y CODAE). Pero Oscar Chalá fue uno de los líderes
afroecuatorianos que desde temprano participó en las acciones políticas
de los indígenas y esto, más tarde, incidió para que el Estado respondiera con la implementación de una institucionalidad favorable para los
afroecuatorianos.
Además, sobre la relación entre indígenas y afroecuatorianos se destaca la mediación y participación que jugaron algunos líderes y lideresas
afroecuatorianos tanto en la CONAIE como en el Movimiento Político Pachakutik. A este movimiento pertenecieron Oscar Chalá, Renán
Tadeo, Blanca Tadeo y Sonia Viveros, especialmente. La acción colectiva conjunta entre líderes indígenas y afroecuatorianos, incluyendo a
Juan García Salazar y al entonces Diputado afroesmeraldeño, Víctor
Junior León (Partido Roldosista Ecuatoriano), generó una sinergia de
gran oportunidad política para que, en el seno de la Asamblea Constitucional (que luego fue Constituyente) de 1997, se expidiera la Constitución Política de 1998. En esta Constitución tanto a los afroecuatorianos como a los indígenas se les reconoció como pueblos y, por tanto,
titulares de derechos colectivos y territoriales. Pero la relación política
entre indígenas y afroecuatorianos no siempre fue buena. Las disputas
de poder y las preferencias del Estado hacia los indígenas terminaron
generando una polarización importante.
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La participación política individual afroecuatoriana
en los partidos políticos
Ahora, analicemos los casos individuales de participación política de
afroecuatorianos en distintos partidos hegemónicos. En la historia política de la nación, los afroecuatorianos no han tenido mayor participación como gremio o como pueblo. La mayoría de aquellos afrodescendientes que han logrado alcances significativos en la arena electoral
lo han hecho a través de los partidos y movimientos tradicionales del
Ecuador. De este modo se han destacado Diputados provinciales y nacionales de renombre como Jaime Hurtado del Movimiento Popular
Democrático (MPD), Luis Muñoz Herrera (Ibarra, 1988-1992, por la
Izquierda Democrática), Víctor León (Esmeraldas, 1998, por el Partido
Roldosista Ecuatoriano PRE). Para la legislatura 2002-2006 se registraron dos Diputados afroecuatorianos por la provincia de Esmeraldas:
Dennis Cevallos por el PRE y Rafael Erazo por el MPD. Así mismo,
durante ese periodo hubo solo cinco alcaldes afroecuatorianos en los
cantones de Marcelino Maridueñas, Quinindé, Limones, San Lorenzo
y Esmeraldas. Es decir que solo el 2,2 % de los cantones del país fueron
gobernados por alcaldes afroecuatorianos, en una proporción de cinco
a doscientos veinticinco cantones.
Durante la contienda electoral de 2002 para el Congreso, algunos
afroecuatorianos participaron de forma individual con el fin de alcanzar
un escaño como diputado o congresista, cada quien representando su
determinado partido político. Para ese momento, setecientos cuarenta
y dos candidatos se postularon para un espacio en el Congreso, de ese
total se identificaron treinta y dos como afrodescendientes (4,2%). De
acuerdo al análisis que se hizo a los datos electorales del entonces Tribunal Supremo Electoral del Ecuador, de los treinta y dos candidatos afrodescendientes, el 65% se postularon en Esmeraldas, mientras en Guayas
y Pichincha se postularon el 12% para cada una, y apenas el 6,2% para
Imbabura y el 3,2% para el Carchi. Del total de los candidatos afroecuatorianos el 43,7% fueron hombres y el 56,7% mujeres (Ver Tabla 8).
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Afrodescendencia, participación política y proceso electoral 2013
Del total de la votación en las cinco provincias estudiadas, los votos
correspondientes a los treinta y dos candidatos afrodescendientes apenas llegaron al 1,25% del conjunto de la votación (Ver Tabla 8). Lo que
llevaría a concluir que los candidatos afroecuatorianos lograron acumular una masa de menos de trescientos treinta y tres mil votos, muy
por debajo inclusive del candidato número dieciocho que por Guayas
obtuvo votación superior a los trescientos cuarenta y ocho mil. A nivel
nacional (Ver Tabla 9) el candidato afroecuatoriano que mayor votación sacó fue Jaime Lenin Hurtado Angulo (MPD) de la provincia del
Guayas con apenas sesenta y ocho mil votos, quedando en el puesto
cincuenta y seis, mientras el segundo candidato afrodescendiente por
la misma provincia, Douglas Quintero (Izquierda Democrática) sumó
veintiocho mil votos, ubicándose en el puesto ochenta y nueve. Por
su parte, en la provincia del Pichincha, de los cuatro candidatos afrodescendientes que se postularon al Congreso, Alexandra Ocles Padilla
(PS-FA) alcanzó el puesto cien con 29 375 votos. Caso excepcional y
diferente ocurrió en Esmeraldas, donde los postulados afroecuatorianos
lograron el 22,1% del total regional. En esas elecciones salieron elegidos Dennis Cevallos del PRE y Rafael Erazo del MPD. Hay que destacar que Erazo logró, desde el 2004 al 2006, trabajar de la mano con una
parte del movimiento social afroecuatoriano, pudiendo así impulsar la
Ley de Derechos Colectivos del Pueblo Afroecuatoriano aprobada por el
Congreso en mayo de 2006.
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Tabla 8.
Matriz de intención de voto de los afroecuatorianos en las elecciones
legislativas 2002
Provincia
Total Candidatos
Candidatos
afrodescendientes
% participación
Guayas
312
4
1,28%
Esmeraldas
95
21
22,1%
Pichincha
268
4
1,49%
Carchi
36
1
2,7%
Imbabura
36
2
5,5%
Total
747
32
4,2%
Fuente: Tribunal Supremo Electoral (2003). Elaboración propia
Tabla 9.
Candidatos afrodescendientes identificados
en las elecciones legislativas 2002
Provincia
Guayas
Pichincha
N.º
Nombre
Sexo
Voto
Partidos
Puesto
1
Jaime Hurtado Angulo
M
67 944
MPD
56 de 312
2
Douglas Quintero
M
28 119
ID
89
3
Oberliza Mina Valencia
F
22 179
MPD
125
4
Lilian Wheatley B.
F
22 102
MPD
127
5
Alexandra Ocles
F
29 375
PS-FA
100 de 268
6
Mauricio Valdivieso Arce
M
14 603
MCNP
172
7
Emilda F. Arce Minda
F
5 124
UPP
239
8
Miguel A. Zacarías
M
2 367
MITN
266
184
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Afrodescendencia, participación política y proceso electoral 2013
Esmeraldas
Imbabura
Carchi
9
Dennis Cevallos
F
21 334
PRE
3 de 95
10
Rafael Erazo
M
18 068
MPD
5
11
Maritza Canizarez C.
F
15 165
MPD
6
12
Danny Cecilia Angulo
F
12 376
MPD
7
13
Galo Daniel Cabeza
M
11 443
MPD
10
14
Roque Jacinto López
M
6 045
ID
24
15
Mercedes Preciado
F
3 620
PSP
24
16
Francisco Plaza Ch.
F
3 492
CFP
25
17
José César Boya
M
3 290
PSC
28
18
Olga Teresa Jauch C.
F
3 079
CFP
29
19
Jorge Enrique Cervantes
M
2 730
DP-UDC
32
20
Uberto Cortez Matato
M
2 103
DP-UDC
34
21
Tarquiano Simón Padilla
M
1 226
UN-UNO
42
22
Honorio Espinoza
Castillo
M
1 065
MIAN
48
23
María Marlene Matamba
F
804
PLRE
53
24
Luz María Quiñónez
F
782
MPS
54
25
Basilidez Montaño
Cuero
M
598
PL
59
26
Inés Arroyo Cevallos
F
553
PL
60
27
Saydy María Klinger
F
375
MIAN
68
28
Magali Becerra Pino
F
362
Mujeres al
poder
69
29
Angelita Corozo
Góngora
F
266
MIAS
93
30
Luis Ernesto Muñoz
M
16 831
ID
3 de 36
31
María de Jesús Minda
F
11 261
MUPP-NP
9
32
Lupe Margarita Caicedo
F
3 349
MPD
17 de 36
Fuente: Tribunal Supremo Electoral (2003). Elaboración propia
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Democracias
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Elecciones constituyentes 2007
En la coyuntura de las elecciones a asambleístas para la Constituyente
de 2007, el pueblo afroecuatoriano no se presentó en tanto colectividad política, pero sí se aplicó una estrategia de inscripciones individuales independientes afiliadas a varios partidos o movimientos. En la
Tabla 10 se puede observar la lista de diecisiete líderes del movimiento
afroecuatoriano que lograron postularse como candidatos a la constituyente a nombre de los partidos y movimientos del momento. Estas
agrupaciones políticas correspondieron a distintas tendencias ideológicas. Al final salieron favorecidos siete candidatos afroecuatorianos
como Asambleístas constituyentes: 1) Mae Montaño (Movimiento
UNO); 2) Lenin Hurtado (MPD); 3) Laly Caicedo (Sociedad Patriótica); 4) Valerio Estacio (Alianza PAIS); 5) Alexandra Ocles (Alianza
PAIS); 6) Abel Ávila (MPD) (Suplente Juan Montaño), y 8) Cesar
Gracia (PRE). La participación de ocho afrodescendientes en la Constituyente fue bien aprovechada por un sector del movimiento social
afrodescendiente y por la Corporación de Desarrollo Afroecuatoriano
CODAE, organismo público representado por su Secretario Ejecutivo
José Chalá Cruz. En medio de esta coyuntura se logró que los afrodescendientes del Ecuador fueran reconocidos como pueblo y titulares de
derechos colectivos en la Constitución que se expidió en el 2008 (Ver
Tabla 10).
186
Democracias
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Afrodescendencia, participación política y proceso electoral 2013
Tabla 10.
Lista de candidatas/os afroecuatorianos a la Asamblea Constituyente 2007
Organización
política
Nombres y
apellidos
Candidato/a
nacional
La Red
Chalá Catherine
La Red
Jazmin Cheme
Movimiento Uno
De León Dania
Movimiento Uno
Montaño Mae
Candidato/a
provincial
Casillero
Principal
X
4
X
X
4
X
Provincia
Esmeraldas
X
X
1
X
Movimiento Uno
Mosquera Rosa
Hurtado Lenin
X
Pichincha
Guayas
1
Movimiento Popular
Democrático
Montaño Juan
X
Esmeraldas
1
Acuerdo PAIS
Méndez Olga
Acuerdo PAIS
Ocles María
Alexandra
X
Acuerdo PAIS
Quiñónez
Magali
X
X
X
1
Movimiento Popular
Democrático
Suplente
X
X
16
X
Pichincha
5
X
Esmeraldas
2
Acuerdo PAIS
César Jaramillo
Esmeraldas
1
X
Izquierda Democrática
Tadeo Renán
Carchi
2
X
Movimiento Honestidad y Patriotismo
Hernández
Ibsen
X
Guayas
8
Movimiento Socialista
Pavón Jacqueline
X
Pichincha
Movimiento Poder
Ciudadano
Preciado Félix
X
Esmeraldas
1
X
Partido Social
Cristiano
Hurtado Elena
X
Guayas
7
X
X
X
Fuente: Tribunal Supremo Electoral (2003). Elaboración propia
187
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John Antón Sánchez
La estrategia política afroecuatoriana
en el Gobierno de Rafael Correa
En esta parte del ensayo examinamos las estrategias de participación
política de los afroecuatorianos en el Gobierno de Rafael Correa. Describimos cómo algunos sectores y líderes del proceso organizativo afroecuatoriano se acercan y se alejan de los espacios que apertura el régimen. De manera particular, cuatro actores sociales son los protagonistas
en la escena política afroecuatoriana durante el régimen de Correa: José
Chalá desde la Corporación de Desarrollo Afroecuatoriana (CODAE)4,
Roberto Cuero desde la Gobernación del Guayas, Alexandra Ocles desde la Secretaría de Pueblos y los dirigentes del Consejo de la Unidad del
Pueblo Afroecuatoriano (CONAUE), una mesa de coordinación política que surge en el 2009 ante el debilitamiento de la Confederación
Nacional Afroecuatoriana en el 2007, y el debilitamiento del Consejo
de Coordinación Política Afroecuatoriana (COCOPAE) en el 2008.
Mantener una relación con los gobiernos de turno ha sido el interés
de algunos sectores del movimiento social afroecuatoriano. El objetivo
ha sido la conquista de espacios institucionales como cuotas políticas
entregadas a los líderes de las organizaciones. Lograr puestos de altos
cargos, dirigir entidades o beneficiarse de proyectos de inversión social,
podría decirse que fue o es el interés de algunos líderes a nombre de
sectores de las organizaciones del pueblo afroecuatoriano. Al menos podemos demostrarlo durante la experiencia de los tres últimos gobiernos
presidenciales: Lucio Gutiérrez (2002-2005), Alfredo Palacios (20052006) y Rafael Correa (2007-2009 y 2009-2013).
Dentro del organigrama del Gobierno, la CODAE había sido el
único espacio de oferta institucional a las organizaciones afroecuatorianas. El manejo de esta oficina había movilizado a ciertas organizaciones
y sus líderes quienes se daban modos para acomodarse ideológicamente
al gobierno de turno, con tal de que este les ofrezca en compensación
4
Oficina pública adscrita a la Presidencia de la República encargada de las políticas de desarrollo del
pueblo afrodescendiente del Ecuador.
188
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Afrodescendencia, participación política y proceso electoral 2013
el manejo de la CODAE. Durante el Gobierno de Lucio Gutiérrez, la
CODAE fue controlada por personajes afroecuatorianos de Esmeraldas
y Guayaquil afines a su partido Sociedad Patriótica. Así la entidad se
convierte en el comodín del régimen para mantener alianzas corporativas con un sector del movimiento social afroecuatoriano. La manipulación de CODAE, tanto por parte del régimen como por las mismas organizaciones aliadas, conllevó a su debilitamiento, falta de credibilidad
institucional e incluso indicios de corrupción. En tan solo tres años de
Lucio Gutiérrez, la CODAE tuvo cinco Secretarios Ejecutivos y cinco
delegados del Presidente (Ver Tabla 11).
Tabla 11.
Autoridades de la CODAE desde 2002 -2013
Periodo
Secretario
Ejecutivo
Procedencia
Delegado del
Presidente
Procedencia
2003
Joselito Masfare
Esmeraldas
Josefina Orobio
Guayaquil
Guayaquil
2004
Mercedes Preciado
Esmeraldas
Fidenter Quiñonez
2005
José Arce
Esmeraldas
Pablo de la Torre
Esmeraldas
2005-2006
Marín Nazareno
(e )
Esmeraldas
Pablo de la Torre
Esmeraldas
2006-2007
David Congo
Valle del
Chota
Agustín Delgado
Valle del Chota
2007-2013
José Chalá
Valle del
Chota
Alexandra Ocles
(solo 2007)
Quito
Investigación propia
La designación de los secretarios ejecutivos de CODAE y los delegados
del Presidente como máximas autoridades obedecía a un juego político
corporativista. Un fuerte sector de las organizaciones de Esmeraldas y
Guayaquil se agrupaba alrededor de la Confederación Nacional Afroecuatoriana (CNA) con el fin de demostrar unidad política y fidelidad corporativa ante el Gobierno. Durante el Gobierno de Gutiérrez la
CNA logró controlar a la CODAE pero de forma externa. Esto generó
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John Antón Sánchez
una ruptura en la unidad del movimiento social afroecuatoriano. Organizaciones como Afroamérica XXI en Guayaquil, la FECONIC y
CIFANE en el valle del Chota, deciden establecer estrategias institucionales distintas al régimen de Gobierno de Gutiérrez. Al caer Gutiérrez,
y durante el Gobierno de transición de Alfredo Palacios, la polarización
del movimiento social afroecuatoriano se mantiene y se profundiza.
En el 2006, cuando se dan las elecciones presidenciales, tres eran los
candidatos más opcionados a la primera magistratura del Estado, en su
orden: León Roldós (RED), Álvaro Noboa (PRIAN) y Rafal Correa
(Alianza PAIS). En ese momento varios sectores del movimiento social
afroecuatoriano se alían con León Roldós Aguilera, quien era el favorito
según las encuestas para ser futuro Presidente. Se podría decir que las
fuerzas organizativas afroecuatorianas optaron políticamente por Roldós. Sin embargo, el candidato electo fue el Presidente Rafael Correa.
Como Presidente, Rafael Correa nombra en calidad de autoridades
de la CODAE a líderes afroecuatorianos con prestigio ante la comunidad académica, la cooperación internacional y los movimientos sociales. Es así como José Chalá Cruz es nombrado Secretario Ejecutivo
de CODAE y Alexandra Ocles Padilla la Delegada del Presidente. De
manera particular, el mandato de José Chalá como Secretario Ejecutivo
de CODAE estaba determinado en el Decreto Presidencial de posesión:
liquidar a la CODAE y hacer tránsito al CONDAE conforme a la Ley
de Derechos Colectivos del Pueblo Afroecuatoriano aprobada en el 2006
por el Congreso de la República. El estilo de administración de Chalá generó polarización entre las organizaciones5. Por un lado, aquellas
organizaciones que pertenecían a la CNA y que a su vez eran parte del
directorio de CODAE se reagrupan y asumen una nueva estrategia para
hacerse visibles en el campo político ecuatoriano. Nacen entonces el
Consejo de Coordinación Política Afroecuatoriana, COCOPAE, aus5 Antes de Chalá, la CODAE estaba siendo investigada por la Contraloría General del Estado,
quien presumía antecedentes de corrupción en función de la presunta desviación de recursos.
Además la entidad pasaba por un momento de debilidad institucional y control total de ciertos
sectores del proceso organizativo. Ante este escenario Chalá decide no convocar al Directorio de
la CODAE. Solicita que la Fiscalía del Estado investigue a las anteriores administraciones.
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Afrodescendencia, participación política y proceso electoral 2013
piciado con recursos de la cooperación internacional. El COCOPAE se
traza como objetivo impulsar una agenda política afroecuatoriana con
miras a convertir el movimiento social en un partido o movimiento
político que fuese capaz de alinearse a la nueva coyuntura política impuesta por Rafael Correa y su movimiento Alianza PAIS.
Pese a que el objetivo del COCOPAE era alcanzar la unidad política
de las organizaciones afroecuatorianas, sus dirigentes agotaron sus fuerzas en obtener el favoritismo del Gobierno a fin de que este les entregue espacios institucionales de poder político, tales como la CODAE.
Para ello entran en una especie de alianza corporativista con Manuela
Gallegos, Ministra de la Secretaría de Pueblos, pactando el respaldo al
Gobierno a cambio de que se les entregue la CODAE. Sin embargo,
COCOPAE no consideró que José Chalá ya gozaba de la simpatía y
el respaldo político del régimen, dada su imagen de intelectual y líder
nacional del pueblo afroecuatoriano. Chalá, desde la CODAE, asume
la descorporativización del proceso organizativo afroecuatoriano. Se
propone separar entre los espacios institucionales y los espacios autónomos del proceso organizativo. Se planteó que la CODAE no debería
ser una entidad que beneficie logísticamente a grupos específicos, más
bien debería dedicarse a la propuesta de políticas públicas para superar
la pobreza del pueblo afroecuatoriano.
Esta postura radical de Chalá generó que el COCOPAE se convirtiera en su principal adversario. De allí que se acusara a Chalá de dividir
el proceso organizativo y no apoyar su unidad política. El conflicto
entre COCOPAE y la administración de CODAE tuvo sus ganadores
y perdedores. COCOPAE se debilita ante la carencia de recursos para
la movilización. En cambio, Chalá, de manera estratégica teje alianzas con procesos emergentes de Quito, ciudad de Esmeraldas, en tanto
se afianza con sus antiguos aliados: Afroamérica XXI en Guayaquil y
FECONIC y CIFANE en el Chota. Por su parte la Pastoral Social y
el Movimiento de Mujeres Negras se separan del COCOPAE y se fortalecen internamente. Debilitado el COCOPAE, José Chalá dirige a
la CODAE hacia una nueva institucionalidad que se concentra en la
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generación de políticas públicas, así como en el mejoramiento y la credibilidad de la entidad ante el Gobierno.
Mientras esto ocurría con José Chalá, el escenario de Alexandra
Ocles como Delegada del Presidente ante la CODAE era distinto. Ella
logra convertirse, además, en funcionaria de la Secretaría de Pueblos.
Posteriormente es postulada por Manuela Gallegos y el Movimiento
Político Ruptura de los 25 al quinto puesto de la lista de candidatos
por la provincia de Pichincha a la Asamblea Constituyente, de la cual
resultó electa. Ocles y Chalá consolidan una alianza que permitirá más
tarde a un sector del movimiento afroecuatoriano hacerse presente en
el debate interno de la Constituyente en referencia a los derechos del
pueblo afroecuatoriano (Antón, 2013).
Ahora bien, es importante anotar que entre el 2009 y 2011, durante el Gobierno de Correa, los afroecuatorianos alcanzaron espacios de
participación en puestos políticos de importancia. En primer lugar, el
Presidente nombra al primer afroecuatoriano de la historia como Ministro, tal es el caso del poeta Antonio Preciado quien funda el Ministerio de la Cultura. Preciado llega al gabinete ministerial por méritos
propios, pues es una de las figuras literarias más influyentes del país. Por
su parte, Correa mantiene su compromiso con el Movimiento Ruptura
de los 25 y en consecuencia nombra a la ex-Asambleísta constituyente
Alexandra Ocles como la segunda Ministra de la Secretaría de Pueblos
y Participación Ciudadana. Pero la máxima cuota de representación política afroecuatoriana se logra con el nombramiento de Roberto Cuero
Valencia como Gobernador de la provincia del Guayas, un cargo que
no había sido ostentando por un afrodescendiente en la región más importante del país desde el punto de vista político, económico y social6.
6 La llegada de Roberto Cuero al círculo de poder de Correa tiene sus antecedentes. Durante la
campaña presidencial del 2006, Cuero era parte del equipo político de León Roldós. En su partido
logra postularse como candidato del Guayas al Congreso. Al ser derrotado Roldós en la primera
vuelta, Cuero y muchos otros líderes afroecuatorianos emigran a las filas de Alianza PAIS. Particularmente para la segunda vuelta presidencial, Cuero se relaciona con líderes mestizos representativos de Alianza PAIS en Guayas, tales como Issa Obando y Pierina Correa, quienes lo integran a
las reuniones del buró político regional, donde lo nombran Presidente de la Junta Cívica Popular
de Guayaquil, como una firme oposición simbólica a la Junta Cívica de Guayaquil liderada por
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Afrodescendencia, participación política y proceso electoral 2013
Aunque durante el Gobierno de Correa se han dado importantes
avances en la política pública para afroecuatorianos y que incluso se han
abiertos pequeños pero significativos espacios de participación política,
habría que tener en cuenta situaciones críticas en estos avances. En términos de propuestas de políticas públicas para impulsar el desarrollo en
los afroecuatorianos, su impacto ha ido de menos a más7. Todavía no se
reglamentan artículos sobre derechos colectivos que son considerados
claves para combatir el racismo y garantizar la inclusión ciudadana afroecuatoriana. Temas como el Artículo 11 de la Constitución (2008), que
habla de acciones afirmativas para sectores discriminados; el inciso 3 del
Artículo 57, que establece medidas de reparación y resarcimiento para
víctimas históricas del racismo, y los artículos referidos a las circunscripciones territoriales y al Consejo Nacional de la Igualdad del Pueblo
Afroecuatoriano (que reemplaza a la CODAE), aun no son convertidos
en leyes de la República8.
Además, el Artículo 65 de la Constitución que ordena que “el Estado adoptará medidas de acción afirmativas para garantizar la participación de los sectores discriminados”, no se cumple. Esto, ya que
los afroecuatorianos como pueblo víctima del racismo estructural y
de la discriminación institucional fueron excluidos de los espacios de
participación política claves en la estructura del Estado, tales como la
Asamblea Nacional, el Consejo de Participación Ciudadana, Control
y Transparencia Social (denominado quinto poder del Estado), y de las
cortes de justicia (Corte Suprema de Justicia, Consejo de la Judicatura
y Corte Constitucional). La única excepción se dio en la configuración
del poder Electoral, cuando en el 2009 la afroecuatoriana Marcia Caicedo fue Consejera del Consejo Nacional Electoral y el abogado afro-
7
8
el Partido Social Cristiano, de tendencia de derecha. Como Presidente de la Junta Cívica Popular,
Cuero adquiere la simpatía política de Correa, quien estratégicamente lo nombra Gobernador de
la provincia del Guayas desde el segundo semestre del 2009 hasta el 2011.
Salvo el decreto 60 de 2009 que impulsa el Plan Plurinacional contra la Discriminación Racial y
la Exclusión Étnica y Cultural, el cual contienen un ambicioso plan para combatir el racismos y
las desigualdades contra los afrodescendientes del Ecuador.
Se tiene conocimiento que en esta legislatura ya se ha dado la discusión en primer debate sobre el
proyecto de Ley de los Consejos Nacionales para la Igualdad.
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ecuatoriano Douglas Quintero, líder de Afroamérica XXI, se posesionó
como primer magistrado alterno del Tribunal Contencioso Electoral.
Las disputas de la representación política afroecuatoriana
en el Gobierno de Correa
A partir de 2009, sectores de la sociedad civil afroecuatoriana ven la
oportunidad de agruparse nuevamente para reclamar como ciudadanía
organizada el favor político y la participación por parte del Estado y del
Gobierno. Es así como surge el Consejo Nacional de la Unidad Afroecuatoriana CONUAE9. Este Consejo nace de iniciativas de líderes y
lideresas provenientes, primero, de Esmeraldas y, luego, de Guayaquil.
Nuevamente el objetivo era alcanzar la unidad política de las organizaciones para que mediante una agenda común sean capaces de apelar al
Gobierno, con el fin de que sean incluidos en los espacios de toma de
decisiones. A diferencia de la CNA y el COCOPAE, el CONUAE se
forma como un espacio de coordinación regional y de algunos sectores
de personas y organizaciones de la ciudad de Esmeraldas y de la ciudad
de Guayaquil. Su objetivo no sería tomarse la CODAE, más bien se trataba de negociar con el Gobierno otros espacios, menos representativos
pero políticamente estratégicos para sus fines.
En ese entonces la agenda de CONUAE se define a partir del respaldo que le pueda brindar el Gobierno a Alexandra Ocles como Ministra
de la Secretaría de Pueblos y Participación Ciudadana, quien desde el
2009 se distanció políticamente de José Chalá como Secretario Ejecutivo de CODAE. CONUAE, de forma abierta, demostró su respaldo
político al Gobierno de Correa y utilizan los mítines, reuniones, plantones, marchas y declaraciones públicas para mostrar su apoyo irrestricto
al régimen. El Gobierno les recompensa con posiciones en puestos o
9 El CONUAE nace como una iniciativa de personajes esmeraldeños como Luis Montaño y Julio
Arroyo. Luego se unen los hermanos David y Luis Quiñónez. Más tarde el CONUAE se fortalece
con la llegada de organizaciones y líderes de la Comuna Río Santiago Cayapas (norte de Esmeraldas), Guayaquil, los Ríos y el Oro.
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Afrodescendencia, participación política y proceso electoral 2013
funciones consideradas por ellos claves. Por ejemplo: a David Quiñónez,
Secretario Ejecutivo de CONUAE, lo nombran director del Hospital
Delfina Torres de Esmeraldas; a su hermano Luis Quiñónez lo nombran
Cónsul de Ecuador en Nueva Orleans (Estados Unidos); otros puestos
no tan representativos se asignaron en la Corporación Financiera Nacional. Todos los puestos fueron para la provincia de Esmeraldas, en tanto
para Guayaquil la situación fue más problemática. El CONAUE reclamaba el Ministerio del Deporte y la Subsecretaría de Bienestar Social del
Guayas, puestos que fueron negados por el Ejecutivo.
La coyuntura de las elecciones presidenciales de 2013
y el interés afroecuatoriano de participación política
Las elecciones presidenciales y legislativas de 2013 despertaron un gran
interés de participación por parte de las organizaciones afroecuatorianas
y sus líderes. El objetivo fue encontrar un espacio en las listas a la Asamblea por el partido oficialista Movimiento Alianza PAIS, de Rafael Correa. Para ello, muchas organizaciones diseñaron una estrategia política
consistente para demostrar fuerza ante el Gobierno, con el fin de hacerse
visibles y obtener la simpatía política del régimen. El 2012, entonces,
fue un año electoral para el movimiento social. Fueron varias las fuerzas
agrupadas y reagrupadas: José Chalá desde la CODAE; Alexandra Ocles
primero como Ministra de la Secretaría de Pueblos y Participación Ciudadana y luego como Presidenta del Consejo Nacional de Transición
para la Igualdad de Género; Roberto Cuero quien ostentaba hasta ese
momento la Gobernación del Guayas; mientras que desde la sociedad
civil Jazmín Cheme, Alodia Borja, David Quiñónez, Ibsem Hernández,
entre otros líderes afroecuatorianos, buscaban espacios para hacerse visibles y obtener un lugar dentro de las filas de Alianza PAIS.
Finalmente, la estrategia de participación electoral de las organizaciones y los líderes afroecuatorianos se concretó en la realización del
Congreso Unitario del Pueblo Afroecuatoriano “Juan García Salazar”
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realizado en la ciudad de Guayaquil del 6 al 9 de septiembre de 2012,
espacio autónomo autoconvocado por las distintas fuerzas del movimiento social afroecuatoriano, pero que fue financiado por instituciones del Gobierno y fuertemente influenciado por Alexandra Ocles,
quien además de ser líder del movimiento social era funcionaria del
Gobierno. En dicho Congreso se buscaba una alineación a favor del
régimen político de Rafael Correa, al menos así se puede leer en la declaración final:
Considerando:
1. Que, el proceso organizativo del Pueblo Afroecuatoriano, durante
todos estos 13 años ha venido impulsando diversas iniciativas de integración, formulación del pensamiento para profundizar el respeto y
cumplimiento de los derechos humanos y colectivos.
2. Que, la decisión de convertirnos en sujeto político y social en el
contexto ecuatoriano debe garantizar la participación de todas las diversidades organizativas y representativas del Pueblo afroecuatoriano
presentes en el país.
[...]
4. Que, el Pueblo Afroecuatoriano fiel a su identidad militante, defensor de los derechos humanos y colectivos, cumplidor de sus obligaciones, como sujeto político y social en el contexto nacional y frente al
nuevo proceso electoral debe tomar una posición política que le permita
reafirmarse en sus postulados […].
Resuelve:
1. Agradecer a los organismos públicos y privados que han prestado
todo su contingente técnico y humano para la cristalización del II
Congreso Unitario del Pueblo Afroecuatoriano “Juan García Salazar”,
de forma especial al Ministerio Coordinador de la Política, Ministerio
Coordinador de Patrimonio, el Ministerio de Inclusión Económica y
Social, así como el Ministerio de Cultura y la Secretaría de Pueblos,
Movimientos Sociales y Participación Ciudadana.
[...]
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Afrodescendencia, participación política y proceso electoral 2013
9. Respaldar la Reelección del Econ. RAFAEL CORREA DELGADO
a la Presidencia de la República del Ecuador, bajo el compromiso de
radicalizar la inclusión y participación del Pueblo Afroecuatoriano en
todos los estamentos de toma de decisiones, planificación y ejecución
para la construcción del Estado Plurinacional e Intercultural, profundizando la revolución agraria, agrícola, minera, social y económica a
favor de toda la sociedad ecuatoriana sin exclusión alguna.
10. Integrar una Comisión Política del Pueblo Afroecuatoriano para
fortalecer el diálogo político con el Estado ecuatoriano, que permita la
ejecución de la presente Declaratoria (Congreso Unitario del Pueblo
Afroecuatoriano “Juan García Salazar”, 2012)10.
Uno de los objetivos estratégicos de dicho Congreso fue conformar
una comisión política que pudiese negociar con las autoridades políticas de Alianza PAIS espacios en las listas de candidatos a la Asamblea.
Sin embargo, este propósito no se logró. Al final, la dirigencia política
de Alianza PAIS optó por otros perfiles de candidatos afroecuatorianos,
en especial futbolistas y líderes cívicos. Solo los líderes Jazmín Cheme,
Pablo de la Torre y Alexandra Ocles alcanzaron puestos en las listas de
candidatos, pero en calidad de alternos.
La Tabla 12 muestra un rastreo de algunos candidatos afroecuatorianos que se presentaron a las elecciones presidenciales y a la Asamblea
Nacional del 13 de febrero de 2013. No se incluye a Marcia Caicedo,
afroecuatoriana de San Lorenzo, quien fue la fórmula vice presidencial de Alberto Acosta, quien aspiró la Presidencia por la coalición de
izquierdas dominada por el MPD y Pachakutik (Ver Tabla 12). En el
recuadro se puede apreciar una nota que al respecto publicó la agencia
de noticias del gobierno ANDES, el 6 de febrero de 2013.
10 Se han tomado solo estos puntos por ser considerados de interés para este artículo.
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John Antón Sánchez
Tabla 12.
Candidatos afrodescendientes en las elecciones del 17 de febrero de 2013
N.º
Candidato
Partido
Región
Aspiración
Condición
1
Adriana De la Cruz
2
Iván Hurtado
Alianza PAIS
Guayas
Asamblea Nacional
Principal
Alianza PAIS
Nacional
Asamblea
3
Principal
Agustín Delgado
Alianza PAIS
Imbabura
Asamblea
Principal
4
Ulises de la Cruz
Alianza PAIS
Carchi
Asamblea
Principal
5
Zobeida Gudiño
Alianza PAIS
Zamora
Asamblea
Principal
6
Pablo de la Torre
Alianza PAIS
Esmeraldas
Asamblea
Alterno
7
Alexandra Ocles
Alianza PAIS
Nacional
Asamblea
Alterna
8
Rivero Doguer Ángel
Armando
Alianza PAIS
Guayas
Asamblea
Principal
9
Inés Campaz
Ruptura de los 25
Guayas
Asamblea
Principal
10
Carmen Arboleda
Ruptura de los 25
Guayas
Asamblea
Principal
11
Lenin Hurtado
MPD
Nacional
Asamblea
Principal
12
Nivo Estuardo
MPD Packakutik
Nacional
Asamblea
Principal
13
Mario Cabezas
PSP
Guayas
Asamblea
Principal
14
Richard Barker
PRE
Guayas
Asamblea
Principal
15
Lady Mina
Avanza
Guayas
Asamblea
Principal
16
Mártires Ramírez
Avanza
Guayas
Asamblea
Principal
17
Jessica Estupiñan
Partido Socialista
Guayas
Asamblea
Principal
18
Livis González
Partido Socialista
Los Ríos
Asamblea
Principal
19
Dilver Sánchez
Partido Socialista
Los Ríos
Asamblea
Principal
20
Mae Montaño
CREO
Nacional
Asamblea
Principal
21
Jazmín Cheme
Alianza PAIS
Nacional
Parlamento Andino
Alterna
Nota: Gracias a la colaboración de Luis Alfredo Caicedo del movimiento social afroecuatoriano de Guayaquil.
Investigación propia con base en un seguimiento a la información política del momento.
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Afrodescendencia, participación política y proceso electoral 2013
Recorte 1.
El Pueblo afroecuatoriano presentó sus candidatos afines al movimiento
Alianza PAIS
“El futbolista Iván Hurtado, candidato a la Asamblea por PAIS, destacó la oportunidad que la Revolución Ciudadana le está dando al pueblo afro.
Guayaquil, 06 feb (Andes).- El pueblo afro del Ecuador presentó este miércoles en
Guayaquil a sus candidatos para la Asamblea Legislativa por el Partido Socialista y
los movimientos Alianza PAIS y Avanza.
“Vemos con mucha sastifacción que un número significativos de hermanos
y hermanas afroecuatorianos están de candidatos para la próxima Asamblea Nacional por Alianza PAIS, lista 35”, manifestó César Quintero, representante del
Congreso Unitario del Pueblo Afroecuatoriano (CUPA).
El dirigente afro destacó la inclusión de los negros del Ecuador en las actividades representativas públicas. “Gracias a este gobierno que nos ha dado apertura.
Este gobierno nos ha dado la posibilidad para que nuestro pueblo pueda avanzar en
educación y salud. Así como arrimamos el hombro con Simón Bolívar, Eloy Alfaro
y Luis Vargas Torres, hoy lo hacemos con el presidente Correa”, sostuvo Quintero.
El acto de presentación pública de los candidatos se realizó en la sala de audivisuales de la facultad de Jurisprudencia de la Universidad Estatal de Guayaquil”.
Fuente: Agencia de Noticias Andes
Afrodescendientes en la Asamblea Nacional 2013-2017
En la Asamblea Legislativa, recién electa en el Ecuador, existe una notable presencia de asambleístas afrodescendientes. De los ciento treinta
y siete escaños que componen la actual Asamblea Nacional del Ecuador, ocho son afrodescendientes, lo que llega a representar el 5,8%, de
acuerdo a los resultados electorales del pasado 17 de febrero. De los
asambleístas afrodescendientes, cuatro son mujeres y cuatro hombres.
Del total, dos asambleístas ingresaron como alternos, en tanto que los
restantes ingresaron como principales.
De los ocho asambleístas, siete forman parte del bloque político oficialista Alianza PAIS, movimiento del Presidente Correa que entre otras
cosas controla el 73% de los escaños de la Asamblea. Los siete asam199
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John Antón Sánchez
bleístas afroecuatorianos fueron elegidos dentro del seno de candidatos
propios de Alianza PAIS. Con base en esto, los asambleístas afrodescendientes de Alianza PAIS representan el 8,5% del bloque oficialista sin
alianzas.
En el Parlamento Andino, Jazmín Cheme Fernández, abogada y líder
de un sector del movimiento social afroecuatoriano fue elegida como
diputada alterna de Vilma Salgado, por Alianza PAIS (Ver Tabla 13).
Tabla 13.
Asambleístas afrodescendientes 2013-2017
Asambleísta
Partido
Lista
Origen
Perfil
Hurtado Angulo Iván Jacinto
PAIS
Nacional
Esmeraldas
Futbolista
Ocles Padilla María Alexandra (alterna)
PAIS
Nacional
Quito
Licenciada
De la Cruz Bernardo Herman Ulises
PAIS
Carchi
Valle del
Chota
Futbolista
Delgado Chalá Agustín Xavier
PAIS
Imbabura
Valle del
Chota
Futbolista
Gudiño Mena Zobeida Guisela
PAIS
Zamora
Zamora
Abogada
De la Cruz Gaspar Adriana Moisotti
PAIS
Guayaquil
Guayaquil
Lideresa
Pablo de la Torre (alterno)
PAIS
Esmeraldas
San Lorenzo
Docente
Rivero Doguer Ángel Armando
PAIS
Guayas
Guayaquil
Activista
Montaño Valencia Mae
CREO
Nacional
Esmeraldas
Empresaria
Jazmín Cheme Fernández
PAIS
Parlamento
Andino
Nacional
Abogada
Fuente: Asamblea Nacional (2013). Investigación propia
A grandes rasgos, la presencia parlamentaria afrodescendiente en la
Asamblea Nacional del Ecuador es prometedora. A la fecha Mae Montaño, de la oposición minoritaria y líder de su partido de tendencia de
derecha, se está destacando como una figura relevante, con una posición natural de crítica a la agenda del partido mayoritario Alianza PAIS.
En tanto, los siete parlamentarios afrodescendientes están alineados a la
agenda oficialista del partido de Gobierno.
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Afrodescendencia, participación política y proceso electoral 2013
Tanto los asambleístas afrodescendientes oficialistas como de oposición poseen como desafío posicionar una agenda legislativa de derechos
del pueblo afroecuatoriano. Al menos, una primera señal optimista de
que esta agenda pudiera concretarse es el hecho de que Zobeida Gudiño sea la Presidenta de la Comisión de Derechos Colectivos, donde
justamente reposa gran parte de los intereses afroecuatorianos. Al menos de las conversaciones con Zobeida para este ensayo, la Asambleísta
destacó su interés de que se aprueben dos leyes: la de los Consejos Nacionales de la Igualdad, y la de los Derechos Colectivos de los pueblos
y nacionalidades.
Los siete asambleístas afroecuatorianos de Alianza PAIS han demostrado interés en crear un grupo coordinado en torno a la agenda de intereses del movimiento social afroecuatoriano. El 29 de junio de 2013
se reunieron los legisladores afroecuatorianos con los líderes y lideresas
de las organizaciones del movimiento afroecuatoriano. A esta jornada
de trabajo asistieron aproximadamente ciento cincuenta líderes y lideresas y los Asambleístas Adriana de la Cruz, Alexandra Ocles, Iván
Hurtado, Ángel Rivero, Pablo de la Torre y la Parlamentaria Andina
Jazmín Cheme. En el evento se discutieron dos temas fundamentales:
1) ¿Cómo generar un espacio de diálogo entre el pueblo afroecuatoriano y los asambleístas respecto a la agenda legislativa?; y 2) ¿Cómo construir un mecanismo de participación ciudadana permanente del pueblo
afroecuatoriano en la agenda legislativa? De los resultados del encuentro se destacó el compromiso de tener reuniones periódicas itinerantes
en todo el territorio nacional, con el fin de consolidar un espacio de
convergencia desde donde se genere el diálogo sobre las diferentes leyes
que los legisladores discutirán en la Asamblea11.
Otro esfuerzo de agrupación de los parlamentarios afroecuatorianos
se desarrolló el 11 de julio de 2013 en la Asamblea Nacional, donde se
conformó el “Grupo Parlamentario por los derechos de los pueblos y
11 En la mesa directiva de dicha reunión estuvo Jazmín Cheme, Diputada alterna del Parlamento
Andino (PAIS); Pablo de la Torre, Asambleísta alterno por Esmeraldas (PAIS); Iván Hurtado,
Asambleísta nacional (PAIS); Alexandra Ocles, Asambleísta nacional (PAIS); Adriana de la Cruz,
Asambleísta por Guayas (PAIS); Rivero Doguer Ángel Armando, Asambleísta por Guayas (PAIS).
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nacionalidades”, que cuenta con diecisiete miembros. El objetivo de dicha asociación fue fomentar el diálogo y la creación de propuestas sobre
la consecución del desarrollo de los pueblos y nacionalidades del Ecuador. El grupo parlamentario está conformado por asambleístas afroecuatorianos, indígenas y montubios. Este grupo parlamentario tiene
como principios: la consolidación del Estado plurinacional, el combate
al racismo y la discriminación, la solidaridad étnica y la paz como norma de convivencia entre todos12.
El gran desafío de los asambleístas afrodescendientes consiste en
determinar cómo van a trabajar en defensa de los intereses de la afrodescendencia. Ellos y ellas podrían actuar en bloque defendiendo la
agenda afroecuatoriana, sin menoscabo de que tengan que mantener la
disciplina partidista.
Conclusiones
En este detallado ensayo hemos realizado un análisis respecto al comportamiento electoral de los afroecuatorianos en las elecciones de 2013.
El análisis tiene un enfoque sociológico y de ciencia política que sitúa al
afrodescendiente como un sujeto político de doble característica: como
ciudadano o sujeto individual de derechos, y como ciudadanía cultural
o sujetos colectivos de derechos que corresponde a la entidad pueblo
afrodescendiente. El análisis, entonces, tiene una perspectiva coyuntural referida al comportamiento electoral de los afroecuatorianos en las
pasadas elecciones presidenciales de febrero de 2013, pero a la vez examina, desde una perspectiva estructural, el papel del sujeto afroecuatoriano en la democracia y en el escenario electoral.
La tesis que ha guiado el documento sustenta que si bien el afroecuatoriano, luego de la abolición de la esclavitud de 1852, recupera
la libertad y la ciudadanía, poco a poco va conquistando sus derechos
políticos y civiles, solo lo ha hecho desde un punto de vista fáctico y
12 El grupo tiene su propia junta directiva: Alexandra Ocles, afrodescendiente, César Umaginga,
representante de una nacionalidad indígena y Marllely Vásconez, Asambleísta montubia.
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normativo. Derechos que si bien constitucionalmente no son negados,
en el contexto específico del goce, como sujetos y como colectivos, los
afroecuatorianos han estado relegados de la participación política. Esto
se debe a la cultura del racismo y la discriminación racial, característica de la estructura social ecuatoriana y latinoamericana que excluye al
afrodescendiente de las oportunidades concretas de participación y de
beneficio del poder político, social, económico y cultural.
Para determinar el comportamiento electoral de los afroecuatorianos
en las pasadas elecciones presidenciales de 2013, metodológicamente se
ha identificado las sesenta y ocho parroquias que tienen más del 20%
de afrodescendientes según el Censo de 2010. Dichas parroquias están
ubicadas en los territorios ancestrales afroecuatorianos de las provincias
de Esmeraldas, Imbabura y Carchi, incluyendo un cantón de la provincia del Guayas.
Estas parroquias han sido divididas en tres grupos: más del 60%;
entre el 40% y el 59%; y entre el 20% y 39%, se ha rastreado la manera
cómo la ciudadanía votó a los principales candidatos presidenciales. A
grandes rasgos podemos observar que los afroecuatorianos no fueron
ajenos al fenómeno del favoritismo que Rafael Correa tuvo en el país
y donde ganó en primera vuelta con más del 52%. Pero el fenómeno
es más interesante al observar que en todas las parroquias seleccionadas
el apoyo a Correa por parte de los afroecuatorianos fue contundente y
con una distancia bastante amplia respecto al segundo candidato más
votado, Guillermo Lasso. Incluso, a medida que la parroquia posee más
alto porcentaje de afrodescendientes más fue su apoyo a Correa; empero a medida que la población afroecuatoriana va en descenso, el apoyo
a Correa va disminuyendo, abriéndose el voto a otros candidatos.
¿Porqué el apoyo a Rafael Correa en las parroquias de mayoría afrodescendiente? Son varios aspectos a considerar. El primero tiene que ver
con que dicho apoyo hace parte de una ola de respaldo generalizado a
Correa, quien se ha consolidado en el poder desde el 2006 y ha ganado
varias elecciones consecutivas. Lo segundo tiene que ver con una serie
de políticas culturales a favor de la afrodescendencia. Nos referimos a
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las acciones afirmativas en el campo laboral (Decreto N.º 60 de 2009),
políticas de combate al racismo y la discriminación (MCPNC et.al,
2009). Además de una serie de políticas sociales que de alguna manera
han favorecido a los más pobres del Ecuador, por el hecho de que los
pueblos y nacionalidades indígenas, afroecuatorianas y montubias son
los más pobres. Un tercer factor tiene que ver con el nuevo liderazgo
político, y quizá clientelar que se instala cómodamente en los territorios
afrodescendientes, tal es el caso de la provincia de Esmeraldas, cuya mayoría de la población es afrodescendiente. Allí, desde los años noventa,
el Partido Roldosista Ecuatoriano (PRE) y el Movimiento Popular Democrático (MPD) prácticamente cooptaron al electorado afroecuatoriano. Hoy con la nueva reconfiguración de la cultura política del Ecuador, Rafael Correa se ha consolidado como un líder carismático capaz
de llegar a las masas populares, las más pobres, las más discriminadas y
excluidas, como son los afrodescendientes. El último elemento a considerar tiene que ver con el papel del movimiento social afroecuatoriano
y sus líderes entorno a la participación política electoral. La gran discusión que ha mantenido activo al movimiento social afroecuatoriano es
cómo participar en la arena electoral con el fin de conquistar espacios
de poder político, especialmente en el poder Legislativo.
En este artículo se ha hecho un detallado análisis de cómo el movimiento social afroecuatoriano se ha relacionado con Rafael Correa y
su movimiento político Alianza PAIS. Hemos demostrado el inusitado interés de algunos líderes y lideresas afroecuatorianos de participar
de forma directa en la arena electoral aprovechando las oportunidades
políticas que el sistema brinda en favor de las minorías. De esta manera muchos líderes, bajo iniciativa propia o a nombre de sus organizaciones, han logrado un espacio político en Alianza PAIS, alcanzando
incluso apetecidas curules en la Asamblea. ¿A qué costo? No es fácil
predecirlo, pero si nos atenemos a las teorías sociológicas de los movimientos sociales, cuando hay este tipo de objetivos políticos electorales,
los mismos movimientos terminan desgastados, sus acciones colectivas
neutralizadas y sus líderes corporativizados.
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Sin embargo, parecería que ante el costo del corporativismo de un
sector del movimiento social afroecuatoriano quizá el ganador sea el
mismo pueblo afroecuatoriano, pues en la coyuntura actual el sistema político se ha abierto de tal manera que en la Asamblea existen
siete asambleístas afrodescendientes de Alianza PAIS y una del partido opositor CREO, lo cual se convierte en una oportunidad de oro
para lograr poner a discusión temas estratégicos en materia de derechos colectivos de los pueblos y nacionalidades. Para ello será necesario
que tanto asambleístas, como organizaciones y líderes del movimiento
social afroecuatoriano comprendan el escenario positivo, inviertan sus
capitales políticos y logren dichos intereses a favor de las expectativas de
la comunidad afrodescendiente.
El segundo aspecto crucial de este ensayo es el que tiene que ver con
la apertura que la democracia real debería dar, en términos de participación política, al pueblo afroecuatoriano. En este punto es necesario
precisar que, frente al arraigamiento del racismo y la discriminación en
la estructura social ecuatoriana y latinoamericana, se hace imprescindible definir instrumentos que rompan estas barreras y permitan mayor
participación, representación y decisión a los afrodescendientes, como
pueblo y como sujetos individuales pero racializados y excluidos.
Ahora bien, el Artículo 95 de la Constitución (2008) garantiza que
la ciudadanía en forma individual o colectiva participará de manera
protagónica en la toma de decisiones, planificación y gestión de los
asuntos públicos y en el control popular de las instituciones del Estado
y la sociedad. En estos puntos destacamos el rol de los partidos políticos
en relación con la inclusión a los afrodescendientes como una vía de
acceso al régimen de la democracia participativa. Aquí destacamos la
poca o casi nula práctica de inclusión y, más bien, lo que la experiencia
deja es un cúmulo de aprovechamiento fáctico del voto.
Son pocos –por no decir ninguno– los afrodescendientes que ha logrado un espacio importante de liderazgo y de símbolo político en las filas
de los partidos y movimientos. Tanto partidos de derecha, como de centro y de izquierda no solo han dejado de lado el discurso reivindicatorio
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afrodescendiente o no han asumido responsabilidad alguna en materia de
promover políticas contra el racismo, sino que al pueblo afroecuatoriano
no le han dado esa importancia en cuanto actor cultural que posee un
enorme potencial para el protagonismo en la esfera política.
Este hecho de no incluir al afroecuatoriano o de ejercer una práctica
discriminatoria que niega un espacio político de liderazgo a los afrodescendientes explicaría, en parte, la desconexión de este sector del poder
político, del establecimiento y del ejercicio del gobierno. De alguna
forma, salvo excepciones, los partidos homogenizan el carácter cultural
de la ciudadanía afrodescendiente. Digamos que ellos ven en un ciudadano un voto, pero no ven qué tipo de ciudadano ejerce ese voto.
Parecería entonces que el principio de la plurinacionalidad o la interculturalidad no es asumido por este importante mecanismo de democracia representativa. Estamos entonces frente a un profundo problema
de exclusión y de racismo estructural cuya consecuencia mayor es alejar
a los sectores históricamente discriminados del ejercicio del poder real,
del ejercicio de la ciudadanía plena, del gozo y disfrute de los derechos
de participación y, en última, de la oportunidad de ser actores políticos
en la construcción de un Estado, de una nación y de un gobierno. Lo
anterior quizás sea mejor dicho por Malcolm X:
Fue el voto negro el que instaló a la nueva administración en Washington. Tu voto, tu voto necio, tu voto ignorante, tu voto malgastado fue
el que instaló en Washington a una administración que ha promulgado
toda clase de leyes imaginables, dejándote hasta el último y que encima
de todo obstruye la Ley de los Derechos Civiles (1993:59).
La anterior argumentación de exclusión deliberada y de obstrucción
a las oportunidades del poder a los afroecuatorianos por parte de los
partidos se evidencia en la práctica política actual. Los afroecuatorianos
y afroecuatorianas, aunque sí como personas, no tienen representación
como pueblo en la Asamblea. Su voz colectiva no aparece en el Legislativo, como ocurre en Colombia con la Circunscripción Especial para
Comunidades Negras en la Cámara de Representantes. Al contrario,
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dado que el sistema político no se abre democráticamente al pueblo
afrodescendiente, a los sujetos individuales afroecuatorianos les corresponde buscar un espacio en alguna lista de cualquier partido, algunas
veces con suerte y otras no. Por ejemplo, en la Asamblea Nacional pasada (2009-2013) de sus ciento veinticuatro miembros solo una mujer
afrodescendiente tuvo una curul, pero claro, ésta a nombre de su partido y no como representante afro. Hoy, en la Asamblea 2013-2017, hay
afrodescendientes de Alianza PAIS y una de CREO.
La misma Constitución (Art. 65) ordena que los partidos y movimientos políticos establezcan medidas de acción afirmativas a favor
de los sectores históricamente discriminados. Acciones afirmativas para
garantizar la participación política a los afrodescendientes, indígenas,
montubios y demás sectores víctimas del racismo y la discriminación.
Pero para alcanzar este derecho constitucional es necesaria una reforma
al Código de la Democracia (2009) donde se incluyan medidas para garantizar el principio de la plurinacionalidad y la interculturalidad, de
modo que en Ecuador tengamos un sistema democrático más amplio,
menos racista y más incluyente.
Desde esta perspectiva, la puesta en práctica de una apertura al sistema electoral incluyente garantizaría el ejercicio pleno del derecho a la
participación de los pueblos y nacionalidades que en este país se mantienen no solo como minoría étnica sino también política. Situación
que implicaría el montaje de una circunscripción especial para pueblos,
nacionalidades y minorías políticas que, como los afrodescendientes,
hasta el momento no han tenido acceso directo a la Asamblea y a las
corporaciones públicas de carácter político. Esta propuesta, por supuesto, implica dar un paso adelante en el fortalecimiento del sistema democrático ecuatoriano y de una sociedad que se debate por ser más
justa y pluralista.
Finalmente, algunas conclusiones sobre la idea de crear un partido
político afroecuatoriano desde el movimiento social afroecuatoriano. Ya
lo hemos reiterado: tradicionalmente los afrodescendientes que han incursionado en la vida electoral del país lo han hecho en representación
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de los partidos tradicionales. Contrario al movimiento indígena que tiene un partido político que los representa electoralmente (Pachakutik),
ni la ciudadanía afroecuatoriana, ni sus organizaciones de base tienen
una experiencia similar que los represente políticamente. Conscientes
de esta debilidad, algunos líderes y organizaciones plantean la necesidad
de crear un partido político afroecuatoriano, como expresión de la afroecuatorianidad. Un partido capaz de convertirse en fuerza política auténtica o, al menos, en una sólida opción de voto con identidad étnica,
política y cultural. Esta propuesta ha sido puesta en consideración en los
distintos talleres de participación que se han desarrollado para establecer
el diagnóstico de la realidad social y política de los afrodescendientes,
siendo la comunidad de Guayaquil la que más interés ha puesto sobre
el tema hasta el punto de proponer, como un reto de suma urgencia, la
creación de un partido político afroecuatoriano. Un partido que pueda
responder a la necesidad de organizar políticamente al pueblo y colocarlo como un actor político visible en los escenarios de poder, de decisión
y de participación constitutivos de la vida democrática del Ecuador.
Para encontrar un camino posible que conlleve a la comunidad
afrodescendiente a tener un partido o movimiento político que le de
visibilidad en el entorno democrático del país, habría que examinar
algunos aspectos estructurales que tienen que ver con la cultura política
de los afrodescendientes y que, a nuestro juicio, contiene elementos desafiantes como: i) el carácter hegemónico que los partidos políticos han
incrustado en la conciencia política de la comunidad afroecuatoriana;
ii) la falta de liderazgo, la dispersión y la atomización de un proceso
organizativo que carece de estructura unitaria en su diversidad, que se
encuentra corporativizado y carente de legitimidad en sus bases sociales; iii) la falta de una plataforma ideológica coherente y de un proyecto
político cimentado que, al menos, demuestre una intencionalidad clara
de transformación social tanto del país como del mismo pueblo afrodescendiente; y por último, iv) la carencia de una práctica electoral contundente signada en un conjunto de estrategias de coaliciones y alianzas
que les permita un saldo electoral, un cúmulo de representaciones en las
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corporaciones públicas y la experiencia del uso del poder institucional
en beneficio del país y de la comunidad.
Igualmente, quizás hace falta el carisma –en términos de Max Weber
(1967) de un líder afroecuatoriano capaz de desentrañar sentimientos
políticos y fervor étnico que encause el interés político de la comunidad. Como ejemplo de ello, en otras naciones tenemos a Martín Luther
King Jr. en los Estados Unidos; Diego Luis Córdoba Pino en Colombia; Leopoldo Sedhar Sengor, Nelson Mandela y Matia Mulumba en
África, entre otros. Frente a esta necesidad sociológica, quizá hubo la
oportunidad histórica con Jaime Hurtado, el político afrodescendiente
más influyente de la historia del Ecuador, fundador del izquierdista
MPD, varias veces Diputado y candidato presidencial. Sin embargo,
Hurtado no supo encontrar un punto de equilibrio entre sus planteamientos marxistas de transformación social y el carácter cultural y étnico del pueblo afroecuatoriano.
Queda entonces un camino muy largo para que la propuesta de
conformar un partido político afroecuatoriano se haga realidad. Es pertinente que la sociedad civil afroecuatoriana debata con suficiencia el
asunto de la unidad del proceso organizativo, de tal modo que permita
luego una eventual consolidación del mismo proceso en torno a un
movimiento político de masas con una clara identidad política, con
la disciplina obligatoria de sus afiliados y las estrategias centradas que
todo movimiento político se exige tener. No sin antes superar el carácter enajenado de los ciudadanos afrodescendientes, tal como lo advierte
Franz Fanon (1974), que le deben obediencia histórica a los partidos
hegemónicos que dicen ser militantes de la causa étnica y popular pero
que, a la hora de las votaciones, sus sufragios terminan fortaleciendo
a los partidos tradicionales, y con ello la práctica del clientelismo, la
politiquería y el corporativismo.
Concretar entonces una opción de partido o de movimiento político en el seno de la ciudadanía afroecuatoriana termina siendo una tarea
quizás no quijotesca pero sí difícil, pues es complicado transformar las
costumbres electorales y la cultura política de los ciudadanos. Se re209
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quiere que los actos de solidaridad mecánica de los afrodescendientes
evolucionen hacia la solidaridad orgánica –en términos durkheianos–
donde las organizaciones sean capaces de unitariamente plantearse un
proyecto político claro, con identidad, plataforma y estrategias.
Siglas y abreviaturas
AP: Alianza PAIS
ASONE: Asociación de Negros del Ecuador
CNA: Confederación Nacional Afroecuatoriana
COCOPAE: Consejo de Coordinación Política del Pueblo Afroecuatoriano
CODAE: Corporación de Desarrollo Afroecuatoriana
CODENPE: Consejo Nacional de Desarrollo de los Pueblos y Nacionalidades
del Ecuador
CONAIE: Confederación Nacional Indígena del Ecuador
CONDAE: Consejo de Desarrollo Afroecuatoriano
CONUAE: Consejo Nacional de Unidad Afroecuatoriana
CUPA: Congreso Unitario del Pueblo Afroecuatoriano
FECONIC: Federación de Organizaciones y Comunidades Negras de Imbabura y Carchi
CIFANE: Centro de Investigaciones de la Familia Negra
FEI : Federación Ecuatoriana de Indios
FENACLE : Federación Nacional de Trabajadores Agroindustriales, Campesinos e Indígenas Libres del Ecuador
FEINE : Consejo Nacional de Pueblos y Organizaciones Indígenas Evangélicos del Ecuador
FENOCIN : Federación Nacional de Organizaciones Campesinas, Indígenas
y Negras del Ecuador
FEUE: Federación de Estudiantes Universitarios del Ecuador
IAEN: Instituto de Altos Estudios Nacionales
MPD: Movimiento Popular Democrático
PCMLE: Partido Comunista Marxista Leninista del Ecuador
PRE: Partido Roldosista Ecuatoriano
PRIAN: Partido de Renovación Institucional y Acción Nacional
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Afrodescendencia, participación política y proceso electoral 2013
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de julio de 2013. Disponible en: http://www.andes.info.ec/es/pol%C3%ADtica/pueblo-afroecuatoriano-present%C3%B3-sus-candidatos-afines-movimiento-alianza-pais.html
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Calidad de la democracia
Balance de la participación electoral indígena
en Ecuador: 1996-2013
Evaluation of Electoral Participation of Indigenous
Peoples in Ecuador: 1996-2013
Fernando García
Democracias • Vol. 1 • Quito, octubre-diciembre 2013 • pp. 217-243
©Instituto de la Democracia • ISSN: 1390-826X
Recepción: 21 de junio de 2013
Aceptación: 29 de julio de 2013
Resumen
El artículo revisa el desempeño del Movimiento de Unidad Plurinacional
Pachakutik a lo largo de trece procesos electorales llevados a cabo entre los años
1996 al 2013, por medio de los cuales se eligieron presidentes y vicepresidentes,
diputados, asambleístas, funcionarios de gobiernos locales y se llevaron a cabo
tres consultas populares. Se muestra los efectos positivos y negativos de su
participación en la esfera política nacional y los retos que deberá enfrentar a
futuro.
Palabras clave: Pachakutik, movimiento indígena, participación electoral,
elecciones, Ecuador.
Abstract
This article looks at the development of the Packakutik Plurinational Unity
Movement throughout thirteen electoral processes which took place from
1996 to 2013. In these elections, presidents, vice presidents, members of
congress, assembly members, and local government officials were elected.
Three referendums were also held. Both the positive and negative effects of this
movement’s participation in the national political sphere and the challenges it
will face in the future are presented.
Keywords: Pachakutik, indigenous movement, electoral turnout, elections,
Ecuador.
217
Fernando García
Introducción
L
uego de cumplirse diecisiete años de la participación del Movimiento de Unidad Plurinacional Pachakutik, brazo electoral1
de la Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador
(CONAIE) en las lides electorales, se hace indispensable hacer un balance de su accionar en la vida política y democrática del país.
El presente artículo pretende revisar el desempeño de Pachakutik
a lo largo de trece procesos electorales2 llevados a cabo entre los años
1996 al 2013, por medio de los cuales se eligieron presidentes y vicepresidentes, diputados, asambleístas, funcionarios de gobiernos locales
y se llevaron a cabo tres consultas populares.
La primera parte estará dedicada a revisar el desempeño electoral de
Pachakutik durante el periodo mencionado, para luego analizar la relación que el movimiento social indígena ha mantenido con el movimiento
electoral indígena en las diferentes coyunturas políticas atravesadas, y finalmente concluir con algunas reflexiones sobre el futuro del Movimiento
de Unidad Plurinacional Pachakutik en la escena política nacional.
Revisando el desempeño electoral de Pachakutik
Uno de los impedimentos más importantes para la vigencia plena de la
democracia en el Ecuador y en los países de la región andina es la escasa
calidad de la representación política. La población votante y los nuevos
movimientos sociales aparecen desconectados de las instituciones políticas en general y de los partidos políticos en especial, ninguno ha sido
capaz de responder a las necesidades básicas insatisfechas de la sociedad
1
2
Prefiero hablar de brazo electoral del movimiento social antes que brazo político, ya que el mismo
movimiento social, al ser tal, es político.
Los procesos son los siguientes: 1996 (presidente, diputados y gobiernos locales), 1997 (asambleístas), 1998 (presidente y diputados), 2000 (gobiernos locales), 2002 (presidente y diputados),
2004 (gobiernos locales), 2006 (presidente y diputados), 2007 (consulta popular convocatoria
a Asamblea), 2007 (asambleístas), 2008 (consulta popular para aprobación de la Constitución),
2009 (presidente, asambleístas y gobiernos locales), 2011 (consulta popular reforma de la justicia)
y 2013 (elecciones presidenciales y legislativas).
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Vol. 1 • octubre-diciembre 2013 • pp. 217-243
Balance de la participación electoral indígena en Ecuador: 1996-2013
y de representar las identidades colectivas surgidas al interior de cada
Estado-nación3.
Adicionalmente, la crisis de representación política ha ido acompañada de una de las crisis más agudas de las economías nacionales,
caracterizada por fenómenos como la hiperinflación, la dolarización, el
desempleo y subempleo, el pago de la deuda externa, la privatización de
las empresas de servicios públicos, la presencia de empresas transnacionales, las medidas de ajuste, la inmigración internacional, etc. Todos estos factores han llevado a un proceso incontenible de empobrecimiento
de la población y al surgimiento de movilizaciones populares caracterizadas por algunos autores como formas de desobediencia civil.
Otro impedimento importante para la práctica de la democracia
constituye la pérdida cada vez más acelerada de los valores éticos y morales, los escándalos de corrupción que no solamente son interminables
sino que la mayoría quedan en la impunidad. La credibilidad de las
autoridades electas ante el ciudadano común termina apenas finalizan
las campañas electorales. La participación ciudadana no puede reducirse al ejercicio de votar; se debería exigir el cumplimiento del mandato
ofrecido en las campañas, así como la rendición de cuentas periódicas
e inclusive la revocatoria de los funcionarios que no cumplan con lo
ofrecido.
Los elementos mencionados han llevado a un rechazo de la política,
de los políticos y a la exigencia de una nueva forma de hacer política
utilizando inclusive un discurso antipolítico. En este sentido, el movimiento indígena ecuatoriano, cuando se convierte en actor político,
como una de las primeras reivindicaciones que planteó fue la necesidad
de la reforma del sistema político (CONAIE, 1994), este proceso que
se encuentra en ciernes en el país ha tenido sus avances y retrocesos y
también sus condicionamientos.
3
Sobre el quiebre del sistema de partidos en Perú y Venezuela y su fragmentación en Ecuador y Bolivia se recomienda ver: Burbano (2004); Dietz y Myers (2001); Freidenberg y Alcántara (2001);
Levitsky y Cameron (2001); Mainwaring y Schully (1995); Mejía (2002); Pachano (1998); Roberts (2002); Romero (1994); Rospigliosi (1995); Tanaka (1998) y Whitehead (2001).
219
Democracias
Vol. 1 • octubre-diciembre 2013 • pp. 217-243
Fernando García
Algunas condiciones permitieron la creación de un mecanismo
electoral favorable para el movimiento indígena. Antes, es importante puntualizar que este proceso se ha dado en el marco del retorno a
la democracia en 1979 y su posterior mantenimiento. A pesar de la
crisis política mencionada y de los obstáculos reseñados, durante más
de treinta años, la democracia ecuatoriana ha sobrevivido aunque haya
sido a saltos y a brincos.
Una primera condición fue aprobada por el Congreso Nacional en
1979 cuando permitió el voto de los analfabetos, de los cuales un alto
porcentaje está constituido por población indígena4. La segunda se
produce en 1994, año en que el mismo Congreso autorizó el reconocimiento de los movimientos políticos independientes para participar
en las elecciones de votación popular, con lo cual los partidos políticos
tradicionales perdieron el monopolio de la representación política. Este
hecho de singular importancia le va a permitir al movimiento indígena,
y a otros movimientos nacionales y locales, participar en las elecciones
con candidatos propios5. La otra cara de la moneda de esta resolución
fue la proliferación y fragmentación de partidos y movimientos que
muestra el país, así por ejemplo en el periodo 1979-1997 alcanzaron la
suma de veintidós y, según el nuevo Consejo Nacional Electoral, para
las elecciones de 2009 se inscribieron cincuenta y seis organizaciones
políticas, nueve partidos y cuarenta y siete movimientos.
La tercera condición estuvo relacionada con el plebiscito que el Presidente Durán Ballén convocó en 1995 para aprobar una propuesta de
reformas neoliberales, la cual fue rechazada mayoritariamente en las urnas, en gran parte debido a la campaña en contra que fue liderada por la
CONAIE donde mostraron gran poder de convocatoria y apoyo popular.
4 Según el Censo de 2010 la tasa nacional de analfabetismo es todavía del 6,8%. Para el caso de
los pueblos indígenas sube al 20,4% (del total de hombres analfabetos a nivel nacional el 13,7%
son hombres indígenas y del total de mujeres analfabetas a nivel nacional el 26,7% son mujeres
indígenas).
5 Medidas similares fueron aprobadas en Colombia en 1991, en Venezuela en 1998 y en Bolivia en
2004.
220
Democracias
Vol. 1 • octubre-diciembre 2013 • pp. 217-243
Balance de la participación electoral indígena en Ecuador: 1996-2013
Otra condición importante del proceso fue la inestabilidad y debilidad del sistema político ecuatoriano en general y de los partidos
en especial. En este sentido la propuesta del movimiento indígena se
presenta como alternativa al combinar las demandas anti neoliberales
y contra hegemónicas con las étnico culturales. El movimiento, desde
su creación en 1996, planteó la conformación de un nuevo tipo de
Estado, distinto al Estado neoliberal vigente. Esa propuesta descansaba
en la posibilidad del movimiento de crear su “propia institucionalidad”
(Díaz-Polanco y Sánchez, 2002). Sin embargo, luego del IV Congreso
de CONAIE realizado en 1993 en el cual se aprobó el proyecto político,
la causa de la movilización cambió y se convirtió en la construcción del
Estado plurinacional y de una sociedad intercultural entendida como
la interrelación entre las diversas culturas de los pueblos que habitan
en un mismo espacio geopolítico, basada en el respeto a las diferencias
culturales y en el logro de la unidad en la diversidad (García, 2001).
En la década de 1990 un conjunto de factores van a confluir para que
se inicie en los países andinos un importante proceso de reformas constitucionales. Por un lado, la demanda de una mayor participación y representatividad por parte de los movimientos sociales y, por otro, los esfuerzos
de la élite política por potenciar la legitimidad y la gobernabilidad de las
instituciones estatales. En Ecuador, la Asamblea Nacional Constituyente
de 1998 y de 2008 incorporaron reformas inspiradas en el derecho internacional, los organismos multilaterales de desarrollo y otras constituciones latinoamericanas. Las principales fueron: el reconocimiento explícito
como nacionalidades y pueblos al aprobar el carácter plurinacional e intercultural del Estado ecuatoriano; el reconocimiento de los sistemas jurídicos indígenas, en otras palabras, la vigencia del pluralismo jurídico; el
reconocimiento de veintiún derechos colectivos sobre temas como discriminación racial, consulta previa, libre e informada, territorios colectivos,
educación bilingüe intercultural, identidad, autoridades propias, etc.
Además del reconocimiento constitucional alcanzado, el movimiento indígena logró el derecho de ocupar cargos públicos y ejercer cierta
autonomía política y administrativa a nivel local. Se trata de cuatro
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Democracias
Vol. 1 • octubre-diciembre 2013 • pp. 217-243
Fernando García
instancias gubernamentales: el Consejo de Desarrollo de las Nacionalidades y Pueblos del Ecuador (CODENPE) creado en 1998 con rango
de Ministerio y adscrito a la Presidencia de la República, la Dirección
Nacional de Educación Intercultural Bilingüe (DINEIB) creada en
1988, la Dirección Nacional de Salud Indígena reconocida en 1999 y
el Fondo de Desarrollo de los Pueblos Indígenas (FODEPI) creado en
el 2002. En todos estos espacios los directivos son nombrados de una
terna presentada por el movimiento. Además deben cumplir el mandato asignado y rendir cuentas periódicas de su gestión. Aunque no lograron representación corporativa en el Congreso Nacional, se aprobó la
creación, en el año 2000, de la Comisión de Asuntos Indígenas y otras
Etnias al interior del Congreso y, en 1997, se abrió un espacio de defensa de sus derechos al interior del Estado, la Defensoría de los Pueblos
Indígenas (DINAPIN) como parte de la Defensoría del Pueblo6.
En cuanto a los espacios de autonomía política y administrativa, las
reformas constitucionales de 1998 y 2008 crearon las circunscripciones
territoriales indígenas (CTI)7, concebidas como espacios geográficos
que se sustentan en la propiedad colectiva e inalienable de la tierra, la
práctica de sus propias costumbres, modelos organizativos y sistema
de derecho propio, así como en la elección de sus autoridades para
autogobernarse. Sin embargo, la agitación política que ha vivido el país
luego de las reformas constitucionales y la falta de acuerdo dentro del
movimiento indígena no han hecho posible su creación hasta la fecha.
Una última condición para la creación de un mecanismo electoral
por parte del movimiento indígena tiene que ver con la crisis que el resto
de movimientos sociales sufrió a partir de 1990. El movimiento sindical
entró en un proceso de atomización luego de las reformas del Código de
Trabajo (2005) y de la privatización de algunas empresas del Estado8; el
6 Las defensorías del pueblo se institucionalizaron en Colombia en 1992, en Perú en 1996, en
Bolivia en 1998 y en Venezuela en 1999.
7 En Colombia corresponden a los resguardos indígenas, en Bolivia a las tierras comunitarias de
origen (TCO) y en Venezuela y Perú a los municipios indígenas.
8 Permanecen entre los más importantes los sindicatos de maestros, trabajadores de la salud, trabajadores petroleros y los servidores públicos.
222
Democracias
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Balance de la participación electoral indígena en Ecuador: 1996-2013
movimiento de las mujeres ha logrado interesantes avances en materia
de derechos, igualmente el ambientalista y de derechos humanos, pero
no han contado con el grado de movilización nacional que los indígenas
han mostrado. En este sentido, al interior de la sociedad ecuatoriana, la
propuesta de los pueblos indígenas se da en un contexto de ausencia de
iniciativas del resto de la sociedad civil que permitan formular y negociar
pedidos, generar críticas e imaginar nuevas alternativas.
Los antecedentes mencionados sirven para explicar tanto los factores
de la permanencia de Pachakutik durante diecisiete años, así como sus
triunfos y derrotas. Un primer factor tiene que ver con la presencia de
una densa red de organizaciones de base ubicadas especialmente en las
zonas rurales de las provincias serranas y amazónicas del país. Esta conformación es resultado de un proceso histórico que tiene sus inicios en
la década de 1960 y que ha permanecido en el tiempo como resultado
de la lucha que el movimiento ha mantenido contra el Estado utilizando acciones ilegales para luego lograr su legalidad.
En el caso ecuatoriano existen circunscripciones electorales donde
la densidad indígena de votantes es mayoritaria o es una minoría significativa; según Van Cott (2005) el 42,9% del total de las circunscripciones electorales tiene esta característica, de las veinticuatro provincias
que conforman el país, tres tienen mayoría indígena y seis una minoría
significativa. Este hecho fue aprovechado por el movimiento, en el IV
Congreso de la CONAIE, para lanzar una nueva estrategia política de
largo plazo: tomarse los poderes locales por la vía democrática y electoral en las zonas donde los indígenas eran mayoría o minoría significativa, para acceder posteriormente a la toma del poder nacional.
Estas acciones, a su vez, van a formar parte de una estrategia más estructural del movimiento que combina la utilización de modos alternativos de participación política identificados como formas de desobediencia civil, como los levantamientos, con otras de obediencia civil, como
los procesos electorales. Paralelamente existe otro factor institucional
que favoreció esta decisión del movimiento indígena, se trata del inicio
del proceso de descentralización iniciado en el país en 1983, lo cual per223
Democracias
Vol. 1 • octubre-diciembre 2013 • pp. 217-243
Fernando García
mitió que los municipios se fortalezcan y se conviertan en escenarios de
enfrentamiento político menos exigentes que las elecciones nacionales
para aquellos movimientos como Pachakutik que se estrenaban en las
lides electorales y que además contaban con organizaciones consolidadas y fuertes. No hay que olvidar también que el proceso de descentralización proporciona un marco estructural idóneo para el ejercicio de
uno de los pilares principales sobre los que se asienta el movimiento
indígena: la construcción de las autonomías regionales y locales.
Además, es importante mencionar que el Movimiento de Unidad
Plurinacional Pachakutik, desde su inicio, se va a ubicar dentro de la
izquierda política del país, lo cual le dará mayor protagonismo ya que
los partidos de la izquierda tradicional habían disminuido su votación
a favor de los partidos de derecha, centro y populistas luego del retorno
a la democracia en 1979. Un amplio sector de profesionales e intelectuales no indígenas de la clase media, decepcionados de las opciones
izquierdistas, van a sumarse al movimiento Pachakutik que desde su
conformación va a tener un carácter multiétnico. En el proceso de su
constitución se discutió el tema de la plurinacionalidad y de la interculturalidad. El movimiento decidió que no debía ser solo de indígenas o
para indígenas sino que tenía que emprender procesos de inclusión de
otros sectores sociales, culturales y étnicos.
Tabla 1.
Participación de Pachakutik en las elecciones presidenciales desde 1996 a 2013
Año de elección
Porcentaje de
votación
Lugar
1996: 1.º vuelta
17,35
Tercero
1998: 1.º vuelta
14,74
Cuarto
2002: 1.º vuelta
2002: 2.º vuelta
20,64
54,79
Primero
Primero
2006: 1.º vuelta
2,19
Sexto
2009: 1.º vuelta
-
Sin candidato
2013: 1.º vuelta
3,26
Sexto
Fuente: Consejo Nacional Electoral (2013). Elaboración propia
224
Democracias
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Balance de la participación electoral indígena en Ecuador: 1996-2013
La revisión del desempeño logrado por Pachakutik en los trece procesos
electorales que ha intervenido es muy ilustrativa. La Tabla 1 muestra
las siete elecciones presidenciales en las que ha participado, cinco en
alianza con otros movimientos y partidos9, en la quinta con candidato
indígena y en la penúltima no tuvo candidato. Se lograron los siguientes resultados: en 1996 obtuvo el tercer lugar; en 1998 bajó al cuarto
lugar con el 14,74%; en el 2002 alcanzó el primer lugar con el 20,64%
de los sufragios en la primera vuelta y el 54,79% en la segunda vuelta;
en el 2006 el sexto puesto con el 2,19%; en el 2009 no tuvo candidato,
y en el 2013 el sexto puesto con el 3,26%.
Tabla 2.
Participación de Pachakutik en las elecciones legislativas y para Asambleas
Elección legislativa/ Asamblea
Cantidad de legisladores/asambleístas obtenidos
Total legisladores/
asambleístas electos
Porcentaje de representación
1996
8
82
9,75
1997 Asamblea
10
70
14,28
1998
6
121
4,95
2002
10
100
10
2006
6
100
6
2007 Asamblea
4
130
3,07
2009
4
124
3,22
2013
5
137
3,64
Fuente: Consejo Nacional Electoral (2013). Elaboración propia
La Tabla 2 presenta los resultados de las elecciones para las dos
Asambleas Constituyentes, la de 1997 en la que fueron nominados
diez asambleístas por Pachakutik de un total de setenta (el 14,28%) y la
de 2007, donde solamente cinco asambleístas por Pachakutik fueron
9
Hay que puntualizar que ninguno de los candidatos participantes fue indígena.
225
Democracias
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Fernando García
electos de un total de ciento treinta (el 3,07%). En las elecciones
legislativas de 1996 Pachakutik logró ocho diputados (uno nacional
y siete provinciales) de un total de ochenta y dos (9,75%), en las de
1998 bajó su participación al obtener seis diputados (dos nacionales
y cuatro provinciales) de un total de ciento veintiún diputados
(4,95%), en las de 2002 aumentó a once diputados provinciales de
un total de cien (11%), en el 2006 obtuvo seis diputados provinciales
de un total de cien (6%), en el 2009 cuatro asambleístas provinciales
de un total de ciento veinticuatro (3,22%) y finalmente en el 2013
cinco asambleístas, uno nacional y cuatro provinciales de un total de
ciento treinta y siete (3,64%).
Tabla 3.
Participación de Pachakutik en las elecciones de prefectos provinciales
Años de elección
N.º prefectos
Total prefectos
Porcentaje
1996
0
22
0
2000
5
22
22,72
2004
4
22
18,18
2009
5
23
21,73
Fuente: Consejo Nacional Electoral (2013). Elaboración propia
Tabla 4.
Participación de Pachakutik en las elecciones de consejeros provinciales
Años de elección
N.º consejeros
Total consejeros
Porcentaje
1996
0
89
0
2000
11
89
12
2004
14
91
15,38
Nota: La Constitución (2008) suprimió las nominaciones de consejeros provinciales
Fuente: Consejo Nacional Electoral (2013). Elaboración propia
226
Democracias
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Balance de la participación electoral indígena en Ecuador: 1996-2013
Tabla 5.
Participación de Pachakutik en las elecciones de alcaldes
Años de elección
N.º alcaldes
Total alcaldes
Porcentaje
1996
0
214
0
2000
31
215
14,40
2004
27
219
12,32
2009
21
221
9,50
Fuente: Consejo Nacional Electoral (2013). Elaboración propia
Tabla 6.
Participación de Pachakutik en las elecciones de concejales municipales
Años de elección
N.º concejales
Total concejales
Porcentaje
1996
0
860
0
2000
84
880
9,50
2004
118
893
13,20
2009
120
1 581
7,59
Fuente: Consejo Nacional Electoral (2013). Elaboración propia
Las Tablas de la 3 a la 6 exhiben los resultados en cuanto a los gobiernos locales en los comicios de 1996 donde fueron elegidos alrededor
de cincuenta funcionarios públicos en las diversas nominaciones, pero
ningún alcalde o prefecto. En el año 2000 obtuvieron cinco de las veintidós prefecturas provinciales, equivalente al 22,72% del total; treinta
y uno de las doscientas quince alcaldías, equivalentes al 14,40% del
total; once de los ochenta y nueve consejeros elegidos, equivalentes al
12% del total; ochenta y cuatro de los ochocientos ochenta concejales
elegidos, equivalentes al 9,5% del total. El movimiento Pachakutik logró alrededor del 5,1% de la votación nacional constituyéndose en la
quinta fuerza electoral del país a esa fecha.
Para considerar los resultados de las elecciones de 2004 es importante tener en cuenta el desgaste político que sufrió el movimiento
Pachakutik debido a la alianza que hizo con el Gobierno del Coronel
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Democracias
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Lucio Gutiérrez durante los siete primeros meses del 2003. Los resultados
fueron los siguientes: ganaron cuatro de las veintidós prefecturas provinciales, equivalentes al 18,18% del total; veintisiete de las doscientas diecinueve alcaldías, equivalentes al 12,32% del total; catorce de los noventa
y un consejeros elegidos, equivalentes al 15,38% del total; ciento dieciocho de los ochocientos noventa y tres concejales elegidos, equivalentes al
13,2% del total. El movimiento Pachakutik logró alrededor del 7,7% de la
votación nacional, manteniéndose como la quinta fuerza electoral del país.
Finalmente, en las elecciones de 2009, época del Movimiento Alianza
PAIS y el Presidente Correa, los resultados a nivel local no muestran cambios sustanciales. Lograron cinco de las veintitrés prefecturas, equivalente
al 21,23% del total; de las doscientas veintiún alcaldías alcanzaron veintiuna, equivalente al 9,50% del total; los consejeros provinciales desaparecieron luego de la Constitución de 2008 y de un total de mil quinientos
ochenta y uno concejales municipales, tanto urbanos como rurales, fueron
elegidos ciento veinte, equivalentes al 7,59% del total. El movimiento Pachakutik mantuvo el quinto lugar en las preferencias electorales nacionales.
Tabla 7.
Votación de las consultas populares de 2007 y 2008 en nueve provincias de población
indígena mayoritaria y minorías significativas
Provincias
Consulta
2007/SÍ
Consulta
2007/NO
Consulta
2008/SÍ
Consulta
2008/NO
Nacional
81,72
12,43
63,93
28,10
Napo
56,09
37,59
38,79
55,43
Morona Santiago
82,91
11,12
65,64
25,73
Chimborazo
80,98
9,67
62,17
27,06
Pastaza
82,90
11,55
56,40
35,68
Orellana
76,84
16,41
46,73
45,85
Imbabura
86,99
7,08
75,41
17,02
Cotopaxi
84,65
7,23
68,51
22,29
Bolívar
80,74
10,23
53,21
35,91
Cañar
82,61
10,69
69,52
21,52
Fuente: Consejo Nacional Electoral (2013). Elaboración propia
228
Democracias
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Balance de la participación electoral indígena en Ecuador: 1996-2013
La Tabla 7 ofrece una panorámica de la votación del sí y del no en nueve provincias. En la consulta popular de 2007, donde se preguntó sobre
la convocatoria e instalación de la Asamblea Constituyente, en nueve
provincias ganó el sí y solamente en cuatro de las nueve la votación del
sí fue inferior al porcentaje nacional. En la consulta popular de 2008,
en cambio, se preguntó sobre la aprobación o no de la nueva Constitución de la República del Ecuador, solamente en una provincia ganó el
no, en las ocho restantes el sí aunque solamente en cinco de las nueve la
votación del sí fue inferior al porcentaje nacional.
Tabla 8.
Votación de la consulta popular de 2011 en nueve provincias de población
indígena mayoritaria y minorías significativas
Provincias
Preg.1 Preg. 2
SÍ
NO
Preg. 2
SÍ
Preg. 2
NO
Preg. 3 Preg. 3 Preg. 4 Preg. 4 Preg. 5 Preg. 5
SÍ
NO
SÍ
NO
SÍ
NO
Nacional
50,46
38,87
48,27
40,83
47,18
41,88
46,15
42,55
46,66
41,95
Napo
37,18
54,74
34,91
56,35
34,35
57,36
33,39
57,57
33,57
57,31
Morona Santiago
30,53
60,97
29,16
61,51
28,33
62,64
27,34
63,20
27,64
62,75
Chimborazo
39,12
46,23
37,24
47,89
36,47
48,85
35,36
49,48
38,52
48,68
Pastaza
37,15
58,87
39,91
55,61
34,20
56,54
33,11
57,19
33,50
56,59
Orellana
40,68
48,18
38,70
50,51
38,23
51,15
37,74
51,05
37,98
50,60
Imbabura
50,49
38,43
48,38
40,19
47,63
41,00
46,01
42,15
46,72
41,41
Cotopaxi
36,68
49,99
34,66
51,74
34,31
52,10
33,10
53,00
33,64
52,44
Bolívar
31,74
52,58
30,22
53,95
29,62
54,75
28,81
54,91
29,19
54,29
Cañar
45,68
42,39
43,52
44,23
42,92
44,86
41,92
45,46
42,58
44,72
Fuente: Consejo Nacional Electoral (2013). Elaboración propia
229
Democracias
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Fernando García
Tabla 9.
Votación de la consulta popular de 2011 en nueve provincias de población
indígena mayoritaria y minorías significativas
Provincias
Preg. 6
SÍ
Preg. 6
NO
Preg. 7
SÍ
Preg. 7
NO
Preg. 9
SÍ
Preg. 9
NO
Preg. 10
SÍ
Preg. 10
NO
Nacional
46,59
40,61
45,76
41,68
44,96
42,04
48,02
39,24
Napo
34,18
55,12
34,78
54,27
32,56
56,36
35,89
53,24
Morona Santiago
27,81
61,53
28,47
60,54
27,08
61,88
28,18
60,53
Chimborazo
35,23
47,14
35,25
47,21
33,61
48,54
35,61
46,64
Pastaza
34,02
54,96
34,76
54,01
32,58
55,98
34,26
54,42
Orellana
37,74
49,13
39,06
47,93
36,53
49,92
39,29
47,38
Imbabura
47,38
39,73
47,32
39,98
45,32
41,51
48,27
38,90
Cotopaxi
34,10
50,40
34,88
49,44
32,41
51,79
34,98
49,34
Bolívar
28,70
52,77
29,61
51,83
27,41
53,76
28,73
52,53
Cañar
42,38
43,52
43,09
42,09
40,86
44,74
41,94
43,80
Fuente: Consejo Nacional Electoral (2013). Elaboración propia
Las Tablas 8 y 9 muestran los resultados de la consulta popular de 2011,
en la cual se hicieron diez preguntas (nueve a nivel nacional y una a nivel cantonal), los resultados en las nueve provincias, a diferencia de las
consultas de 2007 y 2008, fue mayoritariamente a favor del no. A pesar
de que en los resultados nacionales triunfó el sí, la respuesta indígena a
las nueve preguntas fue por el no.
De la revisión de los resultados anteriores se concluye algunas características de la participación electoral de Pachakutik. Resulta difícil
trazar un límite hasta donde es movimiento social y hasta donde es movimiento político o partido. A pesar de que sus dirigentes no admiten la
denominación de partido para señalar su malestar con el sistema de partidos vigente en el país, la organización cumple determinadas funciones
que son atribuibles a los partidos políticos10. Lo que sí es cierto es que
10 Partido entendido en el sentido que menciona Cotarelo: “…toda asociación voluntaria perdurable
en el tiempo. Dotada de un programa de gobierno de la sociedad en su conjunto, que canaliza de-
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la estructura organizativa del movimiento social ha servido para el funcionamiento del movimiento político, sobre todo en lo concerniente a
la relación cercana entre bases y líderes, en la presencia de mecanismos
colectivos en la toma de decisiones y en la vigencia de una estructura
poco burocratizada.
A pesar de que el movimiento representa intereses y demandas que
no son solo indígenas, no ha logrado integrar una propuesta interclasista y de alcance nacional, como lo demuestran sus triunfos en circunscripciones electorales de concentración indígena y su ausencia total en
otras áreas electorales importantes, como son las cinco provincias de la
Costa ecuatoriana. El movimiento, en el caso ecuatoriano, a diferencia de otros movimientos indígenas de la región, ha logrado participar
en diversas instancias (locales, regionales y nacionales) de ejercicio del
poder. Sin embargo, la acción más perdurable y exitosa descansa en la
ejercida en los gobiernos locales11. Por último, el movimiento también
tiene el mérito de haber incorporado en la agenda política ecuatoriana
algunos temas que el país requiere discutirlos para poder generar políticas de Estado, como por ejemplo la diversidad cultural y étnica, la
plurinacionalidad, las autonomías, la interculturalidad, el pluralismo
legal y las nuevas formas de participación y representación política.
La relación entre movimiento social y movimiento electoral
Luego de la participación en el golpe de Estado del año 2000 y de su
alianza efímera con el Gobierno del ex Presidente Gutiérrez, en el 2003,
a la fecha el movimiento indígena ecuatoriano vive una curiosa paradoja.
Luego de haber alcanzado el protagonismo político más importante de los
últimos años en el país entra en un punto de quiebre y declive que lo mantiene desarticulado, ante lo cual cabe preguntarse si se trata de un repliegue
terminados intereses sectoriales y que aspira a ejercer el poder político o a participar en él mediante
su presentación reiterada en los procesos electorales” (1995:14).
11 Ver García y Tibán (2008) como ejemplo de análisis de un gobierno local dirigido por autoridades
indígenas.
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estratégico, o del agotamiento del movimiento indígena como sujeto histórico, o resultado de la constitución del movimiento Pachakutik.
La pugna entre el movimiento político y el movimiento social (denominado en este trabajo como el efecto Pachakutik), se ha centrado en situaciones coyunturales de lucha y decisiones, en las cuales uno de ellos ha
dejado al otro fuera de juego. El primero definido y condicionado desde
el sistema de partidos controlado por la estructura oligárquica del poder y
el segundo obligado al cumplimiento de su proyecto político e histórico.
Estas divergencias, por ejemplo, se volvieron dramáticas al momento de
decidir la alianza electoral que le dio el triunfo al Coronel Gutiérrez en el
2002. Mientras el primero fue seducido por el acceso al poder, el segundo
pugnaba por mantener su estrategia de movilización y resistencia, pero sin
contar con la aprobación de sus bases para legitimar la alianza.
La polémica se agudiza desde que el movimiento social decide crear
Pachakutik como mecanismo electoral con el fin de luchar desde el interior del Estado neoliberal para lograr su propio espacio de poder. Esta
estrategia, una vez transcurridos quince años de vigencia, muestra diversos balances entre los mismos actores del movimiento. Me permito
utilizar el testimonio de dos líderes indígenas nacionales para ilustrar el
mencionado efecto Pachakutik:
Nosotros nos preparamos para ser un movimiento contestario que lucha
por el reconocimiento de sus derechos, pero no nos preparamos para
gobernar. Nosotros hemos tenido en dos ocasiones el poder en nuestras
manos [por golpe de Estado y mediante las elecciones] pero no hemos
durado más de seis meses en esos espacios. Yo diría que uno de los grandes
errores que hemos cometido es el habernos preocupado única y exclusivamente del tema ideológico político, de las acciones relacionadas al acceso
del poder local o nacional, más no en la construcción de un poder que sea
una alternativa al orden establecido (entrevista a Luis Maldonado, 2005).
Parecería que la participación de los cuadros indígenas en cargos de representación pública se convirtió en la prioridad coyuntural del movimiento social, descuidando dos estrategias claves: la propuesta política
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de la construcción del Estado plurinacional e intercultural y la relación
con las organizaciones de base. La opinión del otro líder indígena es
más determinante:
Una de las últimas resoluciones de la CONAIE es que el movimiento
indígena no participe en ninguna de las instituciones públicas, porque
yo creo que una de las causas de que el movimiento indígena haya sufrido un desgaste fue la participación en las elecciones presidenciales del
2002. De tal modo que nosotros decimos que es necesario volver a lo
nuestro, para que desde ahí podamos tomar fuerzas y retomar el vigor
para no dispersarnos en las funciones públicas. Hemos tenido más éxito cuando estuvimos fuera de la institucionalidad, cuando estuvimos
dentro logramos muy poco (entrevista a Luis Macas, 2005).
Este testimonio muestra el fracaso de participar políticamente a través
de los mecanismos institucionales (principalmente en el poder Ejecutivo y Legislativo y los gobiernos locales) y la necesidad de “volver a lo
nuestro”, que implica la recuperación de la relación con las bases del
movimiento y la diferenciación de saber medir la efectividad de la fuerza política y de la fuerza social.
Sin embargo, la solución final para el futuro del movimiento no
parece estar en ninguno de los dos extremos, resistir como movimiento
social utilizando mecanismos de protesta y movilización no institucionales o incidir como movimiento político en el marco de la institucionalidad estatal. El mismo dirigente indígena nos ofrece una respuesta:
Yo creo que hay que combinar el camino de las protestas y movilizaciones con el de la participación en las instancias de poder nacional y local.
No hay que abandonar lo uno y priorizar lo otro. Las dos estrategias
son absolutamente necesarias para que el movimiento indígena pueda
conseguir su mayor reivindicación: la construcción de un Estado plurinacional e intercultural (entrevista a Luis Macas, 2005).
A continuación quisiera señalar algunos efectos positivos y negativos
que la participación del movimientos indígena ecuatoriano ha tenido
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sobre el proceso de democratización del país. El primero muestra, contrariamente a la literatura sobre partidos políticos, que la presencia de
organizaciones políticas étnicas no ha exacerbado el conflicto interétnico al interior de la nación, más bien el movimiento indígena ha privilegiado un discurso nacionalista, en parte, porque su viabilidad electoral
depende en gran medida de atraer a los votantes no indígenas y, por
otra parte, porque se han dado cuenta que una posición separatista en
la actualidad no tiene futuro.
El segundo se relaciona con que el discurso de las organizaciones
indígenas en las dos últimas décadas ha sido de inclusión y de participación equitativa con los otros sectores sociales y culturales, se trataría
de canalizar los conflictos étnicos a través del sistema político formal
sobre la base del diálogo y el respeto para incentivar la realización de
alianzas mutiétnicas.
El tercer efecto es que la incorporación de sectores sociales tradicionalmente excluidos de las instituciones democráticas, en especial en
países con población indígena mayoritaria, permite que esas instituciones recuperen legitimidad y representatividad. El cuarto demuestra que
los movimientos políticos indígenas mantienen fuertes vínculos con la
sociedad civil a través de los movimientos sociales y organizaciones afiliadas de los cuales surgieron. Una nueva forma de representación estaría consolidándose basada en el ejercicio de un mandato colectivo que
demanda rendición de cuentas periódica y posibilidad de revocatoria en
caso de incumplimiento.
Otro efecto importante es que la agenda de los movimientos políticos indígenas ha introducido nuevos temas en el discurso político
nacional que obliga no solamente a su debate sino que fuerza al resto de
partidos a incorporarlos en sus agendas, tales como el reconocimiento
y respeto a la diversidad cultural, el debate sobre las diferentes formas
de discriminación (racial, de género, orientación sexual, generación,
discapacidad) y las autonomías regionales y locales. El último efecto positivo está vinculado con la introducción de una nueva forma de hacer
política, basada en la lucha contra la corrupción y los pactos políticos
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fantasmas, junto con el compromiso de denuncia pública y sanción
cuando esto suceda. Además de la defensa sistemática de la soberanía
en sus diversas aplicaciones (territorial, alimentaria, recursos naturales,
conocimientos, etc.). Esta nueva forma de hacer política también se
manifiesta al interior de los movimientos políticos indígenas que tratan
de mantener una estructura más democrática y participativa. Igualmente, hay muchos ejemplos de gobiernos locales dirigidos por indígenas
que han introducido nuevas formas de representación y participación
en su gestión.
Los efectos negativos también requieren ser analizados. El primero
tiene que ver con el fraccionamiento de las organizaciones indígenas
nacionales provocadas desde el Gobierno y por pugnas electorales. En
Ecuador, un ejemplo dramático se vivió en el Gobierno del Coronel
Gutiérrez, luego de la ruptura de la alianza con Pachakutik, en el cual
dos organizaciones indígenas nacionales diferentes a la CONAIE entraron en franca colaboración con el Gobierno, así como también muchas
organizaciones regionales y locales afiliadas a la misma CONAIE que
cayeron en la tentación de apoyo al entonces Presidente como pago a la
asistencia económica gubernamental que recibieron.
El segundo efecto negativo muestra la existencia de funcionarios indígenas que una vez en ejercicio de su cargo dejan a un lado los intereses
colectivos que representan y ponen en primer lugar sus intereses individuales, rompiendo de esta manera una práctica cultural propia que ha
sido reivindicada por el movimiento. Existen muchos casos de autoridades indígenas elegidas por votación popular que han traicionado al
movimiento y han sido desconocidas y expulsadas.
El tercero, reduce la efectividad del movimiento cuando sus representantes se concentran en disputas internas de poder por acceder a
la nominación, distraen su acción en temas que no son prioritarios
o negocian directamente con funcionarios del Gobierno desplazando a los líderes del movimiento. Todos estos factores pueden atentar
contra la identidad, la organización y la unidad de las organizaciones
indígenas.
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El cuarto evidencia que los funcionarios indígenas elegidos, en muchos casos, carecen de experiencia política y capacidad técnica para un
buen desempeño en su cargo. Este hecho plantea, por un lado, una desventaja ya que les lleva a depender de asesores no indígenas que tienden
a interferir en sus decisiones. Por otro lado, presenta un reto ya que a
pesar de ser resultado de la falta de oportunidades que los indígenas han
tenido respecto a los no indígenas, al no poder acceder a la educación
formal, les enfrenta a avanzar en su calificación educativa y en el conocimiento de las normas y procedimientos burocráticos.
El último efecto tiene que ver con que los funcionarios indígenas
deben responder al hecho de que son representantes no solamente de
las demandas de los pueblos indígenas, sino que deben responder también a las de otros sectores no indígenas que también los eligieron. Esta
situación, característica de distritos interculturales, demanda de estos
funcionarios un continuo balance en el cumplimiento de su mandato.
Reflexiones hacia el futuro
El análisis del desempeño electoral de Pachakutik en más de una década
plantea algunas reflexiones sobre su futuro en la escena política nacional. La revisión de resultados electorales muestra una doble trayectoria
que debe ser explicada. La primera respecto a la votación más de carácter nacional de presidente, vicepresidente y legisladores. En las siete
elecciones presidenciales realizadas en el periodo analizado se encuentra
un claro desequilibrio: de cerca del 20% obtenido, se pasó a más del
50%, para terminar en el 0%. Respecto a diputados y asambleístas el
porcentaje bajó del 14% al 3% en ocho procesos electorales. En este
campo hay una evidente debacle del desempeño de Pachakutik como
movimiento político.
La segunda trayectoria tiene que ver con la elección de autoridades
de los gobiernos locales y en este sentido su desempeño es diferente. En
realidad el proceso electoral de 1996 casi no cuenta por ser el primero,
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si se analiza el del 2000, 2004 y 2009 se encuentra que respecto a prefectos provinciales se mantiene entre 18% y 22%, en alcaldes hay una
pequeña baja del 5%, mientras en lo referido a consejeros provinciales
y concejales municipales la votación fluctúa entre 7% y 14 %. Lo cual
permite verificar que la debacle obtenida en las elecciones de dignidades
nacionales no se repite cuando se trata de dignidades seccionales.
La explicación de estos hechos ha sido formulada por varios autores,
me refiero a los trabajos conjuntos de Mijeski y Beck (2000; 2001;
2004; 2006; 2008) y de Báez y Bretón (2006). Los principales argumentos esgrimidos por ellos son la fragmentación entre movimiento
social y movimiento político a partir de la participación en el golpe
antidemocrático del año 2000. Desde esa fecha se inicia un alejamiento
cada vez mayor entre la dirigencia histórica del movimiento y las bases
organizadas. Fractura que se va a volver a repetir por dos ocasiones
más: en la alianza con el ex-Presidente Gutiérrez y en la negación de la
alianza con Rafael Correa en las elecciones de 2006, donde la dirigencia
prefirió ir con un candidato indígena propio, con los resultados ya conocidos. Esta fractura interna aún no ha sido subsanada y acompaña al
movimiento especialmente en la región amazónica donde se mantuvo
hace poco la presencia de dos directivas de la Confederación de Nacionalidades Indígenas de la Amazonia Ecuatoriana (CONFENIAE), una
organización fiel a la CONAIE y otra disidente.
Otro punto crítico es la ausencia o fracaso de alianzas con otros sectores sociales y políticos. Los episodios más relevantes de esta situación
se vivieron en 1998 con la creación de la Asamblea Popular, en el 2000 y
la formación de la Coordinadora de Movimientos Sociales, y en el 2003
con la alianza de Pachakutik y el ex-Presidente Gutiérrez. La falta de apoyo de sectores no indígenas a los planteamientos de Pachakutik lo muestra
como esencialmente indígena. Por tanto, se hace indispensable pensar el
Estado plurinacional e intercultural desde un doble marco: el identitario
nacional y no solamente el indígena, y el de la relación con el proyecto
político de la interculturalidad. Para lograr la verdadera plurinacionalidad
se deben juntar todas las fuerzas sociales en su diferencia y diversidad.
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El movimiento consumió la mayor cantidad de su energía en los ajetreos electorales que se convirtieron en el principal anzuelo de gran parte de
la dirigencia. Este ejercicio les llevó a una especie de activismo político que
les inhabilitó para mantener en la agenda de discusión los grandes temas
propuestos por el movimiento en su programa político del IV Congreso.
Me refiero a planteamientos como el del Estado plurinacional e intercultural, la legalización y delimitación de territorios, la puesta en marcha de
las circunscripciones territoriales indígenas aprobadas en la Constitución
de 1998 y de 2008 y la discusión de las autonomías indígenas, entre los
más importantes. No hay que olvidar que estos factores fueron históricamente los que movilizaron a las bases indígenas y no indígenas y que
su continua postergación desencantó a sus seguidores. Una conclusión
provisional sería que Pachakutik ha fracasado en atraer a la mayoría indígena del país, no solo de las otras dos organizaciones indígenas nacionales
FEINE y FENOCIN, sino también de la misma CONAIE.
La pérdida de votación en los resultados mostrados enseña que dentro de la cultura política ecuatoriana la vigencia del clientelaje político
es todavía una cruda realidad. Me refiero a la baja votación lograda en
las provincias costeñas, en especial en la ciudad de Guayaquil, debido a
la presencia de dos partidos políticos clientelares, el uno de la derecha
(Partido Social Cristiano) y el otro populista (Partido Roldosista Ecuatoriano). Lo mismo se puede decir respecto a las otras dos regiones,
Sierra y Amazonía donde, desde el año 2002, se disputan la votación
con otro partido populista, el Partido Sociedad Patriótica, del ex-Presidente Gutiérrez. Como se puede observar, la mayoría del electorado
ecuatoriano no es portador de un voto fundamentalmente ideológico
sino más bien coyuntural y emotivo.
Una de las evidencias que muestran las publicaciones de la Fundación Q’uellkaj (2005; 2006) en la observación del electorado intercultural realizado en los procesos de 2004 y 2006, es justamente el
hecho de la alta presencia de votos nulos12. La explicación tiene varias
12 En la primera vuelta de las elecciones presidenciales de 2006 el porcentaje de votación indígena
fue primero Gilmar Gutiérrez, segundo votos nulos, tercero Correa y cuarto Macas.
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respuestas: las dificultades que tiene el electorado analfabeto para emitir el voto escrito; la discriminación por parte de los miembros de las
juntas receptoras del voto, que en su gran mayoría son mestizos, a los
votantes indígenas, en especial a las mujeres y el desconocimiento de
las propuestas de cada movimiento o partido por parte de los electores.
Este voto nulo, en realidad, ha representado en el periodo 1978-2002
una media de 8,35 en las elecciones de dignidades nacionales, cifra que
en algunos casos supera inclusive el porcentaje nacional obtenido por
Pachakutik.
Otra pregunta importante que plantea el desempeño de Pachakutik
es si se trata de un movimiento político más o es un ejemplo de una
nueva forma de hacer política en el país. O planteado de otra manera, ¿qué es lo que le diferencia del resto de partidos o movimientos?
Respecto a su comportamiento Legislativo y en la época de la alianza
con Gutiérrez en el Ejecutivo no se encuentran diferencias notables. Se
recurrió al manejo ‘politiquero’ de las cuotas políticas en representaciones públicas que nombra el Congreso Nacional y a diversas formas de
clientelaje político en la ejecución de los programas sociales del Estado.
Lo rescatable tal vez esté en algunas prácticas de participación y representación lograda en algunos gobiernos locales dirigidos por autoridades indígenas, como ya se mencionó.
Para finalizar, de acuerdo a la información del Informe del Latinobarómetro (2010) la polarización izquierda/derecha de la población
ecuatoriana se define el 50% como de centro, el 8% como de izquierda
y el 10% como de derecha. Un alto 23% no se ubica en ninguna parte
el espectro político y el 9% no contesta. La combinación del centro
y la izquierda fue la que permitió el triunfo de un candidato presidencial considerado de izquierda en el año 2006, 2009 y 2013 con el
56%, 52% y 57,69% de los votos, respectivamente. Esta tendencia la
menciono porque, en esta coyuntura, Pachakutik debe necesariamente
negociar con el centro y la izquierda política para poder mantener su influencia y sus planteamientos. Las tesis políticas de carácter meramente
étnicas han topado fondo en la sociedad ecuatoriana y se requiere una
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nueva propuesta más inclusiva donde las reivindicaciones económicas
encaminadas a la equidad deben ir de la mano de las reivindicaciones
dirigidas a superar la exclusión por motivos étnicos y culturales.
Siglas y abreviaturas
CODENPE: Consejo de Desarrollo de las Nacionalidades y Pueblos
del Ecuador
CONAIE: Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador
CONFENIAE: Confederación de Nacionalidades Indígenas de la
Amazonia Ecuatoriana
CTI: Circunscripción Territorial Indígena
DINAPIN: Dirección Nacional de Pueblos Indígenas (Defensoría del
Pueblo)
DINEIB: Dirección Nacional de Educación Intercultural Bilingüe
FODEPI: Fondo de Desarrollo de los Pueblos Indígenas
FEINE: Federación Ecuatoriana de Indígenas Evangélicos
FENOCIN: Federación Nacional de Organizaciones Campesinas, Negras e Indígenas
TCO: Tierras Comunitarias de Origen
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Entrevista Luis Maldonado (2005).
Latinobarometro (2010). Disponible en /www.oas.org/en/ser/dia/outreach/docs/Informe Latinobarometro Cooperacion_en_America_
Latina[1] 2010.pdf.
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Democracias
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Transformación institucional en democracia.
El caso del voto facultativo para Fuerzas Armadas
y Policía en Ecuador
Institutional Transformation in Democracy:
The case of the voluntary voting for police
and armed forces in Ecuador
Diego Pérez Enríquez
Democracias • Vol. 1 • Quito, octubre-diciembre 2013 • pp. 245-259
©Instituto de la Democracia • ISSN: 1390-826X
Recepción: 10 de junio de 2013
Aceptación: 5 de agosto de 2013
Resumen
Se analiza la incorporación del voto facultativo para las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional en la Constitución de 2008 y sus efectos en la transformación institucional. Se hace un
recuento desde el institucionalismo histórico a partir del retorno a la democracia (1979) de
las condiciones bajo las que se relacionan la fuerza pública y los partidos políticos, con especial énfasis en la manera como tal estructura se acentúa a pesar de la Constitución de 1998.
Además se evidencia el quiebre de estas relaciones a partir de la Constitución de 2008, donde
se expande la base de ciudadanos habilitados para participar, y se plantea una aproximación
contemporánea al ejercicio del voto por los miembros de la fuerza pública desde la perspectiva
de la profundización de la democracia.
Palabras clave: Fuerzas Armadas, Policía Nacional, voto facultativo, institucionalismo histórico, Sistema Político, Ecuador.
Abstract
This article analyzes the incorporation of the right to vote of members of the armed forces and
the police force in the 2008 Constitution and its effects on institutional transformation. From
an historical institutionalism standpoint, it gives an account of the conditions under which
law enforcement and the armed forces have related to political parties since Ecuador returned
to democracy (1979), giving special emphasis to the way in which these relations deepened in
spite of the Constitution of 1998. Furthermore, evidence is provided of the rupture of these
relations with the Constitution of 2008, which increased the number of people with the right
to vote in the country. The article also proposes a contemporary approach to the exercise of
the right to vote of those in the armed forces and the police force from the perspective that it
deepens democracy.
Keywords : Armed forces, Ecuadorian police force, voluntary voting, historical institutionalism, political system, Ecuador.
245
Diego Pérez Enríquez
Introducción
E
ste artículo se introduce en la transformación institucional como
consecuencia de la posibilidad de que los miembros de la fuerza pública hayan adquirido derecho facultativo al voto con la
Constitución de 2008. Tomando la aproximación teórica derivada del
institucionalismo histórico, este artículo parte de un esfuerzo por ubicar los cimientos sobre los que se ha construido el sistema político,
tomando como punto de partida el retorno a la democracia en 1979.
Dado que, a partir de tal año, se establecen buena parte de las condiciones bajo las que se relacionan la fuerza pública y los partidos políticos,
se hace particular énfasis en la manera como tal estructura se acentúa a
pesar de la Constitución de 1998. El punto de quiebre llega en 2008,
donde se introducen una serie de dispositivos tendientes a fortalecer la
institucionalidad democrática del país en términos de la expansión de la
base de ciudadanos habilitados para participar en las elecciones.
Las siguientes páginas están divididas en dos secciones. La primera
parte analiza brevemente los detalles del sistema político conformado
tras la transición tomando como actores a las instituciones de la fuerza pública y a los partidos políticos. La segunda sección plantea una
aproximación contemporánea al ejercicio del voto por los miembros
de la fuerza pública desde la perspectiva de la profundización de la
democracia.
Si bien el centro de preocupación es la fuerza pública como unidad,
se debe reconocer que este documento enfatiza en el rol de Fuerzas
Armadas (FFAA), principalmente por la línea de investigación personal realizada, pero también porque en el periodo señalado la Policía
Nacional mantiene un rol secundario en la dimensión política que se
trabaja aquí. Con la reflexión que se aprieta en estas pocas páginas se
busca incentivar miradas hacia ámbitos diversos de comprensión de la
naturaleza del sistema político ecuatoriano y los momentos de ruptura
que han implicado transformaciones en su trayectoria histórica.
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Una breve aproximación al sistema político postransición
Una reflexión sobre el voto facultativo para los miembros de la fuerza pública debe comenzar, inevitablemente, de aproximarse a la manera cómo
se ha estructurado el sistema político en el Ecuador. Sucintamente, tras la
noción de sistema político se plantea la intención de “interpretar la vida
política como una serie compleja de procesos mediante los cuales ciertos
tipos de inputs se convierten en el tipo de outputs que podemos denominar políticas autoritarias, decisiones y acciones ejecutivas…” (Easton,
2001: 221), lo cual supone aproximarse al problema planteado desde la
comprensión de sus actores como parte de un sistema de conducta que
inevitablemente está influido por aquello que ocurre en su entorno. Tal
como plantea el mismo autor, su análisis no se verifica en el vacío, sino que
se lo debe comprender en la complejidad y vastedad de interacciones que
lo atraviesan. Desde esta perspectiva se vuelve inevitable trazar el ámbito
de análisis del sistema, previo a discernir sus operaciones.
Temporalmente, se parte en el análisis con el momento fundacional
que se da con la Constitución de 1978 y la transición desde un régimen
dictatorial a uno democrático. Se establece una comparación entre tal
momento con el que desencadena la Constitución de 2008, cuyo análisis se trabaja en la siguiente sección. Por la naturaleza de la transición,
es pertinente considerar a los dos actores que intervienen en su negociación (inputs), así como evaluar las operaciones (outputs) a las que dan
origen. El reducido espacio del artículo impide profundizar en varios de
los hechos que aquí únicamente se mencionan.
El sistema político ecuatoriano, tras la transición de 1979, se dividió
en dos niveles de funcionamiento prácticamente impermeables entre sí:
las instituciones de la fuerza pública, por un lado, y los partidos políticos, por otro. En el caso de las primeras es pertinente una distinción
adicional entre FFAA y Policía Nacional, donde las primeras operaron
dentro de una lógica estrechamente vinculada con la tradición de retornos a la democracia mediante pactos con los partidos políticos; y la
segunda, como se ve más adelante, operó de manera que su visibilidad
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política fue menor, lo que no implica que haya sido menos activa. En
el otro lado de esta ecuación, los partidos políticos coparon la administración de la democracia, subsumiendo una variedad de temas que
se extendían desde la representación hasta el acceso y mantenimiento
de la burocracia. Las siguientes líneas buscan dar cuenta de cómo la
estructura creada en el momento de la transición a la democracia nace
una suerte de marca de nacimiento que influye sobre la manera en que
se lleva a cabo la participación política en el país hasta la promulgación
de la Constitución de 2008. El enfoque inicial está con las actuaciones
de las FFAA y de los partidos políticos, para finalmente introducir una
reflexión sobre la Policía Nacional.
Las FFAA ecuatorianas –al igual que sus pares latinoamericanos– aseguraron su nueva posición en la democracia a través de “... derechos o
privilegios adquiridos de manera formal o informal para ejercer un control efectivo sobre su institución sin interferencia de los civiles” (Olano,
2001: 45). El establecimiento de estos espacios clausurados y privilegiados, denominados como prerrogativas militares1(Stepan, 1988) garantizó
condiciones favorables para la intervención castrense en política bajo la
figura del “retiro de apoyo” al Presidente (1997, 2000 y 2005), aunque
también generó incentivos para intentos de golpe de Estado (2000). De
cualquier manera, la perspectiva militar de frente al retorno a la democracia se estructuró bajo la noción de la profesionalización y el distanciamiento institucional de la cotidianidad del ejercicio del poder. Al menos
en teoría. El hecho es que, tal como describe Loveman (1999), en el caso
ecuatoriano se creó un sentido de “protección de la democracia” que
surgió de manera simultánea con el Estado.
1
Estas incluyen: 1) Sistema de ascensos autorregulado; 2) definición propia de los sistemas y contenidos de la educación castrense; 3) estrategias establecidas por la propia institución en ausencia
de la opinión e intervención civil; 4) un rol independiente en el sistema político por parte de los
militares; 5) posición de asesores y consejeros presidenciales exclusivos en cuestiones de seguridad
y defensa; 6) autonomía y control de los servicios de inteligencia; 7) un papel activo en la administración de empresas del Estado, sea a través de posiciones en sus directorios o en el manejo
ejecutivo de las mismas; 8) mantenimiento de un fuero privativo sobre sus acciones, y, en el caso
de Ecuador, estas incluirían también la garantía de amplios espacios de acción para misiones de
desarrollo interno.
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Bajo el sentido de la democracia protegida, se parte de la noción de
que existe un foco de autoridad residual en una institución del Estado –
para este caso las FFAA, aunque en otros pueden ser partidos políticos,
la Iglesia, etc.– con independencia de quien sea el detentador formal del
poder. Desde ese espacio de autoridad residual se procura influir en la
implementación del proyecto de Estado, incorporando sentidos político ideológicos afines a una concepción particular de cómo este debería
operar. Así, desde tal posición se influencian las estructuras institucionales del Estado, introduciendo, además, dispositivos que permiten la
intervención legal (y hasta legítima) cuando el proyecto se desvía de
aquello que se considera aceptable. En el planteamiento de Loveman,
los ejemplos más patentes de tales dispositivos se ubican las constituciones latinoamericanas desde la fundación misma de los Estados, donde
se establecía como misión de las FFAA la garantía del orden institucional, la defensa de la soberanía y la protección de los intereses nacionales
y el bien común (1994). La ambigüedad tras tales advocaciones e interpretaciones viabilizó una serie de intervenciones a lo largo de la región.
En el caso ecuatoriano, sin diferir de lo descrito, se debe considerar
la existencia de un freno que limitaba cíclicamente cualquier incentivo
de intervención y permanencia prolongada en el costado político de
la administración del Estado. La protección de la soberanía territorial
era un objetivo primordial debido a la permanente tensión fronteriza
con Perú y en 1941, tras la derrota, se profundizaron los procesos de
profesionalización militar. Buena parte de las decisiones, a partir de entonces, procuraron desvincular a esta institución del modelo de control
civil subjetivo (Huntington, 1995) que había primado para operar en
una lógica en que las definiciones de prioridades y acciones sugieran
de la misma institución. En parte, el proceso de transición se puede
explicar por la preocupación que generaba, en las filas militares, el alejamiento de la misiones profesionales por estar involucrados en la administración del Estado. Así, al momento de la transición, las FFAA ecuatorianas procuraron estructurar un sistema que les permita mantener la
protección del sistema sin afectar la profesionalidad en el cumplimiento
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de su misión fundamental (Bustamante, 1988), de allí que la opción de
involucramiento en política fuera mediante intermitentes llamados de
atención y advertencias sobre las formas de la administración del poder,
y episodios de manejo del poder limitados muy severamente en el tiempo y el espectro del mismo (Bustamante, 1998; Fitch, 1998).
No se puede dar cuenta, sin embargo, de la dinámica de funcionamiento del sistema político ecuatoriano si es que no se toma en consideración la manera cómo se articularon los partidos políticos, aquel
otro costado de la transición que se tiende a pasar por alto, para dar
viabilidad al retorno a la democracia. Brevemente se debe destacar que
el diseño institucional de la transición, desde la perspectiva partidista,
se enfocó en la preservación de espacios exclusivos y excluyentes de la
intervención ciudadana2, en el manejo burocrático-institucional.
Retomando la noción de las prerrogativas en el sentido planteado
previamente, en este caso se pueden observar una serie de prerrogativas
partidistas, espacios que los partidos delimitaron en el contexto de la
transición para su exclusivo control: la regulación del acceso de nuevos
actores políticos a través de la creación y control partidista del organismo electoral3; la capacidad de limitar constitucionalmente cualquier
iniciativa a través de la creación de un tribunal con exclusividad en temas constitucionales y operación independiente del poder judicial; y el
reparto del poder decisorio entre Ejecutivo y Legislativo para la elección
de magistrados a la Corte Suprema de Justicia.
2
3
Es importante diferenciar el concepto de ciudadanía del más genérico “civiles”. En tal sentido, se
entiende al primero como la unidad mínima del Estado, detentador de derechos y obligaciones,
que se reconoce como tal y por lo tanto opera en una lógica de exigencia de los mismos, mientras
que el segundo refiere únicamente a quienes no son parte de la institución militar, sin entrar en la
consideración de su condición política según los términos antes planteados.
En esta operación se proveyeron mecanismos de sanción y de incentivo, los primeros atados principalmente al cumplimiento de los límites de gasto electoral; los segundos vinculados a la provisión de fondos cuyo monto variaba en relación al desempeño electoral. La administración ad
hoc de sanciones y la aplicación electiva de las normas relativas a los umbrales electorales para la
permanencia de los partidos, en función de los pactos legislativos predominantes, demuestran la
dinámica de operación del TSE entre 1979 y 2006.
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En este contexto, el eje de funcionamiento planteado por los partidos políticos para administrar la democracia, tras la transición, giró
en torno a reivindicarse como el intermediario óptimo en la relación
ciudadanía-gobierno-Estado. Los dispositivos constitucionales y legales
construidos –sobre los que no se abunda aquí– permitieron referenciar
cualquier decisión a la figura del partido, haciendo que la operación de
las instituciones vinculadas a los temas electorales y a los constitucionales dependa de la configuración predominante de fuerzas políticas. La
función judicial, por otra parte, dependía directamente del costado del
que cedieran las tensiones Ejecutivo-Legislativo.
Las mencionadas prerrogativas políticas destacan un primer punto primordial para este análisis: las agrupaciones políticas que dirigieron la transición concebían a los partidos como instituciones que “organizan la caótica voluntad pública” (Sartori, 2000: 57), motivo por el que se les asignó
un carácter nuclear en la estructura del Estado. Desde esta concepción,
los partidos –y solo ellos– poseían el conocimiento y la expertise necesaria
para lograr que el Estado respondiera de manera eficiente sobre las quejas
y solicitudes de los ciudadanos. Se partía del supuesto que la organización
partidaria financiada por el Estado invertiría tales recursos en profesionalizar sus cuadros, fomentar la participación masiva de la ciudadanía y
lograr una organización interna desarrollada y democrática que le garantizara un nivel aceptable de supervigilancia sobre sus miembros activamente
vinculados a la administración pública. El acceso democrático a cargos
públicos supondría el nivel mayor de realización para sus miembros, pues
tendrían la posibilidad de utilizar los recursos del Estado para responder a
las necesidades de sus electores, según el lineamiento ideológico con el que
comulgaban. Toda esta imagen se concluía con la existencia de una mano
invisible del mercado electoral, según la cual la responsabilidad del partido
y de sus miembros en cargos públicos estaba atada indisolublemente a las
probabilidades de éxito electoral. Así, se presumió que a mayor eficiencia
y honradez, mayor número elecciones ganadas.
Esta preconcepción, no obstante, erró al no reconocer elementos de
una estructura más compleja en la operación del Estado, lo que generó
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bloqueos atrás de los cuales la única iniciativa de solución, encabezada
desde los mismos partidos, pasaba por los “intentos de reformar el sistema político del país, cambiando regulaciones electorales e incluso la
Constitución [y] tentativas de establecer [en muchos casos restablecer]
vínculos clientelares directos entre la sociedad y el gobierno. Ambas
respuestas pasarían a ser verdaderas reglas de juego permanentes en los
años 1996-2006” (Andrade, 2009a: 54-55).
Bajo tal contexto, la relación partidos políticos-FFAA no existió básicamente, salvo en aquellos momentos en que se requería de la legitimación castrense (real o simbólica) que permitiera resolver las tensiones
coyunturales, tal como había ocurrido en los conflictos políticos precedentes a la transición (Andrade, 2009b; Varas, 1991; Fitch, 1986). Por
fuera de tales circunstancias, esta relación permaneció restringida a temas
puntuales, como ocurrió durante la guerra del Cenepa, en 19954.
El rol de la Policía Nacional en la configuración del sistema político
postransición ha sido menos claro. Quizás se puede interpretar su situación desde el proceso de construcción de capacidades internas y de su
propia definición institucional. Parecería claro que tal ejercicio remitió a
la Policía a una serie de esfuerzos por a) diferenciarse de las FFAA justificando su existencia a través de una búsqueda de autonomía y diversificación en su ámbito de acciones y, b) servir muy estrechamente al poder
político de turno desde una posición absolutamente obediente. El hecho
es que tales limitaciones restringieron la construcción de una política de
seguridad ciudadana, planteando el horizonte de acción de la institución
básicamente en la lógica todavía referenciada en la doctrina de la seguridad nacional (Pontón, 2008; Hanashiro & Pontón, 2007). La posición
que adopta la institución tras la transición se restringió a los complejos
procesos de adaptación a una normativa y acciones vinculadas con el
respeto de derechos humanos, la generación de capacidades de respuesta
institucional ante las demandas internacionales para que se involucre en
misiones de control antinarcótico, y un prolongado proceso –aún no
4
Se debe destacar que recién bajo el orden constitucional vigente desde 2008 la Asamblea Nacional
conforma una comisión especializada, la de Soberanía, Integración, Relaciones Internacionales y
Seguridad Integral, ocupada, entre otros, de aquello que hace al funcionamiento de las FFAA.
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concluido– de redefinición y modernización que debería ponerla a tono
con demás procesos en marcha en la región (Frühling, 2009).
De lo señalado se puede advertir una dicotomía en los intereses que
han primado sobre el sistema político por parte de los actores militares
y los actores partidistas. Ésta, en última instancia, ha llevado a que dos
tipos de agenda autorreferenciada generen la operación de estos actores
desde una distancia que no fue saldada ni siquiera a través de iniciativas
que explícitamente procuraban tal acercamiento (por ejemplo, la construcción del Libro Blanco de la Defensa Nacional en sus dos ediciones5).
En tal dinámica de operación, el ejercicio del voto se consideró uno de
los beneficios a los que accederían únicamente aquellos ciudadanos que
estaban bajo el paraguas de las prerrogativas partidistas (la mayoría de
la población), en tanto que los miembros de la fuerza pública, por su
naturaleza apolítica (asignada por el sistema, pero también asumida por
ellos), no intervendrían del acto electoral.
Cuestiones sobre el voto: hacia una democracia
de ciudadanos y ciudadanas
Partiendo de las nociones minimalistas de democracia (Munck, 2005;
Weyland, 2004; Mainwaring, Brinks, & Pérez-Liñán, 2001; Schumpeter, 1986) hacia aquellas más complejas (Touraine, 2001; Lefort, 1988;
Lipset, 1959), un breve recorrido sobre la teoría de la democracia permite observar que una de sus piedras angulares es la participación de
los ciudadanos en procesos que permitan la elección de individuos que
actúen en su nombre conformando un gobierno. Las maneras en que
este se conforma varían tanto como sus participantes. El centro de las
discusiones clásicas en teoría política se interrogan sobre quién gobierna, cómo llega allí y de qué manera permanece en tal posición6; pero
este documento no se plantea tales interrogantes.
5El Libro Blanco de la Defensa se publicó por primera vez en 2002, y posteriormente se realizó una
actualización del mismo en el año 2006.
6 Al respecto se puede revisar un breve pero acertado compendio de Norberto Bobbio. 2001. La teoría de
las formas de gobierno en la historia del pensamiento político. Fondo de Cultura Económica, México.
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Basta decir que, en la misma transición el Ecuador, en el Artículo 1
de la Constitución de 1978 se define como un Estado cuyo “gobierno
es republicano, electivo, responsable y alternativo…”(Constitución Política del Ecuador, 1978). Desde la perspectiva republicana, este enunciado implica la adopción de un criterio de libertad como no dominio7,
en términos de la responsabilidad estatal, para garantizar las mismas
libertades y aplicabilidad de la ley de manera equitativa para todos sus
ciudadanos, además de la división del poder entre varias funciones con
el fin de limitar las posibilidades de que el gobierno tome decisiones arbitrarias (Pettit, 1997). Hacerlo electivo, responsable y alternativo, por
otra parte, traslada el centro decisorio a los ciudadanos a través de una
capacidad para votar periódicamente y, en algunos casos, de ser electos.
En la estructura del sistema político que se esbozó en líneas previas,
se planteaba la distancia entre las instituciones de la fuerza pública y
los partidos políticos, que habían tomado para sí todo el espectro de
posibilidades de participación8, mientras que las primeras, en general,
habían tendido a ocuparse de sus procesos profesionales. Este acuerdo
se garantizó constitucionalmente mediante el Artículo 33, con el que
se excluía la posibilidad de que los miembros de la fuerza pública ejercieran el derecho al voto, al tiempo que el Artículo129 reiteraba la condición no deliberante que estas tenían. Tales disposiciones se pueden
interpretar como una reacción directamente vinculada a la culminación
del periodo de dictadura y la intención de no generar incentivos para
un potencial retorno militar a la política. Por otra parte, el compromiso
transicional de mantenerse dentro de los cuarteles implicaba este tipo
de cesiones.
Más allá de las razones prácticas atrás de la decisión, el hecho es que
el sistema político de 1979 se estructuró de manera que contradecía su
7
8
En honor al espacio se reduce el argumento en torno a las concepciones de libertad como no –
dominio: todos operan desde posiciones iguales, y de libertad como no interferencia: nada podría
interferir con las decisiones de un individuo, y de todos modos sus posibilidades de acción estarían
limitadas una condición de subsumisión ante otro individuo.
El Artículo 37 de la Constitución restringía las posibilidades de participación como candidato
únicamente a los miembros afiliados a un partido.
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propia naturaleza republicana, creando desigualdades intrínsecas entre
sus ciudadanos –no todos tenían las mismas libertades– y limitando la
democracia en la variable de la participación. Tal estructura se mantuvo
en la Constitución de 1998.
Existen regularidades históricas que influyen sobre la trayectoria que
siguen los sistemas políticos y permiten presuponer resultados más o
menos equiparables en el tiempo, pero ello no descarta la posibilidad de
que las instituciones cambien, particularmente en coyunturas críticas que
desencadenan transformaciones (Mahoney & Thelen, 2010; Immergut,
2005; Thelen, 1999). El proceso constituyente de 2007-2008 se puede
considerar una de tales coyunturas en las que se introdujo una reforma
importante en términos de “democratización de la democracia” al ampliar la base de ciudadanos en capacidad de ejercer su derecho al voto.
Si bien la naturaleza de los miembros de la fuerza pública es particular al considerar su condición como parte de la única institución que
detenta el monopolio legítimo de la fuerza, esta función no debería
implicar una restricción en sus derechos ciudadanos. Ampliar la base
de participantes conlleva la extensión de la legitimidad que ampara las
decisiones de un gobierno; en tal contexto es pertinente “descubrir y
entender que la disidencia, a diversidad de opiniones, el contraste, no
son enemigos de un orden político-social” (Sartori, 1993: 148), restando la responsabilidad de lograr que tal pluralismo genere cohesión
en el funcionamiento del Estado. Al considerar que existía un discurso
predominante que planteaba las preocupaciones por la participación
de la fuerza pública como electores en la incertidumbre porque ésta se
convirtiera en un grupo politizado, con capacidad de acción que, además, superaba la de cualquier otro actor en la sociedad, respondía a un
momento histórico institucional distinto. Retomando el principio de
interpretación del institucionalismo histórico, existía una dependencia
de trayectoria atada a una institución (Immergut, 2005) que operaba
como el sumo decisor en momentos de tensión política. Bajo esa óptica, un miembro que respaldara abiertamente una opción y decidiera
por ella constituía un riesgo.
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La importancia del Artículo 62 en la Constitución de 2008 radica justamente en la expansión de la democracia incorporando una dimensión
de ciudadanía a individuos que, por una opción profesional, habían sido
largamente excluidos de la posibilidad de expresarse sobre un gobierno que
de todos modos tomaba decisiones sobre ellos. Haciéndolo facultativo y
reglamentando posteriormente las condiciones para realizar proselitismo
en los recintos militares, se genera un límite importante que aclara las condiciones de involucramiento, pero quizás la más clara y eficiente manera de
contener cualquier aventura política de la fuerza pública radica en el fortalecimiento institucional y profesionalización de FFAA y la Policía Nacional. Si bien el camino por hacer aún es largo, es importante notar que las
consecuencias para la democracia son a priori positivas al extender el número de ciudadanos que participan de las decisiones que toma el Estado.
Conclusiones
En las páginas precedentes se han resaltado elementos relativos al ejercicio del voto considerado desde la perspectiva del institucionalismo
histórico. Con el fin de concluir el presente se debe considerar, primeramente, que el centro del problema tras las intervenciones militares –sin
descontar las de la Policía– no radica en su ejercicio del voto. Al mirar
la estructura del sistema político postransición se encuentra que tal derecho no se otorgó a los miembros de tales instituciones y, sin embargo,
ello no restringió la posibilidad de intervención desde las mismas.
Justamente, en el sentido de las restricciones y desde una perspectiva más centrada en los principios de la democracia, garantizar el voto
con algún tipo de discriminación implica la creación de ciudadanos de
categorías distintas, pues no todos pueden marcar su preferencia sobre
quiénes tomarán decisiones por ellos. Así, la ampliación de derechos
amplia la libertad en el funcionamiento de la democracia puesto que
se constituye un número mayor de ciudadanos de plenos derechos que,
además, operan con menos restricciones sobre sí.
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La preocupación por el control civil objetivo (Huntington, 1995)
que se ejerza sobre la fuerza pública y la democratización de la misma
no se logran mediante la restricción de derechos, sino a través del establecimiento minucioso de funciones y responsabilidades en las instituciones del Estado. Considerar a los miembros de la fuerza pública
como ciudadanos de plenos derechos únicamente puede fortalecer a
sus instituciones, en tanto en su interior el proselitismo se restrinja y,
por otra parte, no se presione sobre sus miembros para que tomen una
determinada preferencia. Es central afrontar los retos de la institucionalización de la democracia para profundizarla.
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Construyendo más democracia.
Análisis del sufragio migrante en Ecuador
Building more democracy:
Analysis of the voting migrant in Ecuador
Jacques Ramírez Gallegos
Democracias • Vol. 1 • Quito, octubre-diciembre 2013 • pp. 261-286
©Instituto de la Democracia • ISSN: 1390-826X
Recepción: 10 de julio de 2013
Aceptación: 30 de agosto de 2013
Resumen
El artículo examina los avances en el otorgamiento de derechos políticos a las personas en
movilidad, la mayoría de ellos estipulados en la Constitución de la República del Ecuador. Actualmente los ecuatorianos radicados en el exterior están empadronados y puede
sufragar en cuarenta y cinco países y noventa y nueve ciudades alrededor del mundo. El
caso ecuatoriano resulta particularmente novedoso porque pueden votar, de manera facultativa, en cuatro tipos diferentes de elecciones: presidenciales, legislativas, referéndums
y elecciones supra nacionales. Aparte, se otorga la posibilidad de voto a los extranjeros
residentes más de cinco años en el Ecuador. Después de una revisión de la literatura sobre
este tema y al presentar algunos resultados de las elecciones, se plantea que el sufragio migrante es un elemento central que permite pensar en el surgimiento de un Estado-nación
cada vez más de carácter transnacional.
Palabras clave: sufragio migrante, constitución, participación, democracia.
Absract
This article examines the progress made in the granting of political rights to migrants,
mostly through the Constitution of the Republic of Ecuador. Currently, Ecuadorian
emigrants are registered to vote in 45 countries and 99 cities around the world. The
case of Ecuadorian emigrants is particularly interesting because they have the option
to vote in four different types of elections: presidential, legislative, referendums, and
supra-national elections. Furthermore, foreign residents in Ecuador have the option
of voting after five years of residency in the country. After reviewing the literature on
this topic and presenting some results of past elections, the author proposes that the
concept of the “voting migrant” is a central element of an increasingly transnational
nation-state.
Keywords: voting migrant, constitution, participation, democracy
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Jacques Ramírez Gallegos
Introducción
S
i entendemos la democracia como el ejercicio o la posibilidad de
dar y ampliar derechos políticos a los miembros de una polis, sin
lugar a duda que la Constitución de la República del Ecuador,
más conocida como la Constitución de Montecristi, aprobada por la
mayoría de ecuatorianos en el 2008, constituye un hito en la historia de nuestro Estado-nación al permitir que sectores históricamente
excluidos puedan, de manera facultativa, participar en las diferentes
elecciones. Este es el caso que se concedió a las y los jóvenes comprendidos entre los dieciséis y dieciocho años; a las y los policías y militares;
a las personas privadas de la libertad que estén sin sentencia; a las y los
extranjeros residentes más de cinco años y a las y los ecuatorianos radicados en el exterior1.
Para el caso del sufragio migrante conocido también como voto en el
exterior, sufragio transnacional, voto en ausencia, voto remoto, voto extraterritorial, voto a la distancia, entre otros, la posibilidad de que pueda ser ejercido este derecho quedó estipulada ya en la Constitución de
1998 donde se planteó como derecho político que “[l]os ecuatorianos
domiciliados en el exterior podrán elegir Presidente y Vicepresidente
de la República, en el lugar de su registro o empadronamiento. La ley
regulará el ejercicio de este derecho” (Art. 27, inciso 3).
Pese a que los flujos migratorios se pueden rastrear hace más de seis
décadas, el hecho de que recién en la Constitución de 1998 se traten
–y muy pocos– artículos sobre migración no hace más que confirmar
la escasa prioridad y mínima consistencia con que históricamente el
Estado ecuatoriano ha actuado frente al problema migratorio en su política internacional. Si bien en la Constitución de 1998 se indicó que “el
Estado procurará proteger a los ecuatorianos que se encuentran en el
extranjero” (Art. 11), no se establecieron oportunamente los mecanismos que garantizaran su cumplimiento; ni se observó el surgimiento de
1 Se podría también incluir a las personas con algún tipo de capacidad especial, para quienes también se ha brindado facilidades para que puedan acceder a ejercer su voto el día de las elecciones.
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un organismo rector que desarrollara los asuntos relativos a la temática
migratoria, dando una mirada integral para su tratamiento; así como
no existió la determinación de los recursos necesarios para la atención,
promoción y protección de los derechos y oportunidades que tienen los
ciudadanos y ciudadanas establecidos en el exterior.
Por otro lado, la tardía implementación del derecho al voto en el
exterior (la primera elección se dio en el 2006, ocho años después de
estipulado) dejó ver los déficit institucionales tanto del Consejo Electoral como de la Cancillería en lenta modernización, la frágil importancia
política que las elites gubernamentales de aquel entonces asignaron al
tema de la movilidad humana o, más simplemente, que para ellas lejos
estaba la cuestión migratoria de representar algo parecido a un asunto
público, en donde los temas de los derechos políticos concernientes a
los migrantes no fueron abordados.
Vale la pena recordar, a manera de comparación, que la primera ley
que permitió el voto en el exterior a nivel mundial data de finales del
siglo XIX, y se dio en Nueva Zelanda en 1890. A inicios del siglo XX
fue permitido en Australia (1902) y hasta mediados de dicho siglo se
permitió en países como Canadá (1915), Francia (1924), Estados Unidos (1942) y Reino Unido (1945)2.
A partir de la década de los cincuenta nos encontramos con los primeros casos en los cuales se permitió el voto en el exterior a los ciudadanos emigrantes sin interponer restricciones profesionales. Este fue el
caso de Indonesia (1953) y Colombia (1961), siendo este último el país
andino pionero en la región y uno de los primeros en el mundo. Sin
embargo, es a partir de la década de los noventa que crece de manera
exponencial el número de países que emiten legislaciones que permiten
el voto en el exterior: veintisiete países en la década de los noventa y
veintiocho a partir del 2000. Como señala Lafleur (2012), en la actualidad el voto en el exterior es una norma de ámbito internacional.
2
Para los dos primeros casos Nueva Zelanda y Australia, la ley estaba pensada para permitir que los
marineros puedan sufragar. En los otros casos estaba restringido exclusivamente a ciudadanos que
servían al interés nacional en el exterior (por ejemplo diplomáticos y militares). Para un análisis de
la historia del voto en el exterior ver Ellis (2007), Laflaeur (2012).
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Está permitido en ciento once países3. En la región andina, después
de Colombia, lo siguió Perú (1980) donde es obligatorio el voto para
los migrantes, Venezuela (1998), Ecuador (2006) y, finalmente, Bolivia
(2009). Del resto de Suramérica también se permite en Brasil (1989),
Argentina (1993) y Guyana (1993). Chile está en discusión actualmente. Sin embargo, hay ciertas particularidades del caso ecuatoriano que
fueron incorporadas en la actual Constitución que merecen ser analizadas más detenidamente. Pero antes, es necesario hacer una lectura de
la literatura teórica sobre este tema del sufragio migrante transnacional.
Revisión crítica de la literatura4
El reconocimiento de los derechos de los ciudadanos migrantes y la
solicitud política a los mismos como actores políticos son fenómenos
novedosos en el desarrollo de Ecuador (si se piensa a los migrantes no
solamente como proveedores de remesas). En el despertar de la representación pública, propia de muchos regímenes de América Latina en
las décadas pasadas (Berg y Tamagno, 2006; Escobar, 2007), el Presidente de los ecuatorianos en su discurso inaugural de enero de 2007,
comenzó a dirigirse a los ex patriados como sujetos con derecho propio:
por lo tanto el discurso sobre la ‘quinta región’ del Ecuador es una metáfora para todos los ciudadanos que se encuentran en el exterior.
Un sustento teórico estructural para la aproximación al proceso de
construcción de la quinta región en el Ecuador es aportado por el transnacionalismo, en grado de enfatizar no solamente los vínculos establecidos y las prácticas de conexión o lazos con el país de origen de los
migrantes (Portes et. al, 2003; Guarnizo et. al, 2003; Levitt y Schiller,
2006), sino también la influencia ejercitada por los Estados de procedencia sobre sus ciudadanos en el exterior (Bauböck, 2003; Ostergaard-Nielsen, 2003).
3
4
De Europa cuarenta países; veintiocho de África; veinte de Asia y ocho del Pacífico. Al respecto ver
Navarro et. al (2007). De su análisis solo contabilizamos los países y no los territorios.
Parte de esta sección retoma algunos elementos de Ramírez y Boccagni (2010).
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En ambos puntos de vista y orientaciones, la persistencia de vínculos políticos significativos entre los migrantes y su tierra natal ha ido
incrementando su estudio –sea por la extensión del fenómeno, sea por
los canales de construcción del mismo o por el impacto que ha tenido
en la vida política interna del país de origen–. La noción de transnacionalismo político se podría aplicar a un vasto rango de actividades
transfronterizas –totalmente variable en su frecuencia y distribución,
pero mayormente atribuible, en términos estrictos, solamente a una
menor parte de los migrantes (Portes et. al, 2003).
De acuerdo con Fitzgerald (2000), el desarrollo del campo es básicamente el resultado de tres llaves de interpretación en el estudio de
la migración: la participación política a través del voto a distancia, el
ejercicio de la presión por parte de los migrantes y las contribuciones
financieras a través de las fronteras. Sin embargo, una más exhaustiva y
refinada explicación es dada por otros autores. En uno de los artículos
mejor conocido sobre el tópico (Guarnizo et. al, 2003), se focaliza la
migración trasnacional fundamentalmente como:
Un fenómeno de construcción a través del cual los sujetos responden
a larga distancia a las obligaciones sociales, a través del sentido de pertenencia, buscando una transformación de las prácticas sociales en sus
países de procedencia (Guarnizo et. al, 2003: 1211).
Más en profundidad, Ostergaard-Nielsen (2003) crea una tipología original de las actividades políticas transnacionales, que incluye tres categorías relevantes:
- Políticas patrióticas (Homeland politics): estas son iniciativas políticas
de los migrantes, las cuales –aunque desarrolladas en los países anfitriones– están dirigidas a los países de origen en una perspectiva de
“activismo transnacional”.
- Políticas de inmigrantes (Immigrant politics): son las actividades políticas realizadas en el país anfitrión que apuntan a mejorar las con265
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diciones de vida y las oportunidades de los migrantes que viven allí.
Aunque no intrínsecamente transnacionales, dichas actividades pueden ser calificadas como tales, siempre que sean activamente apoyadas por los gobiernos de los países de origen;
- Políticas translocales (Translocal politics): iniciativas desde la base, iniciadas por las comunidades de migrantes, posiblemente sin mediación institucional, pero dirigidas al contexto específico local del país
de origen.
En la fisonomía del caso ecuatoriano esta tipología es especialmente
relevante para la primera categoría –las acciones de los migrantes que
están dirigidas a su país natal, el voto a la distancia es el más significativo de los ejemplos– y, en menor medida, para las otras (Boccagni,
2008)5. En cualquier caso, el rol y el peso de las iniciativas propias del
Estado han estado aparentemente, por ahora, muy lejos de las iniciativas y reclamos de los migrantes. Todavía más variados campos han sido
abarcados en la definición de Martiniello y Lafleur (2008). Los autores
sostienen que:
El transnacionalismo político cubre cualquier actividad política llevada
a cabo por los migrantes […] que apunte a conseguir poder político o
influencias sea a nivel individual o colectivo en el país de residencia o
en el Estado al cual ellos consideran pertenecer. Tal poder o influencia
puede ser obtenido relacionándose con todo tipo de instituciones […]
en el país de residencia o natal, a través de movimientos de apoyo que
son políticamente activos en el país de origen o directamente interviniendo en las políticas de su país de origen (Martiniello y Lafleur,
2008: 653).
Desde el punto de vista de un caso totalmente novedoso –en términos
de transnacionalismo político– como lo es el caso de Ecuador, esta defi5
Aunque al analizar el accionar de ciertas asociaciones de migrantes ecuatorianas, sobre todo las de
paisanaje entrarían en la categoría de políticas translocales.
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nición incrementa el interés en la temática; el aspecto más sobresaliente
a indagar es ver en qué grado y bajo qué circunstancias los migrantes de
Ecuador –y quiénes de ellos, qué asociaciones– han logrado hasta ahora
influencia y poder político, como resultado de su participación política
transnacional.
Cualquiera sea la definición aplicada, hasta en la esfera política hay
que considerar lo siguiente, como señala Kivisto (2001): si se hace o no
referencia al transnacionalismo para distinguirlo como un nuevo fenómeno, o es la aceleración de un fenómeno preexistente como resultado
de la compresión espacio-tiempo acicateado por las nuevas tecnologías
de comunicación (como el tema del viejo vino en nuevas botellas). Parecería ser que es más probable encontrar una respuesta positiva del lado
de los países de origen, más que del lado de los migrantes.
En términos políticos, de hecho, la novedad real del transnacionalismo no está tanto (en la primera generación por lo menos) en la unión
y en el vínculo de los migrantes con la tierra natal –aunque tal vez de
manera parcial, selectiva y variable (Waldinger y Fitzgerald, 2004). La
diferencia entre el actual estado del arte y el pasado radica más en las
estrategias y actitudes desplegadas por los países de origen. Los países
de origen, hoy en día, tienden con más claridad a cultivar la filiación
y la lealtad de sus expatriados, a pesar de la distancia, del tiempo y del
espacio, a pesar del hecho que ejercitan un menor control sobre los migrantes con respecto a lo que ejercitan los países receptores.
De acuerdo con Bauböck (2003), un Estado expulsor podría tener
varias razones instrumentales para salvaguardar y mejorar las relaciones
con sus expatriados: 1) capital humano en crecimiento: siguiendo conectados con los migrantes se podría cimentar el camino para la reimportación de destrezas profesionales, habilidades y de ahorros que quizás
hubieran sido acumulados en el exterior; 2) remesas: incentivando una
constante afluencia de remesas que da una razón para cultivar mitos
sobre el retorno y para enfatizar los derechos de los migrantes; y 3) presión política: facilitar las actividades colectivas de los migrantes podría
reflejar las expectativas de un rol potencial de los mismos, así como la
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presión que se podría ejercer dentro del Estado anfitrión. Esto podría
tener como objetivo el generar interés en el país de origen (aunque, de
hecho, no es necesariamente el caso).
Aparte de estos tres factores, el activismo en los Estados de origen
podría ser entendido principalmente como un problema de política interna: como una respuesta para reforzar el consenso interno, reafirmar
la identidad nacional o proveer, incluso marcar, una nueva fase en la
historia política del país. Estas constelaciones de motivaciones podrían
demostrar ser no menos relevantes que la anterior, en un caso novedoso
de transnacionalismo político como lo es el de Ecuador.
En todo caso, si lo que es fundamentalmente nuevo “son las respuestas de las instituciones nacionales, que permiten a los migrantes reivindicar derechos y afiliarse a varios sistemas políticos” (Bauböck, 2007:
393). ¿Cuáles son los impactos de tales respuestas en cuanto a la protección social de los migrantes y a sus oportunidades de vida? En otras
palabras, ¿el activismo en los países de residencia resulta también un
canal potencial para el nacionalismo a distancia, o para una realización
formal en la política de los derechos?, ¿puede ejercer una influencia mayor en el desarrollo de las actividades de participación de los migrantes?
En principio, la estrategia estatal de mantenimiento de la fidelidad
–para ser efectiva con los expatriados– debe dar la perspectiva de alguna
oportunidad o garantía en la sociedad de origen, más allá del uso y del
rol de símbolos nacionales, del patriotismo o de la nostalgia. El acceso
a los programas de seguridad social, la facilitación en los ahorros y las
inversiones, nuevas oportunidades para el auto empleo o el empleo calificado, apoyo social dedicado a los familiares leftbehind (mucho más
cuando son dirigidas a niños), efectivos servicios consulares, retorno de
personal calificado, podrían ser todas opciones viables, algunas de las
cuales ya ha implementado, el actual Gobierno ecuatoriano.
Transcurrido seis años del Gobierno del Presidente Correa, habría
que pensar en los efectos de estas políticas impulsadas por el Estado
ecuatoriano como un problema de investigación relevante que, en
efecto, puede ser considerado en términos de una nueva construcción
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de procesos políticos transnacionales como un caso de estudio6. Una
exploración de este tópico puede inclusive ser usada para evaluar un
significativo corolario de las discusiones sobre la validez del argumento transnacional: las “oportunidades crecientes”, para los migrantes, de
combinar “vínculos y estatus externos e internos” (Bauböck, 2003) y,
por consiguiente, también los derechos sociales y los recursos, ambos
derivados del país de origen (en una democracia liberal o no) y del país
de destino.
Dos indicadores típicos del novedoso enfoque (Martiniello y Lafleur, 2008) sobre el fenómeno de la movilidad, aunque no sean los
únicos, son la concesión del derecho al voto desde el exterior y el reconocimiento o, incluso, la promoción activa de la doble ciudadanía
(Fitzgerald, 2006). Tal tendencia se ha aplicado a la mayor parte de
los países Latinoamérica en las dos décadas pasadas (Escobar, 2007) y,
como indicamos en la introducción, el derecho de los expatriados a tomar parte en las elecciones nacionales mientras están en el exterior también tiene creciente notabilidad en otros sitios (Collyer y Zana, 2007).
El voto a distancia de los migrantes, como remarca Bauböck (2007),
puede ser dirigido –sea desde el punto de vista de los migrantes o del
punto de vista del Estado de proveniencia– por múltiples razones e
intereses, muchos de los cuales están fuera del mundo estrictamente
político:
La tendencia global hacia el voto desde el exterior no deja suponer
que reciba siempre atención desde el punto de vista político o tenga
un impacto significativo. La vuelta de votantes es casi siempre menor
entre los expatriados que entre los votantes residentes en el país […] la
relevancia política del voto desde el exterior será mayor donde ha sido
recientemente introducido, donde muchos de los expatriados compartan una identidad de diáspora, donde las preferencias políticas de los
expatriados se desvíen significativamente hacia aquella de los votantes
residentes y donde el sistema electoral prevea incentivos para una campaña política desde exterior (Bauböck, 2007: 446).
6
En esta dirección ver Ramírez (2013).
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Sobre todo, una de estas condiciones antes mencionadas se aplica realmente al caso de Ecuador: la novedad del sufragio a distancia, junto
con las expectativas altas puestas en ello por parte del actual Gobierno
y ciertos incentivos (económicos) para hacer campaña en el exterior. En
esta fase, el voto a distancia ha resultado por ahora una gran ruptura
en términos nacionalistas y simbólicos, mucho más que en un sentido
estrictamente electoral: la vuelta de los migrantes y, por consiguiente,
su impacto directamente político son por ahora relativamente bajos.
De todos modos, esto parece ser el caso para la mayoría de los países de
origen (Fox, 2005).
Sin embargo, a diferencia de lo ocurrido en el pasado donde una
falta de interés hacia los expatriados marcó generalmente el diseño de
las políticas ecuatorianas (políticas de las no políticas), con la llegada al
poder del nuevo Gobierno a partir de enero de 2007, se expandió un
espacio en la agenda gubernamental impulsando unas fuertes políticas
emigratorias de vínculo, con enfoque de derechos y construcción de un
Estado-nación cada vez más de carácter transnacional (Ramírez, 2011;
Margueritis, 2011)7.
7
Del artículo de Margueritis (2011) concuerdo parcialmente con su análisis, sobre todo cuando
enuncia algunos elementos del “transnacionalismo liderado por el Estado al estilo ecuatoriano”,
aunque resulta sorprendente la poca importancia que le da al tema del sufragio transnacional señalando solamente que algunos gobiernos de la región lo hacen para atraer votos de los emigrantes
(aunque relativamente menos en el caso de la administración Correa) y poniendo en un pie de página algunos datos de la primera elección de 2006 –cuando todavía no gobernaba Alianza PAIS– e
información errónea sobre la institución encargada de fomentar la participación política en el
exterior (no es la SENAMI, como señala, sino el CNE). Es pertinente de su análisis ver la política
migratoria en el contexto de escenarios institucionales nuevos y en redefinición. Sin embargo,
cuando intenta sumergirse y plantear ciertas contradicciones, paradojas y tensiones en la política
migratoria ecuatoriana, el análisis de Margueritis resulta superficial y discrepo en varios aspectos.
En primer lugar, las voces críticas respecto a la debilidad de la SENAMI, a su forma de manejo,
funcionamiento (al estilo ONG) y las críticas a algunos de sus programas que señala la autora ya
han venido de varios actores (migrantes, academia, sociedad civil, organismos internacionales y
del propio gobierno), con lo cual la autora no aporta nada nuevo en el análisis. Justamente algunas
de las críticas son las que dieron paso a su cierre y a la creación del Viceministerio de Movilidad
Humana dentro de la Cancillería. De igual manera, la contradicción que plantea entre el enfoque
securitista y derechos humanos, sobre todo en el tema inmigratorio, no puede ser entendido sin
un análisis diacrónico (entender bien la política migratoria del Estado ecuatoriano a lo largo de su
historia) y sincrónico (entender bien sobre todo el conflicto binacional que se tuvo con Colombia
y el peso de ciertas instituciones del Estado). Ninguna de las dos cosas las hace. Resulta sorpren-
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Según Lafleur (2012), la nueva literatura sobre políticas de vinculación (Smith, 2003; Gonzáles Gutiérrez, 2003; Gamlen, 2008) también
ha mostrado que las políticas públicas hacia la diáspora están consideradas como un mecanismo de ajuste en dos sentidos. Primero, los Estados
expulsores menos desarrollados pueden utilizar las políticas de vinculación para captar remesas y otras inversiones de los emigrantes en su país
de origen. Segundo, la presencia de ciudadanos en el exterior puede
servir a los intereses económicos y políticos del país de origen cuando
los emigrantes se organizan en lobbies o crean negocios transnacionales
en el país de residencia. En ambos casos, según Lafleur, los emigrantes
son un recurso potencial para sus países de origen, por lo que las políticas de vinculación fortalecen la lealtad de los emigrantes y sirven a los
intereses del Estado de origen.
Para el caso ecuatoriano, el primer tema (políticas de vínculo para
capturar remesas) no ha sido el interés del actual Gobierno. Esto se
evidencia con el reiterativo discurso del propio Presidente de la República y ciertos programas y proyectos emprendidos por la cartera
del ramo, que han invitado, no sin éxito, al retorno8. Del segundo
sentido (políticas de vínculo que sirven a los intereses económicos y
políticos), se podría pensar en experiencias como son los estudiantes
dente el silencio de Margueritis que no hace mención sobre las políticas de refugio y el estatuto
que ha concedido el Ecuador a miles de personas (aproximadamente cincuenta y cinco mil), principalmente de Colombia, el mayor país de acogida a refugiados en Iberamérica. En cuarto lugar,
en la contradicción que señala sobre ciudadanía universal y desarrollo nacional, se ve su escaso
entendimiento sobre dicho principio constituyente que no tiene relación alguna con la necesidad
de recuperación del rol protagónico del Estado en temas de planificación y desarrollo que afirma
la autora como otra de las paradojas. Por último, su crítica a la reforma del Estado, liderada por
SENPLADES, parece más de una personas vinculada a la oposición política que a la academia: la
autora resalta que existe falta de eficacia, falta de transparencia pública, centralización de poder,
funcionarios jóvenes recién graduados sin experiencia, políticas de corte liberal que apuntan al
individuo y al mercado y estilo casi autoritario del Presidente Correa (pp. 210-213). Al señalar
estos elementos no presenta ninguna evidencia empírica y se queda en un nivel enunciativo muy
superficial. En esta parte parece más un artículo de opinión que un análisis científico.
8 El cual se ha producido más por la crisis global, que se sintió y se siente con fuerza en los principales lugares de destino de nuestros compatriotas (Estados Unidos, España, Italia), que por
el ‘efecto llamada’ que hizo la SENAMI. Cabe recordar que se han dado más retornos forzados
(tanto económicos como políticos) que voluntarios. Sobre los programas de retorno en Ecuador
ver Moncayo (2011).
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ecuatorianos que están siendo becados por el Gobierno (a partir de
2008) a quienes se les capacitó y solicitó algún apoyo de tipo simbólico para que promocionen e informen en los lugares donde se encuentran estudiando acerca de la Iniciativa Yasuní-ITT. En todo caso, en
el análisis planteado por Lafleur (2012) no se observa la existencia de
políticas de vínculo que respondan a ningún otro interés por parte de
los Estados que el de otorgar derechos –en este caso políticos– a las y
los emigrantes.
La experiencia del caso ecuatoriano o boliviano, por citar dos casos
de la región, apunta a esta dirección. Si bien fueron temas empujados
por ciertas organizaciones de migrantes, dichos gobiernos son los que
lograron concretar, no sin problemas en cuanto a la instrumentalización
y puesta en marcha con los respectivos costos que el sufragio migrante
acarrea. Ha sido la voluntad política de estos gobiernos progresistas los
que han permitido incluir a los ciudadanos radicados en el exterior en
la vida electoral transnacional9.
Derechos políticos para las personas en movilidad
Es a partir de la Constitución de Montecristi (2008), impulsada por el
actual gobierno, que el tema de los derechos políticos avanzó de manera
significativa en relación a la anterior Carta Magna. Por un lado, se ratificó nuevamente la posibilidad de que las ecuatorianas y ecuatorianos
en el exterior puedan ejercer su derecho a elegir no solo a la presidenta
o presidente y a la vicepresidenta o vicepresidente de la República, sino
también a representantes nacionales y de la circunscripción especial del
exterior. Como ya se indicó, su voto es facultativo y también pueden ser
elegidos para cualquier cargo. De igual manera, las personas extranjeras
9
Son estos problemas de índole más operativo y de recursos los que obligaron al Gobierno de Bolivia a realizar el voto en el exterior solamente en cuatro países: Argentina, Brasil, Estados Unidos
y España. El Estado ecuatoriano, a través del CNE, asignó para los cuatro primeros procesos
electorales en el exterior la cifra de 4 668 478,68. Solo para las elecciones presidenciales de 2009,
el monto fue de 2 950 000 USD (en Bassante, 2010).
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residentes en el Ecuador tienen el derecho al voto siempre que hayan
residido legalmente en el país al menos cinco años (art. 62 [2] y 63).
Se observa que la tendencia a la diferenciación y reducción de derechos por la nacionalidad es política de excepción y no regla de aplicación en este texto constitucional lo que, aunque parezca obvio por
tratarse de derechos, no sucedía en la Constitución de 1998.
Sobre el tema del sufragio migrante, la discusión cobró fuerza al
momento de decidir si tenía que ser obligatorio o facultativo para los
ecuatorianos radicados en el exterior. Este debate no solo se dio al interior de la Asamblea Nacional, sino que también se abrió en otros
espacios y, de manera virtual, se consultó a los propios migrantes para
que se puedan expresar10.
Pero la participación en la vida política del país de las y los ecuatorianos en el exterior no se limitará a la posibilidad de poder ejercer su
voto, sino que también pueden “presentar sus propuestas y proyectos a
todos los niveles de gobierno, a través de los mecanismos previstos en la
Constitución y la ley” (Art. 102). Además, los ecuatorianos que residen
en el exterior, pueden solicitar una convocatoria a consulta popular para
asuntos de su interés y relacionados con el Estado ecuatoriano, teniendo
el “respaldo de un número no inferior al cinco por ciento de las personas
inscritas en el registro electoral de la circunscripción especial” (Art. 104).
También, respecto a derechos de participación, se hace alusión directa a que la conformación de movimientos políticos podrá “corresponder a cualquier nivel de gobierno o a la circunscripción especial del
exterior” (Art. 109), junto con el reconocimiento a la comunidad de las
10 Se preguntó a través de la página web de la Asamblea Nacional: “La participación política ha
sido uno de los temas que más interés despierta en las ecuatorianas y los ecuatorianos residentes
en el exterior. Muchos de ellos y ellas desean que la ‘Quinta Región’, de la cual forman parte,
tenga mayor incidencia en la vida de su país, permitiéndoles participar en la toma de decisiones
de asuntos trascendentales para su patria. En torno a ello, se ha abierto un debate en la Asamblea
Constituyente que cuestiona la condición obligatoria o voluntaria del voto de los ecuatorianos y
ecuatorianas residentes en el exterior. Por esto, las y los asambleístas por los migrantes, hemos querido ampliar el debate y escuchar opiniones directas de nuestros compatriotas que se encuentran
en distintas partes del mundo. Les invitamos a brindarnos su opinión respondiendo a lo siguiente:
¿Cree usted que el voto para ecuatorianos y ecuatorianas en el exterior debe ser obligatorio o voluntario?” (Disponible en: http://es.groups.yahoo.com/group/migranteseneuropa/message/31).
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y los ecuatorianos en el exterior como circunscripción especial y, con
ello, dar lugar a una legislación particular; se está fomentando el interés
de las y los compatriotas en los asuntos públicos del país y su organización. Al respecto, encontramos el Art. 116, donde se indica que “para
las elecciones pluripersonales, la ley establecerá un sistema electoral [...]
y determinará las circunscripciones dentro y fuera del país”.
De igual manera, tal como ocurrió en las elecciones de 2007 para elaborar la Carta Magna, donde hubo por primera vez representantes de los
ecuatorianos en el exterior, quedó estipulado que integrarán también la
Asamblea Nacional, instancia encargada de la Función Legislativa (Art.
118[3]). Como se aprecia los derechos políticos ya no solo se limitan a esta
vieja idea, lastimosamente aún vigente, de querer incluir a los ciudadanos
en la vida política exclusivamente a través del ejercicio del voto y la efímera
representación. La Constitución vigente incluye la participación más radical por medio de otros canales, uno de ellos constituye el denominado
cuarto poder del Estado: el Consejo de Participación Ciudadana y Control
Social, del cual también pueden ser candidatos y ser parte los ecuatorianos
que radican en el exterior a través de un concurso de oposición y méritos.
Dicho Consejo “promoverá e incentivará el ejercicio de los derechos relativos a la participación ciudadana, impulsará y establecerá mecanismos de
control social en los asuntos de interés público…” (Art. 207).
Por último, la Constitución de la República manda a crear los consejos nacionales para la igualdad, uno de ellos en materia de movilidad
humana ejercerá atribuciones en la formulación, transversalización,
observancia, seguimiento y evaluación de las políticas públicas. “Para
el cumplimiento de sus fines se coordinará con las entidades rectoras
y ejecutoras y con los organismos especializados en la protección de
derechos en todos los niveles de gobierno” (Art. 156). Dichos consejos
se integrarán de forma paritaria, por representantes de la sociedad civil
y del Estado, y estarán presididos por quien represente a la Función
Ejecutiva (Art. 156 y 157). Este tema de la conformación del Consejo
Nacional para la igualdad en movilidad humana constituye una tarea
pendiente que se espera se concrete el próximo año.
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Al hacer nuevamente un análisis comparativo a nivel mundial, el
caso ecuatoriano resulta sui generis y es digno de resaltar por algunos
aspectos. Navarro et. al. (2007) señala cuatro tipos diferentes de elecciones: presidenciales, legislativas, referéndums y elecciones sub (añadiría supra) nacionales, dependiendo del caso. Ecuador es de los pocos
países que faculta para todos los tipos de elecciones señalados. Como
indicamos, se faculta el voto para elegir a presidente y vicepresidente; se
permite que haya representantes de los emigrantes (seis asambleístas),
se crearon circunscripciones en el exterior11 y también votan para asambleístas nacionales. Los ecuatorianos en el exterior han participado en
referéndums y consulta popular como ocurrió en el 2011, y también
eligen a los representantes para el Parlamento Andino. Como el caso
ecuatoriano, existen seis países más: “Argelia, Bielorrusia, Irlanda, Rusia, Togo y Estados Unidos” (Navarro et. al, 2007:17).
Aparte de esto, cabe recordar que los emigrantes pueden ser elegidos
para cualquier cargo y, finalmente, los extranjeros residentes tienen derecho al voto. Esto –a diferencia del voto emigrante que es más común
y ocurre en varios países como indicamos anteriormente– se da en muy
pocos casos, sobre todo cuando se trata de comicios nacionales. Chile lo
permite y, al igual que Ecuador, puso un tiempo de residencia de cinco
años. Uruguay también pero para los extranjeros que llevan al menos
quince años residiendo en la nación austral. Casualmente, ninguno de
los dos permite el voto en el extranjero de sus connacionales12.
11 Solo doce países en el mundo permiten a sus ciudadanos votar directamente por aquellos políticos
a los que se les denomina diputados migrantes y once han creado circunscripciones electorales
externas (Navarro et. al, 2007; Lafleur, 2012). Para un análisis más detallado del articulado constitucional en materia migratoria ver Ramírez y Quezada (2010).
12 Para elecciones a nivel local o parlamentario hay más, tales como Nueva Zelanda, Malawi, Noruega, Cabo Verde. De la región, Venezuela, Argentina, Bolivia. Brasil tiene políticas de reciprocidad
con Portugal (Tratado de casi-ciudadanía de 1971) que les otorga los mismos derechos tanto a
brasileños en Portugal como a portugueses en Brasil, e incluye el voto a nivel local. A nivel municipal está permitido entre los países pertenecientes a la Unión Europea. España tiene tratados
bilaterales de reciprocidad que les permite votar a nivel local con ciertos países no comunitarios,
varios de ellos de Suramérica (incluido Ecuador). El sufragio de los extranjeros ha sido un tema
menos estudiado a nivel académico y requiere mayor análisis.
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Jacques Ramírez Gallegos
Como se observa, el caso ecuatoriano incorpora varias particularidades que abarcan la posibilidad de participación electoral en diferentes
tipos de elecciones, tanto para ecuatorianos en el exterior como para
extranjeros residentes. En otras palabras, en Ecuador se ha construido
más democracia al otorgar derechos políticos a las personas en movilidad teniendo como paraguas el principio de ciudadanía universal.
Trascurridos más de siete años de que en Ecuador se permitió el sufragio
migrante transnacional, veamos algunos resultados más relevantes.
Mi voto es crucial para el futuro de la patria
Al analizar los datos sobre el sufragio migrante de ecuatorianos en el
exterior se observa, en primer lugar, que ha existido un incremento en
el padrón electoral. En la primera elección de 2006 se empadronaron
143 352 personas. Para el 2007 subió a 152 180; un año después llegó
a 156 677 y para el 2009 alcanzó los 184 000 empadronados. En las
elecciones realizadas en el 2011, el padrón aumentó a 206 255 y para
las últimas elecciones de febrero de 2013, según los datos del CNE, el
padrón llegó a 252 121 personas.
Gráfico 1.
Ecuatorianos empadronados en el Exterior
Fuente: CNE. Elaboración propia
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Construyendo más democracia. Análisis del sufragio migrante en Ecuador
El dato sobre el padrón electoral y su incremento en este sexenio es
importante porque, a diferencia de lo que ocurre en el territorio ecuatoriano, al ser el sufragio facultativo para los ecuatorianos en el exterior,
ellos tienen que inscribirse en el consulado más cercano para constar en
el padrón electoral13. Este hecho, el ejercicio de inscripción, constituye
en sí mismo un acto de voluntad y deseo de participar en la vida política
del país de origen que es necesario tomar en cuenta y a partir de este
universo realizar el análisis.
Al ver el dato del padrón electoral en relación al total de población
emigrante, los facultados para sufragar representan el 11%14. Por otro
lado, si hacemos el análisis en relación al número total de electores, el
padrón de los emigrantes representa el 2,16%. Aunque porcentaje bajo,
está por encima de lo que representa en doce provincias del Ecuador:
es mayor a todas las del oriente, a tres de la Sierra (Carchi, Bolívar y
Azogues) y a Santa Elena, Santo Domingo de los Tsáchilas y Galápagos.
Cabe señalar que el actual padrón no solo incrementó en datos totales, sino que también aumentó en número de países y ciudades donde
se puede ejercer el derecho al voto. Si para el 2006 se empadronaron
y sufragaron en cuarenta y dos países y sesenta y un ciudades, para las
elecciones de febrero de 2013 el número de empadronados aumentó a
cuarenta y cinco países y noventa y nueve ciudades15. Llama la atención
el incremento de ciudades/recintos donde se puede sufragar. Lo más
común es que el día de las elecciones la gente acuda a los consulados a
ejercer su voto. Donde hay muchos electores se solicita otros espacios
como coliseos16. Esta variedad geográfica alerta no solo sobre la diver13 También se han realizado brigadas móviles de empadronamiento, llegando a ciudades y lugares
donde no hay consulados de Ecuador. Sobre los procedimientos y requisitos para sufragar ver
Bassante (2010).
14 Si tomamos como universo la cifra de 2 295 642 emigrantes que ofrece el propio CNE, este porcentaje subiría si tomamos como universo de población a las y los emigrantes mayores de dieciséis
años, que son los que pueden sufragar.
15 Hay tres recintos que se abrieron que no tuvieron ningún empadronado. Esto ocurrió en Teherán,
Rio de Janeiro y Tapachula. En otro, por el contrario se abrieron dos en una misma ciudad, es el
caso de New York que tiene un recinto en Queens.
16 El CNE divide y tiene procesos para tres tipos de recintos electorales en el exterior. Los recintos de
0 a 50 electores; los de 51 a 550 y los de más de 550 electores. La mayoría son éstos últimos.
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sidad de destinos de la diáspora ecuatoriana, sino sobre la existencia
de un transnacionalismo político multisituado que, si bien requiere de
mayor análisis, habla de la implementación de una biopolítica, de una
práctica estatal racional en el conjunto de la población migrante17.
Mapa 1.
Mapa electoral de ecuatorianos empadronados en el exterior. Elecciones 2013
Fuente: CNE. Elaboración propia
Al igual que ocurrió desde el inicio, el mayor número de empadronados
y votantes se encuentran en España (y de este país en Madrid, Murcia
y Barcelona). Luego le siguen los empadronados en Estados Unidos
(sobre todo en New York y New Jersey), Italia (en Milán y Génova) y
17 En otro artículo (Ramírez, 2011) planteé la tesis del surgimiento de un Estado-nación transnacional donde se van produciendo ciertas prácticas gubernamentales/estatales que llegan a la ‘quinta
región’. No solo en cuanto al sufragio transnacional, que le corresponde al poder electoral, sino
sobre todo al poder ejecutivo con sus diferentes programas y proyectos para la población migrante.
Pero también el poder legislativo, que ha abierto casas legislativas en el exterior y al Poder del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social que señalamos en el primer acápite. Un análisis
detenido de esto está en preparación.
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Construyendo más democracia. Análisis del sufragio migrante en Ecuador
Venezuela (en Caracas). Donde más ha crecido el padrón es en Estados
Unidos que arrancó con una población de 16 538 empadronados –y
ocupaba el tercer puesto luego de Italia–, y ahora tiene una población
empadronada de 67 563. Es decir, se cuadruplicó el padrón en el sexenio. También en Venezuela se observa un crecimiento considerable (Ver
Tabla 1).
Tabla 1.
Población ecuatoriana empadronada según principales países 2006 -2012
País
2006
2012
España
90 476
134 438
Estados Unidos
16 538
67 563
Italia
24 807
43 664
Venezuela
3 875
9 749
Fuente: CNE. Elaboración propia.
Como señala Calderón (2007), más allá del peso o la representatividad
del sufragio de los migrantes y la variedad geográfica, no son correctos
los argumentos que indican que dado que la abrumadora mayoría viven
en dos o tres países, un par de votos desde otros lugares son irrelevantes porque, precisamente, cada voto representa una historia migratoria,
una decisión de vida. Cada comunidad de ecuatorianos por pequeña
que sea, cada ecuatoriano es una historia por contar y merece que se
respeten sus derechos políticos.
Las elecciones de 2013 fueron la sexta en la que participaron los
ecuatorianos residentes en el exterior. Como se observa (Ver Gráfico 2),
las elecciones que han despertado mayor interés han sido las presidenciales de 2006 y 2013. La última contienda electoral fue en términos
absolutos donde más personas acudieron a votar llegando a la cifra de
133 045 migrantes. Sin embargo, si hacemos el análisis en relación al
total del padrón, siguen siendo las primeras elecciones de 2006 las que
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más porcentaje de votantes tuvo en relación al número de empadronados. En aquel año representó el 59, 86% del padrón, mientras que
en 2013 fue el 52,77%. Donde menos participación hubo fue en las
elecciones para elegir asambleístas constituyentes en el 2007, al cual
acudieron solo el 26% del padrón, seguido de las elecciones del referéndum y la consulta popular de 2011 donde acudió a sufragar el 27%.
Gráfico 2.
Empadronados y votos locales de ecuatorianos en el exterior
2006-2013 y % de participación
Fuente: CNE. Elaboración propia
En cuanto a los resultados electorales, vemos un cambio en la tendencia
política desde que inició el proceso. En las elecciones presidenciales de
2006, el voto migrante se inclinó por el candidato de derecha Álvaro
Noboa (quien triunfó en las dos vueltas). A partir del 2007 han sido
los candidatos del movimiento PAIS los que han triunfado tanto para
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Construyendo más democracia. Análisis del sufragio migrante en Ecuador
elegir presidente como asambleístas. En el 2007 el movimiento PAIS
ocupó las seis curules que se otorgan a los representantes de los ecuatorianos en el exterior; en el 2009 ganaron cinco de las seis curules, y en
el 2013 nuevamente ganaron todas las curules.
Gráfico 3.
Empadronados y votantes ecuatorianos en el exterior
2006-2013
Fuente: CNE. Elaboración propia
En otro estudio (Boccagni y Ramírez, 2013) sobre el perfil del ecuatoriano que está acudiendo a votar y los motivos que le impulsan, los resultados de la encuesta arrojaron que las y los ecuatorianos en el exterior
lo hacen principalmente porque consideraban que la elección de hoy
es crucial para el futuro de la patria (38,8%); porque es un derecho de
todo ecuatoriano (33,9%); por sentirse más cerca de la patria (13,1%);
y porque es una obligación (12,2%)18.
18 La encuesta se corrió el día de las elecciones del referéndum aprobatorio de la nueva Constitución
en el 2008. Se realizaron 572 encuestas en siete países. Los resultados de dicho trabajo ver en
Boccagni y Ramírez (2013).
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Un hecho significativo adicional, fuera de una perspectiva estrictamente política, merece ser remarcado: el clima cálido de la colectividad –que parecería ser un auténtico festejo popular ecuatoriano más
que una competencia política–, lo cual ha sido percibido en diferentes
elecciones y en varios sitios donde se instalaron las mesas electorales.
Elementos como la celebración nacional, la identidad nacional, patriotismo, reconocimiento y visibilidad en el exterior son aspectos que están presentes en el sufragio migrante.
Sin lugar a duda que este apasionante tema requiere de más análisis
que busque nuevas interpretaciones con categorías más sofisticadas y
extensas que solamente aquellas de tipo político. No solo por un asunto
de interés académico, sino para pensar en nuevas formas y mecanismos
de incorporar a la diáspora más activamente en la vida nacional-local
de su lugar de origen y para pensar en las implicaciones que ocurren a
partir del surgimiento de un Estado-nación transnacional que pueda,
a su vez, dar paso a formas novedosas de participación, representación,
que en definitiva favorezcan y radicalicen nuestras democracias y que
mejoren la vida de todas las personas en movilidad. Al fin y al cabo,
todos somos potencialmente migrantes.
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Construyendo más democracia. Análisis del sufragio migrante en Ecuador
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Perspectivas comparadas
El Tribunal Constitucional Federal de Alemania
y el sistema electoral en una perspectiva comparada
The Federal Constitutional Tribunal of Germany
and the Electoral System in a Comparative Perspective
Dieter Nohlen1
Democracias • Vol. 1 • Quito, octubre-diciembre 2013 • pp. 289-303
©Instituto de la Democracia • ISSN: 1390-826X
Resumen
El análisis se refiere a la representación proporcional personalizada como tipo de
representación proporcional y considera las razones por qué constituye un sistema
electoral modelo en el ámbito internacional. Explica por qué se enfrenta al mismo
tiempo en el discurso internacional politológico a un entendimiento equivocado.
Luego toca brevemente el debate sobre el sistema electoral en Alemania y el rol
del Tribunal Federal Constitucional en él, con el propósito de mostrar que en él
es excepcional o único en la referencia internacional. Finalmente, plantea algunas
tesis sobre el discurso del sistema electoral alemán y las valora en esta perspectiva
comparativa.
Palabras clave: Valor de logro, representación proporcional perzonalizada, Tribunal Federal Constitucional, proporcionalidad, sistemas electorales.
Abstract
This analysis looks into personalized proportional representation as a type of proportional representation as well as the reasons why it constitutes a model of an
electoral system worldwide. It explains why at the same time it is misunderstood in
international politological discourse. Then the article briefly touches on the debate
over the electoral system in Germany and the role of the Constitutional Tribunal
within it with the aim of showing that the electoral system is exceptional or unique
in international frames of reference. Finally, it puts forth theses regarding discourse
on the German electoral system and assesses them in this comparative perspective.
Keywords: Value of success, mixed-member-proportional system, Federal Consitutional Tribunal, proportionality, electoral systems.
1 Agradezco muchísimo el apoyo del Dr. José Reynoso Núñez en la traducción y revisión del
manuscrito.
289
Dieter Nohlen
E
l debate sobre sistemas electorales en Alemania no se destaca
precisamente por consideraciones comparativas. Se limita más
bien a lo nacional, a referencias históricas, técnicas y jurídico-constitucionales. En este ensayo mi intención es mostrar la perspectiva internacional sobre los sistemas electorales, especialmente sobre
el sistema electoral alemán, para acoplarla en el debate que al respecto
se da en Alemania y valorar este último comparativamente. En primer
lugar, me ocupo brevemente del estado y tendencias de los sistemas
electorales correspondiente en líneas generales a las alternativas de la
representación por mayoría y la representación proporcional en las democracias occidentales (liberales). Enseguida me refiero a la representación proporcional y sus diferenciaciones en distintos tipos de sistemas
electorales y luego a la representación proporcional personalizada como
tipo de representación proporcional. Considerando las razones de los
criterios esenciales de valoración de los sistemas electorales expongo
el por qué la representación proporcional personalizada constituye un
sistema electoral modelo en el ámbito internacional y, sin embargo, al
mismo tiempo en el discurso internacional politológico se enfrenta a un
entendimiento equivocado. Luego toco brevemente el debate sobre el
sistema electoral en Alemania con el propósito de mostrar, qué en él es
excepcional o único en la referencia internacional. Finalmente, planteo
algunas tesis sobre el discurso del sistema electoral alemán y las valoro
en esta perspectiva internacional. Para mejor comprensión de este texto
debe notarse que mi objeto es el sistema electoral, es decir, el modo en
que los electores eligen su preferencia partidista o candidato y cómo tal
elección (en elecciones parlamentarias) se convierte en escaños2.
2
Esta advertencia se refiere a que en alemán se habla de Wahlrecht (derecho electoral o sufragio) en
vez de decir correctamente Wahlsystem (sistema electoral), lo que conduce fácilmente a equivocaciones que suponen que los criterios del sufragio son también pertinentes para valorar el sistema
electoral. Respecto a América Latina, se justifica también por el uso del término sistema electoral
en un sentido más amplio, englobando todo lo relacionado con la organización de los procesos
electorales.
290
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El Tribunal Constitucional Federal de Alemania y el sistema electoral
Representación por mayoría y representación
proporcional en las democracias occidentales.
Estado actual y tendencias
En la mayoría de las democracias establecidas se elige por representación proporcional. Solo Gran Bretaña, Canadá, Estados Unidos y Francia eligen por mayoría. En el nivel de la representación por mayoría y
la representación proporcional los sistemas electorales son relativamente estables. El último gran cambio se dio en 1993 en Nueva Zelanda
en donde se pasó de la representación por mayoría relativa a la representación proporcional personalizada. En Gran Bretaña y Canadá se
discutieron fuertemente cambios en la misma dirección, sin embargo
no fueron aprobados. En la propia Gran Bretaña recientemente fue
rechazado por referéndum incluso el cambio de mayoría relativa a mayoría absoluta, es decir, un cambio en el ámbito de la representación
por mayoría. Sin embargo, ya antes fue introducida la representación
proporcional personalizada para la elección de los nuevos parlamentos
regionales en Escocia y Gales.
Si las grandes reformas son difíciles, las pequeñas reformas están a
la orden del día. Las reformas poco invasivas, como las que han sido
políticamente posibles en Alemania, corresponden por consiguiente a
las experiencias internacionales. Debido a que los sistemas electorales
de representación por mayoría no se prestan a esas pequeñas reformas
(con excepción de las constantes adaptaciones de las circunscripciones
uninominales a los procesos demográficos), dichas reformas tienen lugar exclusivamente en el campo de los sistemas de representación proporcional. Sin embargo, rebasan a veces el carácter proporcional del
sistema, cuando se introduce un bono o un premio para el partido más
votado, como ocurrió en Grecia y en Italia. Si la representación proporcional fue introducida una vez, es difícil que se acuda de nuevo a la representación por mayoría. Prescindiendo de Francia en el siglo pasado,
nunca ha prosperado tal regreso. Ampliando la perspectiva, tampoco
en las jóvenes democracias fueron introducidos sistemas electorales de
291
Democracias
Vol 1 • octubre-diciembre 2013 • pp. 289-303
Dieter Nohlen
mayoría. La tendencia fundamental es la representación proporcional.
Sobre ella se dirige enseguida la mirada3.
Opciones dentro de la representación proporcional:
tipos de representación proporcional y sus efectos
(fijación en el valor numérico y el valor de logro de los votos)
La representación proporcional es, sin embargo, un ámbito muy amplio. Se deben marcar diferencias de acuerdo a distintos tipos de sistemas electorales proporcionales. La diferenciación más general es entre
representación proporcional pura (como el método automático aplicado en la República de Weimar) y todos los otros tipos de representación
proporcional. Bajo estos la representación proporcional en circunscripciones de distinto tamaño es el tipo más usual (aplicado por ejemplo
en España y Portugal). Otros tipos resultan de la introducción de elementos de la mayoría en el sistema de representación proporcional,
especialmente en la introducción de circunscripciones uninominales en
un sistema de representación proporcional. Las diferencias tipológicas
entre estos sistemas combinados se encuentran en la forma, como a
pesar de la decisión de mayoría en distritos uninominales resulta una
integración del parlamento algo proporcional. En la República Federal
de Alemania se utiliza el tipo de representación proporcional personalizada. La proporcionalidad se alcanza aquí hasta ahora a través del cómputo nacional de los votos y la distribución de escaños a los partidos en
este nivel (Oberverteilung). Prescindiendo de los mandatos excedentes,
la proporcionalidad es garantizada desde el principio4. Otros países uti3
4
Ver al respecto Dieter Nohlen y Philip Stöver (2010).
El sistema electoral alemán es un sistema combinado. Vincula la regla decisoria de la mayoría con
el principio de representación proporcional de manera que resulte un sistema de representación
proporcional. Este sistema está personalizado en la medida en que permite al votante elegir entre personas. De allí su nombre: representación proporcional personalizada. Es importante tener
presente esta categorización a la hora de pasar revista a la postura del Tribunal Constitucional
Federal que aquí se analiza. En relación a los detalles del sistema, el elector tiene dos votos. Con
el primer voto elige en los distritos uninominales, cuyo número corresponde a la mitad de los es-
292
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El Tribunal Constitucional Federal de Alemania y el sistema electoral
lizan el segundo tipo de representación proporcional, el compensatorio,
en el que se intenta lograr la proporcionalidad por mandatos de compensación nacional, por listas nacionales proporcionales (aplicado por
ejemplo en Dinamarca y Suecia). En estos sistemas compensatorios la
proporcionalidad depende del número de mandatos compensatorios y
de las reglas para su distribución. Un tercer tipo de sistemas electorales
combinados consiste en que una parte de los escaños son distribuidos
en distritos uninominales por mayoría y la otra en circunscripciones
plurinominales, proporcionalmente. Los escaños de mayoría y los de
representación proporcional son distribuidos totalmente separados
entre sí. Se trata del conocido como sistema segmentado (o paralelo,
aplicado por ejemplo en Japón). A la representación proporcional pura,
la representación proporcional en circunscripciones plurinominales de
distinto tamaño, los diferentes sistemas combinados: la representación
proporcional personalizada, la representación proporcional compensatoria y el sistema segmentado, se agrega la versión inglesa de la representación proporcional, el sistema single transferable vote, que permite a
los electores ordenar a los candidatos de acuerdo a sus preferencias. Con
excepción de la representación proporcional pura los tipos de representación proporcional funcionan con barreras de entrada, con barreras
legales (por ejemplo una barrera legal del cinco por ciento de los votos),
caños parlamentarios, a un candidato del distrito, y con el segundo voto elige la lista regional (del
Land [Estado miembro]) de un partido. Las listas son cerradas y bloqueadas. La distribución del
número total de escaños se lleva a cabo a nivel federal de acuerdo a la participación total de votos
de los partidos, aplicando la fórmula electoral Sainte- Laguë/Schepers. Se aplica una barrera legal
del cinco por ciento, la cual puede ser obviada por un partido en el momento en que éste gane tres
escaños llamados directos en los distritos uninominales. Una vez que está definido cuántos escaños recibirá un partido, estos escaños se distribuyen al interior del partido de forma proporcional
entre las listas regionales de los partidos, aplicando de nuevo la fórmula Sainte-Laguë/Schepers. De
este número se descuentan los escaños directos que se hayan alcanzado en cada caso; los escaños
restantes les corresponden a los candidatos en las listas regionales correspondientes. Si los partidos
han alcanzado en los distritos electorales uninominales más escaños directos que los que les corresponden proporcionalmente (los llamados escaños excedentes), hasta las elecciones de 2009 los
conservaban sin compensación proporcional. De acuerdo con esto, el elector determina a través
de su primer voto la composición individual de la mitad del Bundestag, pero sin por ello influir
en principio (si se prescinde de los escaños excedentes sin compensación) sobre la composición
partidista del parlamento). Ver también Nohlen (2003).
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Dieter Nohlen
y/o con barreras fácticas, formadas por el tamaño de las circunscripciones, las que constituyen equivalentes funcionales de las barreras legales.
Hay diferentes maneras de valorar la proporcionalidad de los sistemas
de representación proporcional. La más sencilla y más común es la de
comparar los votos de un partido con la porción de mandatos que dicho partido representa en el total del parlamento. La evaluación se hace
también con base a índices de proporcionalidad, algo más sofisticado,
también por la existencia de distintos índices con resultados diferentes.
Sencillo o no, la valoración proporcional enfoca en ambos casos la composición del parlamento. Otra manera es diferenciar entre valor numérico y valor de logro de los votos y comparar su equivalencia. Esta manera
de valoración proporcional, sin embargo, enfoca al sufragio, o sea, un
principio del derecho electoral, siempre que se postule que el valor de
logro corresponda al valor numérico de los votos y que esta equivalencia
tendría que ser parte integrante del sufragio igualitario. Sin embargo, si se
valoran los sistemas electorales sobre la igualdad entre ambos valores, entonces se puede confiar solo condicionadamente en su diseño y mecánica.
Igualmente importante es el factor psicológico, que bajo las condiciones
de un sistema electoral lleva al elector a que vote estratégicamente o a
que se equivoque. Las relaciones entre los factores no son lineales, mayor
igualdad en la teoría, mayor igualdad en la realidad, sino contradictorias.
Así, la representación proporcional pura (de acuerdo al modelo de Weimar) no aumenta sin límites el valor de logro de los votos, la representación proporcional personalizada con barrera legal puede en dado caso
hacer esto mejor. La mayor discrepancia entre valor numérico y valor de
logro se presenta en la representación proporcional en distritos plurinominales y el sistema segmentado (el que dado el caso tiene en el resultado
carácter mayoritario). En la mitad del continuum se encuentra el single
transferable vote-system y la representación proporcional compensatoria.
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El Tribunal Constitucional Federal de Alemania y el sistema electoral
La representación proporcional personalizada como opción
La representación proporcional personalizada como opción en el discurso
político y politológico internacional
La representación proporcional personalizada es internacionalmente
considerada como modelo de sistema electoral. Por supuesto, uno se
pregunta, qué justifica esa valoración. Si se aplican los criterios de primer
orden para evaluar sistemas electorales que pude abstraer de la observación de un sinnúmero de procesos de reforma electoral, el sistema
de representación proporcional personalizada sale extraordinariamente
bien evaluado. Tales criterios son, primero una relación más o menos
proporcional entre votos y escaños, segundo una cierta concentración en
el comportamiento electoral y en el sistema de partidos políticos, seguida de un incremento de la estabilidad política, estimulada por el sistema
electoral, tercero la posibilidad para el votante de elegir no solo entre
partidos, sino también entre personas, cuarto sencillez en el manejo y
transparencia del sistema, quinto legitimidad de los resultados en cuanto
estructurados por parte del sistema electoral. Respecto al quinto criterio
hay que añadir que un sistema electoral que cumple relativamente bien
con los cuatro primeros criterios, puede no quedar exento de críticas y
terminar tal vez en no convencer (más) a la opinión pública.
Ahora bien: ¿Qué es lo que hace tan atractiva la representación proporcional personalizada? Este sistema consigue cumplir con varios requisitos a la vez. En la República Federal de Alemania, primero los
resultados electorales son bastante proporcionales, segundo la barrera
legal del cinco por ciento procura una cierta concentración en el comportamiento electoral y en el sistema de partidos, tercero los electores
con su primer voto en el sistema de dos votos pueden votar por una
persona, de esta manera influyen en la composición personal del parlamento, cuarto el sistema no es demasiado complicado (por lo menos no hasta las últimas reformas5), y quinto el sistema ha conseguido
5
La última reforma del 12 de febrero de 2013 introdujo una plena compensación proporcional de
los mandatos excedentes y de los desequilibrios interregionales de acuerdo a diferentes cuotas de
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como tipo de sistema una alta reputación, pese a que existen críticos
que lamentan deficiencias técnicas individuales, a menudo sin considerar efectos colaterales no deseados que ocasionarían las reformas
propuestas. No sorprende, pues, que la representación proporcional
personalizada sea, a nivel internacional, altamente valorada. No hace
falta en ningún debate sobre reforma electoral. Nueva Zelanda lo ha
adoptado, ha sido introducida también en Venezuela, Bolivia (posteriormente abandonada por ambos regímenes), Escocia y Gales. En la
actualidad está en debate como modelo en el cual orientarse en Irlanda,
Italia y España. Especialmente atractiva parece ser considerada la conexión de la elección de personas (o sea la elección uninominal) con la
representación proporcional.
Sin embargo, a menudo se malentiende el funcionamiento de la
representación proporcional personalizada. El término inglés para denominar el sistema ya indica el problema. En Gran Bretaña ha predominado durante mucho tiempo el término additional member system lo
que insinúa que se añadirían unos escaños de carácter compensatorio
a las circunscripciones uninominales, en las que salen elegidos los candidatos que consiguen, como en Gran Bretaña, la mayoría relativa de
los votos. Es por esto que se habla también en la literatura anglosajona
del german compensatory system. Desde la introducción de la representación proporcional personalizada en Nueva Zelanda, denominada allí
mixed-member-proportional-system, uno encuentra abreviaciones como
mixed member system, lo que hace suponer que el sistema electoral sea
un sistema mixto6. Incluso especialistas connotados de la doctrina de
los sistemas electorales como Giovanni Sartori adoptan la terminología
y no distinguen más entre los tres diferentes tipos de sistemas electorales combinados arriba mencionados: representación proporcional
6
participación electoral, de modo que en las elecciones al Bundestag del 22 de septiembre de 2013
la cantidad de miembros del órgano representativo no solo aumento por el doble de los mandatos
que eran cuatro, sino en total por treinta y dos.
Para el uso terminológico mencionado ver por ejemplo Richard Rose (2000), en cuyas diferentes
entradas se usan seis distintas definiciones del sistema electoral alemán, así como Gallagher y
Mitchell (2008).
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El Tribunal Constitucional Federal de Alemania y el sistema electoral
personalizada, representación proporcional compensatoria y sistema
segmentado (Sartori, 2003). Si se mezclan los tres tipos, los análisis
causales de las relaciones entre sistemas electorales y sistemas de partidos no llevan a ninguna parte. Así, mientras que la representación
proporcional personalizada goza a nivel internacional de una altísima
reputación, considerada incluso la “Best of Both Worlds” (Shugart y
Wattenberg, 2001), el mundo de habla inglesa introduce asociaciones
equivocadas en la comprensión de las funciones del sistema electoral
alemán. Mezcla este sistema con otros tipos de sistemas electorales. Así,
la mirada al sistema alemán desde fuera en el idioma que domina la
ciencia política es más bien ambivalente. Nuevas experiencias con la
representación proporcional personalizada en Escocia y Gales pueden
tal vez producir un cambio conceptual y analítico.
La representación proporcional personalizada como opción
en el discurso político y de derecho constitucional de Alemania
Respecto al discurso alemán, tengo que restringirme a pocas consideraciones. Intentan resaltar lo que destaca en la comparación internacional. Se refieren, por lo demás, sobre todo a postulados en relación a la
legislación electoral, articulados por parte del Tribunal Constitucional
Federal.
En la pregunta sobre el sistema electoral las opciones están sujetas
dominantemente a consideraciones de teoría política y poder político,
con las que se ocupa como disciplina científica sobre todo la ciencia
política. En la postura de los socialdemócratas sobre la cuestión del
sistema electoral se puede mostrar como la principal opción de teoría
política la representación proporcional, que estuvo vinculada en los debates de reforma electoral desde la Gran Coalición de los años sesenta
con la pregunta del poder. ¿Debería el Bundestag aprobar o no una reforma electoral por consenso, como reclamó el Tribunal Constitucional
en la decisión contra la reforma aprobada en 2012 por la coalición de
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Dieter Nohlen
la Democracia Cristiana (CDU/CSU) con los Liberales? En el Consejo
Parlamentario (la asamblea constituyente en que se aprobó la Ley Fundamental de 1949), la representación proporcional personalizada como
decisión mayoritaria fue apoyada por los socialdemócratas y liberales,
contra la CDU/CSU y con ello contra la agrupación más fuerte de
acuerdo con sus votos. Las reformas son, desde una perspectiva internacional, cosa de las mayorías parlamentarias, y mayorías calificadas solo
cuando así están previstas en la constitución. Para la República Federal
de Alemania vale considerar que cualquier mayoría parlamentaria en
general se integra de más partidos, una pequeña coalición incluso de
partidos con diferentes intereses en relación al sistema electoral (el mayor partido por elementos mayoritarios, el menor por elementos proporcionales), que quieren ser considerados en una reforma electoral.
Internacionalmente mayoría es mayoría, también en la pregunta sobre
el sistema electoral. Que el Bundestag alemán haya aprobado en 2013
una reforma del sistema electoral con el apoyo de los grupos políticos
salvo La Izquierda (Die Linke), o sea casi por consenso es, desde una
perspectiva internacional, un gran logro. Por cierto, consenso no es sinónimo de calidad.
En Alemania, a diferencia que por ejemplo en Austria y Suiza, el
sistema electoral no está anclado en la Constitución. Sin embargo, el
Tribunal Constitucional es llamado constantemente para decidir sobre
las preguntas controvertidas de los partidos respecto del sistema electoral. Ello ha afectado sobre todo a la barrera del cinco por ciento y los
mandatos excedentes7, es decir, elementos que en cada caso limitaban
la proporcionalidad. El Tribunal Constitucional reconoció el derecho
del legislador para decidir entre representación por mayoría y representación proporcional, o sea, entre un sistema electoral que descuida
totalmente la igualdad del valor de logro de los votos, y otro que en
teoría la persigue y en el caso de la representación proporcional pura,
7
Recordamos que los mandatos excedentes se ocasionan cuando un partido logra más escaños (directos) en las circunscripciones uninominales que los que le corresponden en el cómputo nacional
proporcional. Hasta la reforma de 2013, estos mandatos excedentes quedaron sin compensación
proporcional. Desde entonces son compensados (Ver Nota 5).
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El Tribunal Constitucional Federal de Alemania y el sistema electoral
la tiene que prescribir legalmente. Sin embargo en el caso de la representación proporcional con cómputo de los votos a nivel nacional,
el Tribunal Constitucional Federal defiende la disposición fundamental de igualdad general y sobre todo el parágrafo 38, que garantiza el
sufragio universal, igual, directo y secreto, de tal forma que, debe ser
considerada no solo la igualdad en el valor numérico de los votos sino
también la igualdad en el valor de logro de ellos. Consecuentemente,
contempla a la barrera legal, la famosa cláusula del cinco por ciento, no
como elemento clave de un tipo de sistema electoral, sino como lesión
al principio proporcional y como cesión funcional temporal que tiene
que renovar su legitimidad según lugar y tiempo8. Debe notarse que
en algunos países con representación proporcional, por buenas razones
ya no es considerada la igualdad en el valor numérico de los votos; por
otra parte, un Tribunal Constitucional rechazó que en la representación
proporcional con cómputo nacional de los votos se considere la igualdad en el valor numérico de los votos.
Me refiero aquí a la Corte Constitucional Austriaca que estableció,
cito: “que a cada voto deba corresponder o que cada voto deba tener la
misma fuerza, la misma utilidad o valor de logro cae fuera del principio
de igualdad del sufragio, fuera del ámbito de su posibilidad”. La Corte
8
Dice la sentencia del Tribunal Constitucional Federal (BverfGE) del 9 de noviembre de 2011 ( 2
BvC 4/10 (Rz. 90): “El legislador está obligado a revisar y en su caso a modificar una norma del
derecho electoral que toca la igualdad electoral y la igualdad de oportunidades, si la justificación
constitucional de esta norma está cuestionada por nuevos desarrollos, por ejemplo a través de
una modificación de las condiciones fácticas o normativas preconcebidas por parte del legislador
o porque resultó equivocado el pronóstico respecto de las consecuencias de la norma que hizo al
momento de aprobarla. (ver BVerfGE 73, 40 <94>; 82, 322 <338 f.>; 107, 286 <294 f.>; 120, 82
<108>). Para barreras legales en sistemas de representación proporcional, esto significa que no se
puede determinar de forma abstracta y de una vez para siempre la compatibilidad de una barrera
legal con el principio de la igualdad electoral y de la igualdad de oportunidades de los partidos políticos. En la perspectiva de un órgano de representación, puede ser justificada una norma electoral
en un determinado punto histórico, sin embargo, en la perspectiva de otro y en otro momento
histórico no (ver BVerfGE 1, 208 <259>; 82, 322 <338>; 120, 82 <108>). Así, una barrera legal,
justificada una vez, no puede ser considerada constitucionalmente, incuestionable para todos los
tiempos. Al contrario, la evaluación constitucional puede diferir cuando las condiciones cambian.
Si el legislador electoral encuentra condiciones en este sentido cambiadas, tiene que corresponder
a estas. Claves para el mantenimiento de la barrera legal son únicamente las condiciones actuales
(ver BVerfGE 120, 82 <108>).
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Constitucional advierte con ello sobre el argumento práctico, que jurídicamente la igualdad de valor de logro no es para nada garantizable,
porque otros factores diferentes juegan un rol. En los hechos pueden ser
los distintos tamaños de las circunscripciones y con ello las distintas barreras naturales de acuerdo a ese distinto tamaño, el diferente número
de votos, sobre los que los electores cuentan, la diferente participación
electoral, en especial cuando esta varía de distrito y ámbito de elección,
etcétera, las que necesariamente afectan la igualdad en el valor de logro
de los votos.
Valoración del discurso alemán desde una perspectiva internacional
Para terminar, me gustaría apuntar la situación del sistema electoral en
la República Federal de Alemania en cuatro tesis y evaluarles desde una
perspectiva internacional.
El sistema electoral como asunto de derecho
En la República Federal la cuestión del sistema electoral ha pasado de
ser de hecho una cuestión de teoría política (enfocada en saber cuál es
el mejor sistema para el desarrollo de la democracia en un determinado
país) y una cuestión de poder (decidida políticamente en consonancia
con las mayorías parlamentarias) a una cuestión de derecho. En la medida que el legislador no interviene para rescatar su competencia a través de una reforma constitucional o legislativa, el Tribunal Constitucional Federal se adjudica la última palabra en relación al sistema electoral.
Este poder judicial es internacionalmente poco común, es singular.
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El Tribunal Constitucional Federal de Alemania y el sistema electoral
Fijación hacia el valor de logro
El Tribunal Constitucional Federal aplica los principios del sufragio y
el principio general de la igualdad de la Ley Fundamental al sistema
electoral, sin embargo no lo hace en relación a todos los sistemas electorales, sino solo a la representación proporcional. Así, pide que en
el sistema de la representación proporcional personalizada tendría que
garantizar no solo el valor numérico de los votos, sino también su valor
de logro. Ahora bien: por un lado, es muy cuestionable aplicar sin más
los principios del sufragio que determinan el derecho de elegir y de ser
elegido, contundentemente al sistema electoral (la transformación de
votos en escaños), cuya función es justamente, variar a través de sus
tipos y arreglos individuales implícitamente el valor de logro de los votos. Solo en el caso de la representación proporcional pura la finalidad
es la igualdad de valor de logro de los votos. El Tribunal Constitucional
Federal, al traspasar el postulado de la igualdad del valor de logro al
sistema de representación proporcional personalizada, lo aplica equivocadamente a otro tipo de representación proporcional. Por otro lado, el
Tribunal más alto de Alemania subestima los demás factores que influyen en la relación entre valor numérico y valor de logro de los votos. No
se contiene inteligentemente al respecto, como lo hace la Corte Constitucional Austríaca, ni toma en cuenta bien el rechazo decidido de esta
Corte de adherirse al postulado en cuestión, sino empuja a la República
Federal de Alemania hacia la representación proporcional pura. En las
democracias liberales es difícil constatar una corriente similar. La tendencia es más bien de sentido contrario.
Regla proporcional vs principio proporcional
En el debate general sobre la reforma del sistema electoral en Alemania
no se distingue bien entre regla proporcional y principio proporcional.
Si se habla del principio proporcional, se piensa a menudo en la regla
proporcional, especialmente en el ámbito de matemáticos y juristas. La
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diferencia es cabal: una regla se puede aplicar, o no aplicar. Por ejemplo, el árbitro en el juego de futbol puede pitar fuera o no hacerlo. No
hay ninguna solución intermedia. Sin embargo, un principio permite
grados de su aplicación, permite ponderar, especialmente en relación
a antagonismos entre diferentes principios, cuando cada uno de ellos
merece ser tomado en cuenta. En este sentido, la representación proporcional está considerada entre filósofos y politólogos más bien como
orientación básica, lo que hace comprensible las grandes desigualdades entre valor numérico y valor de logro de los sistemas electorales
proporcionales que se pueden encontrar en la mayoría de los países
con representación proporcional, en contraste con Alemania, donde la
fijación hacia la igualdad del valor de logro del sistema proporcional
personalizado se ha fortalecido como criterio debido a la dominación
de matemáticos y juristas en la consultoría electoral (esto por su parte
como resultado del desarrollo del tema sistema electoral hacia un cuestión de derecho y hacia la igualdad del valor de logro de los votos), lo
que es internacionalmente absolutamente insólito.
¿Camino especial alemán?
Summa summarum concluyo que Alemania, en relación al sistema electoral, corre un camino especial, no solo respecto al sistema electoral
para elegir al Bundestag y su reforma que eran el objeto de las consideraciones anteriores. El camino especial se manifiesta también por la
sentencia del Tribunal Constitucional Federal del 8 de noviembre de
2011 en relación al sistema electoral para elegir el contingente alemán
para el Parlamento Europeo: se prohibió la aplicación de la barrera legal
del cinco por ciento. En una perspectiva nacional comparativa se podría considerar esta barrera como inventario tradicional de los sistemas
electorales en Alemania a nivel de los Estados, de la Federación y de la
Unión Europea, tradición que fue rechazada. En una perspectiva comparativa internacional, para la elección del Parlamento Europeo, todos
los miembros de la Unión Europea disponen de barreras electorales, de
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El Tribunal Constitucional Federal de Alemania y el sistema electoral
barreras legales o de barreras naturales. Las últimas son funcionalmente
equivalentes a las primeras y consisten en las circunscripciones electorales plurinominales y sus tamaños que no permiten una proporcionalidad exacta entre votos y escaños. Desde que se elige el Parlamento
Europeo a través de elecciones directas, la Unión Europea ha tratado
de implementar un sistema electoral uniforme (uniforme procedure).
En relación a los elementos claves, por ejemplo al principio de representación, se lograron importantes adaptaciones de las leyes electorales
nacionales. Alemania, sin embargo, se precipita ahora también en el
derecho electoral europeo hacia un camino especial, como lo hicieron
notar correctamente dos miembros del Tribunal Constitucional Federal
en su voto de minoría. Dado que el Bundestag en Junio de 2013 iba a
introducir con amplísima mayoría parlamentaria una barrera de tres
por ciento para las elecciones europeas, la nación sigue incierta a la espera del juicio del Tribunal Constitucional Federal que tiene la última
palabra. ¿Amenaza la abdicación del principio democrático?
Bibliografía
Gallagher, Michael y Paul Mitchell (ed.) (2008). The Politics of Electoral
Reform. Oxford: Oxford University Press.
Nohlen, Dieter (2003). Sistemas electorales y partidos políticos. México:
Fondo de Cultura Económica.
Nohlen, Dieter y Philip Stöver (ed.) (2010). Elections in Europe. Baden-Baden: Nomos.
Rose, Richard (ed.) (2000). The International Encyclopedia of Elections.
Washington D.C.
Sartori, Giovanni (2003). Ingeniería constitucional comparada. México:
Fondo de Cultura Económica.
Shugart, M. y Michael Wattenberg (ed.) (2001). Mixed- Member Electoral Systems: The Best of Both Worlds? Oxford: Oxford University
Press
303
Democracias
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Sobre los autores
Felipe Cisneros Palacios
Ecuatoriano. Magister en gobernanza y desarrollo por la Universidad de
Amberes, y en estudios latinoamericanos por la Universidad Internacional de la Florida. Fue director ejecutivo del Centro Latinoamericano de
Estudios Políticos, editor de la Revista Latinoamericana de Política Comparada y profesor asociado en FLACSO-Sede Ecuador. Actualmente es el
director de investigación y publicaciones del Instituto de la Democracia.
Su último trabajo titula Sistema electoral para las elecciones de Presidente y
Vicepresidente, Asamblea Nacional y Parlamento Andino (2013).
Solanda Goyes
Ecuatoriana. Doctora en jurisprudencia y Licenciada en ciencias públicas
y sociales por la Universidad Central del Ecuador. Ha actuado como asesora legislativa en varios periodos. Fue directora y presidenta de Fundación Equidad y Desarrollo. Responsable del área de género y democracia
de Ágora Democrática, instancia en el Ecuador del Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA) y del Instituto
Holandés para la Democracia Multipartidaria (NIMD). Su último trabajo titula De las cuotas a la paridad: el caso del Ecuador (2013).
Cristina Bastidas Redin
Ecuatoriana. Socióloga del desarrollo y Magister en ciencia política por
la Universidad de Salamanca. Se ha desempeñado como docente en el
Instituto de Altos Estudios Nacionales (IAEN) y ha escrito varios artículos sobre la participación ciudadana, el voto y la cultura política de la de305
Sobre los autores
mocracia en el Ecuador y los países Andinos . Entre sus últimos trabajos
se destaca Nuda política. Democracia, participación y conflictos Ecuador
2009-2012, junto a Franklin Ramírez y Mathieu Le Quang (2013).
Cristina Soler García
Española. Socióloga por la Universidad de Alicante y Antropóloga por
la Universitas Miguel Hernández de Elche. Actualmente realiza su tesis
doctoral sobre antropología, interculturalidad y cooperación internacional al desarrollo en la Universidad de Alicante. Es miembro del grupo de investigación del grupo CULTUREDES. Su última publicación
titula Conversatorio sobre la cultura, la interculturalidad y el desarrollo
junto a Eva Caballero y Antonio Miguel Nogués (2013).
Richard Salazar Medina Ecuatoriano. Antropólogo por la Pontificia Universidad Católica del
Ecuador y Magister en políticas públicas y dirección estratégica, y en estudios del desarrollo y cooperación internacional por las Universidades
de Bolonia y Padua respectivamente. Investigador del grupo CULTUREDES. Docente en la UASB, sede Ecuador, Pontificia Universidad
Católica del Ecuador y Universidad Politécnica Salesiana. Ha publicado varios libros, entre ellos, Interculturalidad y políticas públicas en el
Ecuador (2013).
John Antón Sánchez Colombiano. Doctor en ciencias sociales por la FLACSO, sede Ecuador. Magister en sociología de la cultura por la Universidad Nacional
de Colombia. Experto en afrodescendencia. Actualmente actúa como
profesor-investigador y coordinador del área de pluralismo jurídico
en la Escuela de Constitucionalismo y Derecho del Instituto de Altos
Estudios Nacionales (IAEN). Ha publicado varios libros como autor,
editor y coordinador. Su última obra titula Interculturalidad y políticas
públicas en el Ecuador (2012).
306
Sobre los autores
Fernando García
Ecuatoriano. Antropólogo y cursando del doctorado en ciencias sociales
en la Universidad Nacional General Sarmiento y el Instituto de Desarrollo y Estudios Sociales. Magister en antropología por la Universidad
Iberoamericana. Profesor-investigador en el programa de antropología
de FLACSO, sede Ecuador, y en el departamento de antropología de
la Pontificia Universidad Católica del Ecuador. Entre sus últimas publicaciones se destaca Normas, procedimientos y sanciones de la justicia
indígena en Ecuador: experiencias de dos comunidades de las provincias de
Chimborazo y Tungurahua (2012).
Diego Pérez Enríquez
Ecuatoriano. Candidato al doctorado en ciencia política en la Universidad de Belgrano. Magister en relaciones internacionales por la UASB,
sede Ecuador y licenciado en ciencia política y derecho por la Universidad Internacional del Ecuador. Experiencia en docencia e investigación en ámbitos vinculados a la seguridad, defensa y la ciencia política.
Actualmente es el coordinador del área de seguridad y defensa de la
Escuela de Estudios Estratégicos y Seguridad en el Instituto de Altos
Estudios Nacionales (IAEN).
Jacques Ramírez Gallegos
Ecuatoriano. Doctor en Antropología Social por la Universidad Iberoamericana de México. Decano de la Escuela de Relaciones Internacionales José Peralta. Miembro de la Red de Migración y Desarrollo.
Profesor asociado FLACSO-Sede Ecuador y profesor invitado en varias
universidades de Ecuador y Latinoamérica. Ha escrito varios artículos y
libros. Su último trabajo titula La política migratoria en Ecuador: rupturas, tensiones, continuidades y desafíos (2013).
Dieter Nohlen
Alemán. Doctor en ciencia política. Profesor titular de la Universidad
de Heidelberg. Experto en sistemas electorales comparados. Entre sus
307
Sobre los autores
últimas distinciones está la de Huésped de Honor de la Ciudad de
Quito (2009), Profesor Honorario de la Universidad Andina Simón
Bolívar, sede Ecuador (2009), Doctor Honoris Causa por la Pontificia
Universidad Católica del Perú (2013). Entre sus últimas obras está La
gramática de los sistemas electorales. Una introducción a la ingeniería de la
representación (2012).
308
Política editorial
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de la Democracia, especializada en el estudio de las democracias representativa,
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aportar al debate plural sobre los temas centrales de la participación ciudadana,
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ibidem, etc.), con la excepción de las contracciones et al. (-y otros) y cfr. (parafraseo).
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15.Los artículos seleccionados serán declarados como recibidos. Los artículos recibidos
serán declarados como aprobados por la Dirección de la revista. El Consejo Editorial
validará la publicación de todos los artículos aprobados.
16. Los artículos no seleccionados serán declarados como no recibidos y devueltos a la dirección de correo electrónico de los respectivos autores.
17. La revista se reserva el derecho de edición, corrección de estilo y cuidado ortotipográfico de los artículos recibidos.
18.Los autores de los artículos aprobados cederán los derechos de difusión a favor del Instituto de la Democracia y al Consejo Nacional Electoral, así como el derecho a realizar,
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i. La reproducción del artículo por cualquier forma o procedimiento;
ii. La socialización del artículo por cualquier medio;
iii. La distribución del artículo por cualquier medio, sin la autorización del autor; y,
iv. Cualquier otra forma de utilización del artículo que no vulnere los derechos de autor y la ley de propiedad intelectual. La lista que antecede es solamente enunciativa
y no taxativa.
311
Ediciones del Instituto de la Democracia
Gramática de los sistemas electorales.
Una introducción a la ingeniería de la representación
Dieter Nohlen
ISBN: 978-9942-07-303-7. Octubre, 2012
Con esta obra, el autor pone en manos de las
organizaciones políticas, organizaciones de la sociedad
civil, comunidad científica y la ciudadanía en general,
un estudio de alcance universal sobre los componentes
de los sistemas electorales, sus criterios de clasificación,
el debate sobre la relación entre sistema electoral
y sistemas de partidos, criterios de evaluación, los
factores de contexto que determinan la dinámica de
las reglas electorales y una visión comparada sobre las
tendencias internacionales de la reforma electoral.
Ley Orgánica Electoral y de Organizaciones Políticas
de la República del Ecuador, Código de la Democracia
ISBN: 978-9942-07-331-0. Noviembre, 2012
El Instituto de la Democracia pone en manos de
los sujeros políticos, las organizaciones políticas, los
medios de comunicación y las y los ecuatorianos,
una actualización de la Ley Orgánica Electoral y de
Organizaciones Políticas de la República del Ecuador,
Código de la Democracia, que contiene las reformas del
10 de diciembre de 2010, del 11 de mayo de 2011 y del
6 de febrero de 2012, y las modificaciones introducidas.
312
Ediciones del Instituto de la Democracia
Manual de Capacitación y Formación en Democracia
Agosto, 2013
La serie de Manuales de Capacitación y Formación en
Democracia es una publicación dirigida a la capacitación
de las organizaciones políticas y ciudadanía en temas
político electorales.
Su objetivo es explicar de manera didáctica los temas
complejos que hablan de la ingeniería del sistema
electoral ecuatoriano. En esta primera entrega el tema
central son los mecanismos vigentes en la ley que
determinan la designación y asignación de autoridades
que se elegirán en el Ecuador el próximo 23 de febrero
de 2014.
Cuaderno de Capacitación Electoral N°5:
Orientaciones para la elaboración de planes de trabajo
Septiembre, 2013
Esta publicación brinda herramientas normativas y
técnicas para que las organizaciones políticas puedan
elaborar sus planes de trabajo, requisito obligatorio para
la inscripción de candidaturas. Se explica la importancia
de este requisito tanto para las y los candidatos como
para la ciudadanía, y se desarrolla cada uno de sus
componentes. Adicionalmente incluye ejercicios
prácticos que permiten una mayor comprensión del
tema.
313
Ediciones del Instituto de la Democracia
Gaceta de análisis Opinión Electoral N°3
Octubre, 2013
Opinión Electoral es una publicación del Instituto de
la Democracia creada para analizar desde un enfoque
plural, los temas políticos electorales de coyuntura. La
gaceta incorpora análisis cuantitativos y cualitativos,
incluye la participación de analistas invitados e incorpora
una serie de entrevistas a protagonistas claves (dentro y
fuera de la función electoral) con la finalidad de rescatar
sus memorias y experiencia electoral. El tema central de
la tercera entrega de esta gaceta es el voto electrónico en
el Ecuador y las perspectivas de los dos proyectos piloto
que se llevarán a cabo para las elecciones seccionales
2014.
Cuaderno de Capacitación Electoral N°6:
Elecciones seccionales Ecuador 2014: las nuevas
circunscripciones electorales Octubre, 2013
Esta publicación presenta el resumen de los procesos de
diseño y socialización de las nuevas circunscripciones
electorales para la elecciones de febrero de 2014. Su
importancia radica en dar a conocer a la ciudadanía el
tipo y tamaño de las nuevas circunscripciones, el número
de concejales urbanos y rurales a elegir, el número de
electores registrados en cada cantón, y los límites, a través
de mapas, de cada una de las nuevas circunscripciones.
Además se presenta un resumen de la normativa que rige
el sistema electoral vigente aplicado al próximo proceso
electoral.
314
Ediciones del Consejo Nacional Electoral
Resultados Electorales 2013
ISBN: 978-9942-07-425-6. Mayo, 2013.
Esta publicación del CNE presenta los resultados
oficiales de las elecciones generales del 17 de
febrero de 2013, de manera cuantitativa. En
esta se pueden observar los resultados electorales
desagregados por elección presidencial, elección
de la Asamblea Nacional y de parlamentarios
andinos; y estos a su vez divididos por organización
política, por circunscripción electoral, por cantón
y por sexo. Además, de manera sucinta se presenta
la evolución del nivel de ausentismo entre el
2009 y 2013, y una breve explicación de cómo
funciona el método de asignación de escaños.
Guía N°1: Conocimientos generales para
la participación de las organizaciones políticas
en el proceso electoral 2014
Consejo Nacional Electoral/Instituto de la Democracia
ISBN: 978-9942-07-446-1. Agosto, 2013
Esta guía está dirigida a las y los ciudadanos y a las
organizaciones políticas a nivel nacional que deseen
participar en las próximas elecciones seccionales del
23 de febrero de 2014. Su objetivo es informar sobre
el proceso de inscripción de organizaciones políticas y
candidaturas ante el Consejo Nacional Electoral. Además,
se da a conocer los recursos contenciosos electorales y
los procesos de democracia interna para la selección de
directivas y candidaturas. 315
Esta revista se terminó de imprimir
en octubre de 2013 en la imprenta El Telégrafo,
Quito-Ecuador