Cómo regular el - Transform

Cómo regular el
Cannabis
Una Guía Práctica
Cómo regular el
Cannabis
Transform Drug Policy Foundation
Poniendo las drogas bajo control
La Fundación Transform para la Política de Drogas (Transform Drug Policy
Foundation) es un centro de pensamiento con personal en el Reino Unido
y México. Trabajamos para poner las drogas bajo control mediante la
promoción de una estricta regulación de todos los aspectos de los
mercados de drogas. Nuestro objetivo es dotar a los responsables políticos
y a las y los defensores de la reforma de las políticas de drogas con las
herramientas necesarias para cambiar el enfoque punitivo actual por uno
más saludable y seguro.
Transform surgió en respuesta al cada vez más evidente fracaso de las
políticas nacionales e internacionales de drogas. Llamamos la atención
sobre el hecho de que la prohibición, más que las drogas en sí mismas,
es la causa principal de los daños relacionados a ellas tanto a nivel
individual como comunitario y nacional, y por ello debe ser sustituida
por el control efectivo, justo y humano de la regulación. Proporcionamos
argumentos críticos y basados en evidencia contra el prohibicionismo y
proponemos una nueva forma de pensar las alternativas al actual régimen
de fiscalización internacional. De la misma manera, ofrecemos las
herramientas necesarias para defender y argumentar a favor de la reforma
de la política de drogas a nivel local, nacional e internacional.
Además de trabajar con una amplia gama de actores entre los que
destacan los medios de comunicación masiva, la sociedad civil y los
grupos profesionales a nivel mundial, aconsejamos también a gobiernos
nacionales y organizaciones multilaterales, como la Organización de
Estados Americanos y ostentamos estatus consultivo especial ante el
Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas (ECOSOC).
www.tdpf.org.uk
Nuestra visión
Poner fin a la guerra contra las drogas y establecer un sistema efectivo y
humano de regulación.
Nuestra misión
Jugar un papel clave en la conformación de una coalición de países llamando
a la reforma de las leyes y políticas de drogas a nivel internacional.
Transform Drug Policy Foundation es una asociación benéfica registrada en el Reino Unido bajo el
número 1100518 y una sociedad anónima registrada con el número 4862177.
Mexico Unido Contra la Delincuencia
15 años construyendo ciudadanía, seguridad, legalidad y justicia
México Unido contra la Delincuencia es una asociación civil no lucrativa,
no religiosa y ajena a los partidos políticos que, desde 1997, trabaja por
la construcción de una ciudadanía efectiva en favor de la seguridad, la
legalidad y la justicia. Nacida de una iniciativa ciudadana convocada por la
Sra. Josefina Ricaño de Nava, el objetivo original de nuestra organización
era buscar nuevas formas de organizar los esfuerzos de la sociedad para
revertir la situación de inseguridad y no permanecer inactivos ante la
creciente degradación del ambiente de convivencia en el país.
A lo largo de nuestros más de 15 años de experiencia en el campo de
la seguridad, en MUCD hemos brindado atención a decenas de miles
víctimas, colaborado con gobiernos locales, estatales y nacionales y
asesorado a organismos multilaterales. De la misma manera, hemos
consolidado el programa de Cultura de la Legalidad más grande del país y
recientemente nos erigimos como una de las organizaciones líderes en la
reforma de la política de drogas a nivel nacional, regional e internacional.
www.mucd.org.mx
Nuestra visión
Tener una sociedad que pueda vivir y progresar con seguridad y
tranquilidad en un marco de legalidad donde prevalezca el Estado de
Derecho; con ciudadanos comprometidos con México, conscientes de
su responsabilidad social, participativos y que exijan a las autoridades
el cumplimiento de la ley, además de autoridades e instituciones
profesionales, honestas y efectivas en los ámbitos de la seguridad y la
justicia.
Nuestra misión
Unir a la sociedad y ser un vínculo de ésta con las autoridades para sumar
esfuerzos en favor de la seguridad, la legalidad y la justicia.
Índice
Cómo Regular el Cannabis:
Introducción
­ •
15
17
Acerca de esta guía
Sección 1
Fundamentos
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Contexto político
Metas y principios para una efectiva
regulación del cannabis
¿Cómo sabemos que los reglamentos son
aptos para el propósito? (cuadro)
Un espectro de las opciones normativas disponibles
Regulación legal de los mercados
de cannabis: ¿de qué se trata y de qué no se trata?
Resumen de los modelos de regulación del cannabis
Aprendizajes obtenidos de los éxitos y
fracasos de la regulación del alcohol y el tabaco
Hacer el balance correcto
Avanzar con todo lo que sabemos
y todo lo que no sabemos
Conclusiones y recomendaciones clave
17
17
22
24
32
35
37
43
45
47
48
Sección 2
Detalles prácticos de la regulación legal
aProducción
• Resumen
• Licencias
• El “modelo de mercado regulado” Borland (cuadro)
• Control de calidad
• Seguridad
• Límites de producción
• Producción en pequeña escala
• Los clubes sociales de cannabis en España (cuadro)
• Cultivo en casa
• Jurisdicciones donde se permite el auto-cultivo
para uso no médico y se han fijado límites
a la producción (cuadro)
• Producción de cannabis para la exportación
Una Guía Práctica
57
57
57
61
65
66
69
71
73
74
77
81
82
9
85
85
87
bPrecio
• Resumen
• Controles de precio
• El impacto del precio del cannabis legal en el
mercado ilegal de cannabis
• Efectos de desplazamiento provocados por
cambios de precios relativos
92
96
99
99
101
cImpuestos
• Resumen
• Opciones de impuestos (cuadro)
• Investigaciones y estimados sobre
la recaudación tributaria (cuadro)
d
104
107
107
110
112
120
Preparación y método de consumo
• Resumen
• Preparaciones
• Métodos de consumo
• Recomendaciones
eFuerza/potencia
• Resumen
• Recomendaciones
126
126
134
fEmbalaje
• Resumen
• Embalaje a prueba de niños
• Inviolabilidad
• Información relativa a los envases y el
diseño de envases
• Información en el envase (cuadro)
138
138
140
141
gVendedores
• Resumen
• Capacitación de servicio socialmente responsable
• La responsabilidad compartida entre vendedor y
consumidor
147
147
149
10
142
145
152
Cómo Regular el Cannabis:
hCompradores
• Resumen
• Límites de edad en ventas
• Prevención de ventas a menores
• Limitaciones del control de edad
• Racionar las ventas
• Licencias del comprador/plan de membrecía
• Prueba de residencia con compra
• Establecimientos permitidos para el uso
154
154
156
158
160
161
162
164
164
i
166
166
168
169
172
172
173
Puntos de venta
• Resumen
• Densidad y localización de los establecimientos
• Apariencia y señalización
• Horas de apertura
• Ventas de otras drogas
• Responsabilidad para una supervisión regulatoria
jMercadotecnia
• Resumen
• Las lecciones que podemos aprender de
la regulación en la comercialización del tabaco
• Las lecciones que podemos aprender de
la regulación en la comercialización del alcohol
• El artículo 13 del Convenio Marco para el
Control del Tabaco: un ejemplo para el cannabis
• Restricciones legales o políticas en los
controles de marketing
• Publicidad, promoción y patrocinio del
cannabis en el mundo actual (cuadro)
k
Instituciones para regular los mercados de cannabis
• Internacional
• Gobierno Nacional
• Local/Municipal
Una Guía Práctica
174
174
176
179
154
182
183
185
186
188
189
11
Sección 3
Los principales retos
a
b
Conducir bajo los efectos del cannabis
• Resumen
• Uso combinado de alcohol y cannabis (cuadro)
• Definir y probar la incapacidad
• Evaluaciones del comportamiento
• Leyes de tolerancia cero
• Umbrales límite fijos
• Análisis de suero sanguíneo
vs. análisis de sangre (cuadro) • Análisis de sangre
• Análisis de drogas:
diferentes fluidos, diferentes resultados (cuadro) • Discapacidad y oposición a la reforma
• Recomendaciones
193
193
193
197
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199
200
201
204
205
206
209
210
La interacción de los sistemas regulatorios
para el uso médico y no médico del cannabis
• Resumen
• Discusión
214
214
215
c
Cannabinoides sintéticos
• Resumen
• Perfil de riesgo
• Prevalencia de uso
• Respuesta reguladora
219
219
221
222
223
d
“Turismo de cannabis”
• Resumen
• Discusión
226
226
227
12
Cómo Regular el Cannabis:
e
Las convenciones de la ONU y el cannabis
• Resumen
• Introducción
• Antecedentes de los controles
internacionales de cannabis
• Lecciones aprendidas y caminos a seguir
• Opciones para la reforma del sistema
internacional de fiscalización de drogas
• Opciones multilaterales
• Modificación (re-clasificación o
desclasificación de sustancias específicas)
• Enmienda
• Opciones unilaterales
• Denuncia del tratado seguida de
re-adhesión con reserva sobre cannabis
• Denuncia/retirada
• ¿Violación de los tratados?
• Discusión
• Posibilidades de “deserciones blandas” (cuadro)
• Más lecturas
233
233
237
239
243
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248
248
248
250
250
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257
258
266
Apéndices
269
270
280
Reconocimientos
284
1
2
La regulación del cannabis alrededor del mundo
Más información y contactos
Una Guía Práctica
13
Cómo Regular el Cannabis:
Introducción
El presente texto es una guía para la regulación legal del cannabis para
uso no medico. Está dirigido a responsables políticos y tomadores de
decisión, defensores de la reforma de la política de drogas y comunidades
afectadas que a lo largo y ancho del globo se están preguntando:
¿Hay que mantener la prohibición del cannabis? ¿Cómo será el marco
normativo que sustituya el paradigma prohibicionista? Esta guía se basa
y construye en los muchos años de experiencia de Transform en explorar
y promover modelos de regulación alternativos a la prohibición. El texto
se enmarca en un contexto muy distinto a nuestra histórica publicación
del 2009: Después de la guerra contra las drogas: una propuesta para
la regulación.
Sin duda, el debate sobre la regulación del cannabis es ahora parte del
mainstream político en múltiples jurisdicciones, a nivel municipal, estatal
y nacional, se consideran, elaboran e instrumentan una gama de modelos
de mercado regulado para el cannabis. Estos incluyen los llamados clubes
cannábicos en España, las empresas comerciales en los Estados Unidos y
los Países Bajos, y el modelo controlado por el gobierno de Uruguay. A
estos casos es claro que seguirán muchos más en los próximos años.
Transform ha unido esfuerzos con colegas de todo el mundo para crear
esta guía que busca ayudar a quienes se dedican a definir la política
de cannabis, sorteando los desafíos prácticos clave en el desarrollo
e instrumentación de un enfoque de regulación efectiva que busque
contribuir a la generación de un mundo más sano, y más seguro. Un
mundo que la llamada “guerra contra las drogas” ha fracasado en construir.
Una Guía Práctica
15
Cómo Regular el Cannabis:
Introducción
Acerca de esta guía
El paisaje social, político y económico de las muchas jurisdicciones políticas
que se acercan al tema varía ampliamente, y cada una tendrá que adaptar
sus respuestas políticas y modelos de regulación en consecuencia. Así
que en lugar de diseñar un conjunto prescriptivo de normas que detallen
un modelo “talla única para todos”, esta guía explora las principales
cuestiones que deben tenerse en cuenta, y los pros y los contras de una
gama de modelos y propuestas. El texto hace recomendaciones amplias
y lo suficientemente flexibles como para ayudar a los interesados en
la regulación del cannabis a desarrollar un enfoque adecuado a sus
circunstancias locales.
•
La sección 1 proporciona la base para un enfoque normativo,
empezando por el contexto político cambiante y terminando con
algunas conclusiones y recomendaciones clave.
•
La sección 2 aborda los detalles sobre las formas de regular
los distintos aspectos de un mercado de cannabis, incluyendo
los desafíos clave y recomendaciones generales basadas en mejores
prácticas.
•
La sección 3 se centra en los aspectos específicos relacionados
con el cannabis, que corren en paralelo a la cuestiones más amplias de
regulación del mercado.
•
La sección 4 contiene un apéndice, en forma de tabla, que resume los
modelos de regulación de cannabis existentes, y propuestos
el día de hoy alrededor del mundo, así como enlaces a otros recursos
bibliográficos.
Una Guía Práctica
17
Cómo Regular el Cannabis:
Sección 1
Fundamentos
Contexto político
El debate en torno a la legalización y la regulación del cannabis ha
resonado contundentemente desde que la droga fue prohibida. Sin
embargo, recientemente dicha prohibición está llegando a su punto
final. El apoyo a un enfoque meramente punitivo está disminuyendo
rápidamente mientras que a nivel mundial el apoyo a la reforma
pragmática ha rebasado un punto de inflexión en los principales círculos
de la política y la opinión pública.
El cannabis es la sustancia ilícita más consumida en el mundo. Los
estimados, probablemente conservadores, de la Oficina de las Naciones
Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC), apuntan a que 180 millones
de personas la consumen mundialmente cada año.1 Al menudeo, el gasto
registrado por dicha droga oscila entre los 40 y 120 millones de euros,2
proporcionando a especuladores criminales un lucrativo flujo de ingresos
no sujeto a impuestos.
1
UNODC (2013) 2013 World Drug Report. www.unodc.org/unodc/secured/wdr/wdr2013/World_Drug_
Report_2013.pdf.
2
Kilmer, B. y Pacula, R. (2009) Estimating the size of the global drug market: A demand-side approach, RAND
Corporation. www.rand.org/pubs/technical_reports/TR711.html.
Una Guía Práctica
19
Sección 1
Hace casi un siglo el cannabis, junto con otras drogas, fue identificado
como un “mal”, una amenaza que debía ser combatida en una guerra
que podía ser ganada y que erradicaría por completo el uso no médico
de dichas sustancias. La experiencia de los últimos 50 años demuestra
que las políticas prohibicionistas no han podido –y no podrán– lograr
las metas que declararon.3 Más aún, la propia UNODC ha reconocido
que estas políticas están generando una serie de “consecuencias negativas
no intencionadas” que, estando tan bien documentadas como están, no
pueden realmente ser llamadas consecuencias “no intencionadas”.4 Así
pues, son consecuencias negativas de la prohibición y punto. En efecto,
el análisis de la UNODC demuestra que es el sistema internacional
de control de drogas el que ha creado la oportunidad económica que
permite a los grupos de la delincuencia organizada transnacional entrar
en competencia con los Estados por el poder y el control de los mercados
de drogas.
Como resultado de ello, la lucha contra lo que se percibe como dos
“amenazas” –las drogas por sí mismas y aquellos que las suministran– a
menudo se ha convertido en un fin en sí mismo, creando una retórica
en gran medida auto-justificadora y auto-referencial, que torna difícil la
evaluación significativa, la revisión y el debate, mientras que posiciona a
los que abogan por el cambio como agentes “pro-drogas”. Esto ha generado
un entorno político de altísimo nivel donde se ignora sistemáticamente
el pensamiento científico crítico y las normas más aceptadas de salud
pública y política social.
El alcance de este fracaso ha sido expuesto en detalle por cientos de
evaluaciones independientes y objetivas de comités gubernamentales,
20
3
Werb, D. et al. (2013) The temporal relationship between drug supply indicators: an audit of international
government surveillance systems, BMJ Open. www.bmjopen.bmj.com/content/3/9/e003077.full.
4
Cf. UNODC (2008) 2008 World Drug Report, p.212. www.unodc.org/documents/wdr/WDR_2008/
WDR_2008_eng_web.pdf; Rolles, S. et al. (2012) The Alternative World Drug Report, Count the Costs initiative.
www.countthecosts.org; Reuter, P. (2009) The unintended consequences of drug policies, RAND Europe,
preparado para la Comisión Europea. www.rand.org/content/dam/rand/pubs/technical_reports/2009/
RAND_TR706.pdf.
Cómo Regular el Cannabis:
Fundamentos
académicos y de organizaciones no gubernamentales de todo el mundo y
a lo largo de muchas décadas.
No es el objetivo de esta guía explorar dicha crítica, a pesar de que se
mezcla inevitablemente en gran parte del análisis realizado debido a
que muchos de los actuales riesgos y daños asociados a los mercados
de cannabis se deben, directa o indirectamente, a la prohibición. Aparte
de los daños asociados con la criminalización masiva de las y los
consumidores de cannabis, la falta de regulación del mercado bajo el
modelo prohibicionista maximiza los daños asociados con el consumo de
cannabis y, por consecuencia, abdica el control del mercado en favor de
los empresarios del crimen.
Por ello, esta guía abre con la premisa de que no sólo la prohibición ha
fracasado sino que este punto de vista se está convirtiendo rápidamente
en la opinión consensada. Como resultado, el debate se ha movido más
allá de si la prohibición es una buena idea o si dicho modelo puede ser
ajustado para que funcione. La realidad es que las políticas y leyes de
cannabis actuales se están reconsiderando activamente en los debates
públicos, mediáticos y políticos en gran parte del mundo y, en muchos
lugares, reformas reales ya se encuentran en marcha. Casi universalmente,
estas reformas se están alejando de los modelos de aplicación de la “guerra
contra las drogas” hacia enfoques menos punitivos hacia las y los usuarios,
con un mayor énfasis en las intervenciones de salud pública y los derechos
humanos, e incluso a la actual y seria exploración de la regulación legal de
la producción y la disponibilidad del cannabis.
En el momento en el que esta guía se escribió, 20 estados de los Estados
Unidos habían despenalizado la posesión de cannabis para uso personal.
Un número similar cuenta ya con disposiciones legales sobre el uso de
cannabis medicinal, y dos más, Washington y Colorado, han aprobado la
legislación electoral para legalizar y regular la producción y abastecimiento
de cannabis no medicinal, siendo las primeras jurisdicciones en
aprobar dicha medida. Asimismo, al menos otras cinco legislaciones
Una Guía Práctica
21
Sección 1
gubernamentales o iniciativas de plebiscitos se encuentran pendientes
para legalizar los mercados de cannabis no medicinal.
También, durante el 2013 el gobierno de Uruguay introdujo una nueva
legislación para establecer un mercado de cannabis controlado por el
gobierno (junto con disposiciones para regular el cultivo doméstico y el
establecimiento de clubes sociales de cannabis), siendo la primera reforma
nacional de este tipo en el mundo (véase La regulación del cannabis
alrededor del mundo, p.270). Otros desarrollos similares están en marcha
por todo el mundo:
22
•
La descriminalización de la posesión de cannabis es una postura cada
vez más común,5 con múltiples jurisdicciones que ahora también
incluyen disposiciones para clubes sociales de cannabis y cultivo
doméstico (ver p.74 y p.77).
•
Un amplio rango de iniciativas a niveles estatal o municipal están
exhortando a los gobiernos nacionales a explorar modelos de regulación.
Algunos ejemplos son los casos de la Ciudad de México,6 Copenhague,
Dinamarca,7 los más de 20 municipios en Holanda que así lo solicitan,8
y la Columbia Británica en Canadá.9
•
El debate se está abriendo y va ganando ímpetu a lo largo del planeta.
Algunos ejemplos notables de países y regiones que actualmente piden
5
Rosmarin, A. y Eastwood, N. (2013) A quiet revolution: drug decriminalisation in practice across the globe,
Release. www.release.org.uk/sites/release.org.uk/files/pdf/publications/Release_Quiet_Revolution_2013.pdf.
6
Grillo, I., North America’s Largest City Moves to Legalize Pot, TIME, 14/10/13. world.time.com/2013/10/14/
north-americas-largest-city-moves-to-legalize-pot/.
7
Stanners, P., Life after cannabis prohibition: The city announces its ambitions, Copenhagen Post, 15/03/13.
www.cphpost.dk/national/life-after-cannabis-prohibition-city-announces-its-ambitions.
8
Blickman, T., Restrictive government cannabis policies are defied by local initiatives and court rulings,
Transnational institute, 04/10/13. www.druglawreform.info/en/weblog/item/4960-majority-of-the-dutchfavour-cannabis-legalisation.
9
Cf. www.stoptheviolencebc.org y http://sensiblebc.ca/.
Cómo Regular el Cannabis:
Fundamentos
abrir un espacio político para el tema son: el Caribe,10 Sudáfrica,11 India
y Marruecos.12
La situación claramente evoluciona muy rápido, y en futuras
actualizaciones de esta guía será necesario incorporar cualquier nueva
lección aprendida. Reformas más amplias también están siendo discutidas
en el escenario internacional, en la medida en la que otras naciones,
particularmente en América Latina, hacen un llamado a acercamientos
alternativos a la mera prohibición de todas las drogas. En una declaración
conjunta en la Asamblea General de la ONU de 2012, los presidentes de
Guatemala, Colombia y México formalmente exhortaron a la comunidad
internacional a revisar el actual sistema de control de drogas y a “analizar
todas las opciones disponibles, incluyendo las de regulación o medidas
de mercado”. Como resultado, la ONU accedió a revisar el asunto en la
Sesión Especial de la Asamblea General sobre drogas a realizarse en el
2016. El Secretario General de la Organización ha dado también su apoyo
para la realización de este proceso, instando a los Estados miembros a:
“aprovechar todas las oportunidades para establecer un debate amplio y
abierto que considere todas las opciones.”13
Este cambio político de alto nivel también se vio reflejado en el innovador
reporte del 2013 de la Organización de los Estados Americanos, que
reconoce el impacto positivo de la despenalización de la posesión
para el uso personal y el consumo de drogas y señala –en relación a la
legalización del cannabis– que “tarde o temprano, decisiones en relación
10 Carribbean 360, High time CARICOM discuss legalising marijuana — Gonsalves, 10/09/13. www.caribbean360.
com/index.php/news/st_vincent_news/1012640.html#axzz2i43wED5H.
11
Dolley, C., SA plan calls for study on legalising dagga, IOL News, 06/08/13. www.iol.co.za/news/crimecourts/sa-plan-calls-for-study-on-legalising-dagga-1.1558530#.UmD_aBDm-Sp.
12
Karam, S., The green shoots of recovery? Morocco considers the legalisation of marijuana cultivation, The
Independent, 29/0713. www.independent.co.uk/news/world/africa/the-green-shoots-of-recovery-moroccoconsiders-the-legalisation-of-marijuana-cultivation-8737155.html.
13
Organización de las Naciones Unidas, Secretary-General’s remarks at special event on the International Day
against Drug Abuse and illicit Trafficking New York, 26/06/13. www.un.org/sg/statements/index.asp?nid=6935.
Una Guía Práctica
23
Sección 1
a esta área deberán ser tomadas”.14 Más importante aún, el reporte marcó
con credibilidad una ruta plausible a través de la cual la regulación del
cannabis podía ser explorada tanto a nivel doméstico como en el marco
de las Naciones Unidas15 (cf. Las Convenciones de la ONU y el cannabis,
p.233).
Esta guía se necesita con urgencia, no sólo porque el debate sobre
legislación y regulación se ha desplazado de los márgenes al centro
político común, sino también porque se ha trasladado de las arenas
teóricas a la realidad. Nosotros, en tanto que diseñadores de políticas,
ciudadanos preocupados o defensores de la reforma de las política de
drogas, tenemos la responsabilidad de cerciorarnos de que las cosas se
hagan de la mejor manera posible y se logren las metas que todos estamos
intentando alcanzar.
Metas y principios para una efectiva
regulación del cannabis
Cartel de la Sesión Especial
de Naciones Unidas sobre
drogas en 1998
24
Tener metas y principios normativos claros es esencial
tanto para desarrollar una política de drogas coherente
como para evaluar su impacto y facilitar futuras
enmiendas. Sin embargo, estos ingredientes, en muchas
ocasiones, no han estado presentes ni en las políticas
del cannabis, ni en las políticas de drogas en general,
y las más de las veces han sido reemplazados por
metas difusas como “enviar el mensaje correcto”, o
definitivamente perdidos en un populismo “duro contra
las drogas” del tipo: “Las drogas son malas y por lo tanto
debemos combatirlas”.
14
Organización de los Estado Americanos (2013) The Drug Problem in the Americas, p.104. www.oas.org/
documents/eng/press/Introduction_and_Analytical_Report.pdf.
15
Organización de los Estados Americanos, op. cit.
Cómo Regular el Cannabis:
Fundamentos
Al momento de definir metas, a menudo se han reflejado las preocupaciones
políticas e ideológicas de los prohibicionistas, dando como resultado una
orientación excesivamente punitiva concentrada en atrapar y castigar a
usuarios y proveedores o a reducir –o definitivamente eliminar– el uso de
drogas (frecuentemente con referencias específicas a lograr un “mundo
libre de drogas”). Es precisamente a esta meta principal a la que todas las
demás han quedado históricamente subordinadas.16
El matiz moral también acecha campantemente en los debates sobre
política de drogas. Un entendimiento simplista del uso ilícito de las drogas
como fundamentalmente inmoral, o incluso “maligno”, provee para
muchos todas las justificaciones necesarias para implementar una fuerte
respuesta punitiva. Nosotros argumentamos que hay una distinción clave
entre los juicios morales a las conductas individuales privadas y el diseño
de leyes y políticas morales.17 Al final del día, nuestra meta es presentar y
explorar un amplio rango de políticas y medidas que minimicen los daños
potenciales y maximicen los beneficios asociados al cannabis, tanto en
un nivel personal como a nivel social. Transform se ha referido a este
enfoque pragmático como la “ética de la efectividad”.18
Para algunos, la regulación legal del cannabis puede parecer radical. Sin
embargo, la evidencia legal e histórica demuestra que, de hecho, es la
prohibición la que es una respuesta normativa radical. La regulación legal
de la producción de drogas, de su suministro y uso, está mucho más en línea
con las formas comúnmente aceptadas hoy en día para manejar riesgos
sociales y de salud en casi todos los demás ámbitos de la vida. Entonces,
más que ser radical, esta guía simplemente propone que extendamos los
16
Para otros individuos o grupos políticos, las metas de las políticas de drogas son aún diferentes — a
menudo sirven a agendas políticas, populistas, geopolíticas, entre otras. Para una mayor discusión sobre el
tema, véase: Rolles, S. et al (2013), Terminando la guerra contra las drogas: cómo ganar el debate en América
Latina, Transform/MUCD. http://www.tdpf.org.uk/resources/publications/terminando-la-guerra-contra-lasdrogas-c%C3%B3mo-ganar-el-debate-en-am%C3%A9rica-latina.
17
Ibid.
18
Rolles, S. (2009) Después de la Guerra contra las Drogas: Una Propuesta para la Regulación, Transform.
http://www.tdpf.org.uk/resources/publications/despu%C3%A9s-de-la-guerra-contra-las-drogas-unapropuesta-para-la-regulaci%C3%B3n.
Una Guía Práctica
25
Sección 1
principios establecidos para el control de daños a un área en la que rara vez
han sido aplicados. Los principios para la regulación efectiva señalados en
la siguiente tabla han sido adaptados de aquellos que usa el gobierno de
Nueva Zelanda, pero son a su vez similares a los usados por la mayoría
de gobiernos, por lo que son un buen punto de partida para la discusión.
¿Cómo sabemos que los reglamentos son aptos para el
propósito?19
Proporcionalidad
La carga de las reglas y su aplicación debe ser proporcional a los beneficios que se
esperan como resultado. Otra forma de describir este principio es poner el énfasis
en un marco regulatorio basado en los riesgos y la relación costo-beneficio y una
toma de decisiones basada en el riesgo por parte de los reguladores. Esto incluye
que un régimen sea eficaz y que cualquier cambio tenga beneficios que superen
los costos de interrupción.
Certeza
El sistema regulatorio debe ser predecible para ofrecer seguridad a las entidades
reguladas y ser coherente con las demás políticas (en este caso, por ejemplo, el
alcohol y la regulación del tabaco). Sin embargo, no puede haber una tensión
entre la seguridad y la flexibilidad.
Flexibilidad
Las entidades reguladas deben tener margen para adoptar enfoques innovadores
y del menor costo para cumplir las obligaciones legales. Un régimen normativo es
flexible si el enfoque normativo subyacente es de principios o está basado en el
rendimiento, y las políticas y procedimientos están en su lugar para asegurar que
se administra de forma flexible. Bajo este esquema, se deben utilizar medidas no
reglamentarias, incluida la autorregulación, siempre que sea posible.
19
26
Adaptado de: Gobierno de Nueva Zelanda (2012) The Best Practice Regulation Model: Principles and
Assessments, p.9. www.treasury.govt.nz/economy/regulation/bestpractice/bpregmodel-jul12.pdf.
Cómo Regular el Cannabis:
Fundamentos
Durabilidad
El principio de la durabilidad está estrechamente asociado con la flexibilidad,
el sistema regulador tiene la capacidad de evolucionar para responder a nueva
información y circunstancias cambiantes. La flexibilidad y la durabilidad pueden
ser las dos caras de una misma moneda, un régimen que es flexible tiene más
posibilidades de ser duradero siempre y cuando las condiciones estén dadas para
que el régimen pueda “aprender”. Los indicadores de durabilidad son los sistemas
de retroalimentación que se ponen en marcha para evaluar cómo el marco legal y
político está funcionando en la práctica. Las decisiones se revisan con regularidad
y cada vez que se disponga de nueva información y el régimen regulatorio es
puesto al día con los cambios tecnológicos y la innovación externa.
Transparencia y rendición de cuentas
El desarrollo de normas y su aplicación deben ser transparentes. En esencia, los
reguladores deben ser capaces de justificar sus decisiones y deben estar sujetos
al escrutinio público. Este principio también incluye la no discriminación, la
posibilidad de apelar y el sólido fundamento legal para la toma de decisiones.
Reguladores capaces
Significa que el regulador tiene a la gente y los sistemas necesarios para operar
un régimen regulatorio eficiente y eficaz. Un indicador clave es la conducción de
evaluaciones de capacidad de forma regular y sujeta a revisiones independientes.
Adecuada ponderación de los objetivos económicos
Los objetivos económicos tienen una ponderación adecuada en relación a otros
objetivos específicos. Dichos objetivos podrían estar relacionados con la salud,
la seguridad o la protección del medio ambiente o de los consumidores y la
protección del inversor. En términos económicos, el régimen regulatorio deberá
tener en cuenta los impactos en la competencia, la innovación, las exportaciones,
los costos de cumplimiento y la apertura comercial y la inversión, entre otros.
Una Guía Práctica
27
Sección 1
Transform también ha explorado las metas específicas de la política de
drogas de los últimos años,20 y ha propuesto tomar en cuenta las siguientes
seis metas clave para desarrollar una mejor política de cannabis:
•
•
•
•
•
•
Proteger y mejorar la salud pública
Reducir los crímenes relacionados con las políticas de drogas
Mejorar la seguridad y el desarrollo
Proteger a las y los jóvenes y a los grupos más vulnerables
Proteger los Derechos Humanos y
Maximizar la efectividad del gasto
Cada una de estas metas tiene a su vez una serie de sub-metas, muchas de
las cuales serán exploradas en esta guía con más detalle. Con la intención
de ser útil para el diseño de políticas y para la evaluación de su impacto,
las metas aquí enunciadas requieren necesariamente de indicadores de
desempeño relevantes y medibles.
Es importante mencionar que estas seis metas principales no están
presentadas en ningún orden particular y que su jerarquización dependerá
de las necesidades y prioridades de cada jurisdicción. Por ejemplo, reducir
el impacto del cultivo ilegal de cannabis será prioritario en aquellas áreas
ambientalmente sensibles, lo mismo que reducir las disparidades en la
aplicación de justicia será de vital importancia ahí donde las asimetrías
detectadas sean más graves.
Como se discutirá en la p.45, determinar el balance de prioridades
en conflicto es un factor importante al momento de dar forma a
cualquier marco regulatorio. Yendo más lejos, cualquier jurisdicción que
introduzca una nueva infraestructura para la regulación del cannabis
deberá, inevitablemente, trabajar dentro de un conjunto de limitaciones
específicas. De manera general, los nuevos marcos regulatorios deberán:
20 Para una discusión más profunda, véanse las principales publicaciones de Transform en http://www.tdpf.
org.uk/resources/publications
28
Cómo Regular el Cannabis:
Fundamentos
•
Cumplir con muchos de los requerimientos establecidos en el proceso
que precedió a la instrumentación. Por ejemplo, las autoridades que
implementaron los modelos regulatorios en los estados de Washington
y Colorado en Estados Unidos estaban sujetas a la terminología de las
iniciativas de votación que les subordinaban.
•
Negociar el ambiente político y legal local. Por ejemplo, en Estados
Unidos el cannabis continúa siendo ilegal a nivel federal, lo cual
plantea restricciones importantes a las opciones regulatorias a nivel
estatal –ningún tipo de producción o venta desde el estado es posible
debido a que ésta requeriría de empleados del gobierno (estatal) que
al hacer su trabajo estarían rompiendo leyes federales. En España, el
modelo del club social de cannabis ha debido cumplir con los requisitos
de las políticas de descriminalización domésticas (que requieren una
producción y abastecimiento sin fines de lucro) y ha debido tener
cuidado de no quebrantar compromisos con tratados de la ONU.
•
Empatar con un amplio rango de leyes y regulaciones pre-existentes para
otras drogas así como para productos y actividades de riesgo, tal y como
sucede con las sustancias consideradas venenos, los medicamentos.
•
Embonar con normas culturales y políticas. Por ejemplo, en Estados
Unidos hay una mayor hostilidad hacia la intervención gubernamental
en los mercados que en otros países.
•
Ser económicamente realista. Si los requerimientos regulatorios son muy
costosos para ser implementados el modelo podría no ser sustentable.
•
Ser políticamente viable. Por ejemplo, la necesidad de mitigar la
hostilidad del público, de oponentes políticos y de países vecinos
ha dado forma al desarrollo del modelo uruguayo, uno mucho más
restrictivo con alto control gubernamental.
Una Guía Práctica
29
Sección 1
Ahora bien, es importante aclarar que la regulación legal no es ni una
solución mágica ni una panacea para resolver “el problema de las drogas”.
Así pues, no eliminará el uso problemático o dañino de cannabis, ni
tampoco desaparecerá por completo el mercado criminal. La prohibición
no puede producir un mundo sin drogas de la misma forma que los
modelos regulatorios no pueden producir un mundo sin riesgos o daños. La
regulación legal busca reducir o eliminar los daños creados o exacerbados
específicamente por el prohibicionismo y por los mercados ilícitos que éste
genera. Por esta razón, es útil distinguir entre las metas de la reforma de la
política de drogas (esencialmente la reducción o eliminación de los daños
relacionados a la prohibición, en primera instancia la criminalización de
los usuarios y el negocio criminal21) y las metas de una política de drogas
efectiva en la era post-prohibición (minimizar los daños relacionados a la
producción de drogas, abastecimiento y uso, así como maximizar la salud
y la calidad de vida).
Los enfoques de una política post-prohibición para el cannabis serán
fundamentalmente similares a las políticas para el alcohol, el tabaco y
otras drogas; las metas políticas y las herramientas regulatorias son
las mismas. Cada vez será más frecuente y prioritario incorporar al
cannabis dentro del marco general de diseño de políticas de drogas en
detrimento de una visión aislada o un tratamiento de tipo “caso especial”.
El proceso en marcha para establecer modelos de regulación efectivos
para los mercados de cannabis es el reflejo de los procesos de mejora
de los modelos de regulación del alcohol y del tabaco –y por lo tanto es
consistente y lógico abogar por ambos (véase la gráfica y la discusión de
la p.32).
Para poder abordar de forma significativa los múltiples retos del abuso del
cannabis u otras drogas, es preciso emprender una mejora de la educación
en salud, la prevención, el tratamiento y la recuperación así como de las
21 Para consultar una consideración más detallada de los daños relacionados a estas políticas, véase
www.countthecosts.org
30
Cómo Regular el Cannabis:
Fundamentos
condiciones de pobreza, inequidad,
La prohibición no puede
exclusión social y discriminación.
producir un mundo sin
Implementando modelos regulatorios
drogas de la misma
basados en metas políticas y
forma que los modelos
principios
claros
e
integrales,
regulatorios no pueden
removiendo obstáculos políticos e
producir un mundo sin
institucionales y liberando recursos
riesgos o daños.
para intervenciones sociales y de salud
pública empíricamente comprobadas,
la regulación legal puede potencialmente crear un ambiente más propicio
para lograr mejores resultados en el largo plazo.22 Luego entonces, la
reforma en este sentido puede no sólo reducir los daños causados por la
prohibición, sino también crear oportunidades y beneficios.
La presente guía se enfoca especialmente en las dimensiones de las políticas
de regulación de mercados de cannabis. Si bien hay claras implicaciones y
traslapes con temas de prevención, educación y tratamiento, estas áreas
no se tratarán con detalle.
22 Revisar la sección 5 de Rolles, S. et al. (2013) Terminando la guerra contra las drogas: cómo ganar el debate
en América Latina, Transform/MUCD, http://www.tdpf.org.uk/resources/publications/terminando-la-guerracontra-las-drogas-c%C3%B3mo-ganar-el-debate-en-am%C3%A9rica-latina, y la próxima publicación The
benefits of ending the war on drugs de Transform en 2014.
Una Guía Práctica
31
Sección 1
Un espectro de las opciones
normativas disponibles
Mercados criminales
no regulados
Mercados legales
no regulados
Dirección de las
políticas del alcohol
y el tabaco
Dirección de
las políticas de
cannabis
Daños
sociales y
de salud
Espectro de
las políticas
de drogas
Ultra
prohibición
Regulación legal estricta
Prohibición con medidas de reducción de
daños/descriminalización
Promoción
comercial
Regulación
ligera del mercado
Figura 1
Como esta gráfica23 y la tabla más adelante muestran, existe un espectro
de marcos legales/políticos disponibles para la regulación de la producción,
abastecimiento y uso de drogas psicoactivas con fines no medicinales. En
uno de los extremos es posible ubicar a los mercados criminales creados
por la prohibición absoluta y, conforme nos movemos sobre la curva,
encontramos otros modelos que incluyen: prohibición menos punitiva,
modelos de abastecimiento parcial/de facto/cuasi-legales, modelos de
mercados legalmente regulados con diversos niveles de restricciones y
mercados libres/comerciales, ubicados en el extremo contrario.
23 Adaptada del concepto original de John Marks.
32
Cómo Regular el Cannabis:
Fundamentos
La pregunta es, ¿qué tipo de modelo de regulación logrará más
efectivamente las metas políticas (o normativas) de una jurisdicción dada?
En ambos extremos de este espectro hay mercados no-regulados. Los
modelos defendidos por esta guía se basan en la propuesta de que estas
dos opciones están asociadas con costos sociales y de salud pública
inaceptablemente altos debido a que, quienes están en control del negocio
–legal o ilegal– encuentran en la generación de ganancias su principal
motivación. Sin embargo, entre ambos extremos existe un amplio rango
de opciones para regular legalmente los diferentes aspectos del mercado
en formas que pueden minimizar los potenciales daños asociados con del
uso del cannabis y sus mercados, al tiempo en que podrían maximizar sus
potenciales beneficios.
Dada la realidad de una alta demanda sostenida de cannabis y la
resiliencia del abastecimiento ilegal al momento de satisfacer dicha
demanda, los modelos de mercados regulados que se encuentran en
la parte central de este espectro serán los que mejor logren proveer los
resultados deseados. Al contrario de la creencia de que este tipo de
reforma es una “liberalización”, la regulación de los mercados de drogas
es una posición pragmática que involucra la introducción de un estricto
control gubernamental en un mercado en el que actualmente existe poco
o ningún control.
Es interesante tomar nota de cómo muchos gobiernos que se resisten
fuertemente a la legislación y la regulación del cannabis están, sin embrago,
transitando hacia el centro de esta gráfica a través de la adopción de
enfoques menos punitivos hacia las y los usuarios y las intervenciones
de salud pública, o las alternativas al encarcelamiento basadas en el
tratamiento médico. Esta postura de “prohibición suave”, por ejemplo,
se está haciendo cada vez más prominente en la retórica del gobierno
de Estados Unidos, el cual sostiene que representa el punto medio entre
los “extremos” de la “legislación” y la “guerra contra las drogas”. Pero
incluso si esta línea argumentativa se sostiene en una mala interpretación
Una Guía Práctica
33
Sección 1
de las posiciones reformistas haciendo uso de un número importante de
argumentos falaces, lo importante es recalcar que hasta un movimiento
retórico hacia el centro puede y debe ser visto como un cambio positivo…
quizás pueda verse como un movimiento defensivo del régimen
prohibicionista o tal vez se trate de un régimen que se prepara para la
inevitable concesión a la lógica regulatoria en el futuro cercano.
Este forcejeo, respecto a quién ocupa el pragmático punto medio entre
los defensores de la “prohibición más suave” y los defensores de una
regulación pragmática, será una característica definitoria del debate en
los próximos años. La realidad es que este debate indica cómo la mayoría
de la gente involucrada está, de hecho, más cerca del centro –y de unos
y otros– de lo que las polarizadas caricaturas que muchos de los debates
mediáticos sugieren. Esperamos que esta guía pueda ser una herramienta
útil para atraer a algunos de los que se encuentran del lado prohibicionista
preguntando “si nos movemos hacia la regulación, ¿cómo crees que ésta
debería de funcionar?”24
En el pasado ya hemos sido testigos de interacciones de este tipo que
concluyen con un “no se trata de si es posible, sino de cómo lograrlo”,
como se vio en la respuesta del gobierno federal de Estados Unidos a
las iniciativas de Washington y Colorado, otorgando efectivamente
el permiso para preceder, siempre y cuando las regulaciones fuesen lo
suficientemente estrictas (como, por ejemplo, garantizando que no
hubiera venta a menores).25 El surgimiento de organizaciones como “But
What about the Children? Campaign” cuya meta es “proteger a las y los
niños si se legaliza la marihuana”, también refleja este tipo de cambio en
las formas de plantear el debate e interactuar entre las partes.
24 La forma para vincularse constructivamente con oponentes en el debate se explora en la publicación de
2013 de Transform/MUCD’s Terminando la guerra contra las drogas: cómo ganar el debate en América Latina,
disponible en línea en: http://www.tdpf.org.uk/resources/publications/terminando-la-guerra-contra-lasdrogas-c%C3%B3mo-ganar-el-debate-en-am%C3%A9rica-latina.
25 Cole, J. M. (2013) Memorandum for all United States Attorneys, US Department of Justice, Office of the
Deputy Attorney General. www.justice.gov/iso/opa/resources/3052013829132756857467.pdf.
34
Cómo Regular el Cannabis:
Fundamentos
Regulación legal de los mercados de cannabis:
¿de qué se trata y de qué no se trata?
Históricamente, el debate en torno a las drogas ha estado caracterizado
por un uso impreciso o inconsistente de los términos clave, llevando
inevitablemente a malos entendidos y a la creación de mitos respecto a lo
que verdaderamente se está defendiendo desde la reforma de la política
de drogas. Para tener un claro entendimiento de lo que la regulación legal
de los mercados de cannabis podría representar, es necesario empezar
por aclarar un poco la terminología comúnmente usada para describir las
opciones de la reforma en este sentido.
En gran parte del debate sobre política de drogas, el término
“despenalización” es usado de manera intercambiable con “legalización”
o “regulación legal”. Sin embargo, estos términos significan cosas muy
distintas. Si bien no existe una definición legal estricta, la despenalización
es generalmente entendida como una referencia a la remoción de
sanciones criminales para ciertos delitos,26 usualmente la posesión de
pequeñas cantidades para uso personal. Sin embargo, el establecimiento
de sanciones civiles o administrativas, como las multas, a menudo se
mantiene. Así pues, la posesión de drogas continúa siendo un acto ilegal y
punible, empero uno que ya no implica la apertura de un récord criminal.
En contraste, cualquier forma de legislación y regulación necesariamente
involucra la remoción de las sanciones de todo tipo –ya sea criminales
o administrativas– para la producción, abastecimiento y posesión,
siempre y cuando éstas tengan lugar dentro de los parámetros del marco
regulatorio. Las actividades que ocurran fuera de dicho marco seguirían
siendo sujetas a sanciones penales.
No hay ninguna distinción que deba hacerse entre la despenalización de
jure y de facto o los sistemas de control de drogas legalmente regulados. De
26 En Estados Unidos este término es muchas veces usado de manera más reducida para significar que ya
no se iría a prisión por delito particular pero que dicho acto aún se considera una infracción criminal o un
delito menor.
Una Guía Práctica
35
Sección 1
acuerdo con un modelo de jure, las políticas respectivas se instrumentan
vía reformas específicas resguardadas por la ley. En un modelo de facto, las
mismas políticas son puestas en práctica vía la no ejecución de las leyes
criminales que técnicamente siguen vigentes. En Holanda, por ejemplo, la
posesión y la venta al menudeo del cannabis siguen estando prohibidas
por la ley, sin embargo, son de facto legales, puesto que son toleradas
dentro del marco de los “cafés” de cannabis o “coffee shops”.
Finalmente, aunque se encuentran inherentemente relacionados, es útil
diferenciar los términos “regulación legal” y “legalización”. La legalización
es meramente un proceso –esencialmente, el de hacer legal algo ilegal–
mientras que la regulación legal es el punto final de dicho proceso y se
refiere al sistema de reglas que gobiernan el producto y las conductas
en cuestión. Consecuentemente, simplemente hacer un llamado a la
legalización del cannabis podría razonablemente crear una confusión y
hacer pensar que se trata de una propuesta para la creación de mercados
comerciales libres que, precisamente, Transfrom y la mayoría de los
defensores de la reforma de política de drogas no apoyamos. Por ello,
“mercados de cannabis legalmente regulados” o “legalización y regulación”
son términos descriptivos mucho más útiles. 36
Cómo Regular el Cannabis:
Fundamentos
Resumen de los modelos de
regulación del cannabis
•
•
•
Es posible combinar estos modelos de políticas. Por ejemplo, Uruguay y
Colorado tienen provisiones paralelas para el cultivo personal y, además,
Uruguay también permite los clubes sociales de cannabis al igual que la
producción y venta con licencias.
Estos modelos están ordenados del más restrictivo al menos restrictivo.
Dentro de cada modelo de política hay variaciones considerables en los
detalles y características que esta tiene. Asimismo, existen diferencias
en las formas de instrumentación y ejecución del marco jurídico en
distintas jurisdicciones.
1Prohibición de toda la producción, distribución y utilización
Las sanciones por violar cualquiera de las prohibiciones establecidas pueden variar
dramáticamente entre multas, advertencias y detenciones formales –a través de
acciones judiciales penales– y en casos extremos incluir incluso la pena de muerte
por delitos relacionados al tráfico ilícito de drogas.
Ejemplos
• Este ha sido el sistema imperante en el mundo durante más de 50 años.
Pros
Contras
•Se argumenta que
bajo la prohibición,
la prevalencia del
consumo se reduce
o se contiene dada
la combinación del
efecto disuasorio
y la disponibilidad
restringida. Hay,
sin embargo, poca
evidencia para apoyar
cualquiera de estas
afirmaciones.
•Continuar la prohibición de cara a una demanda
alta o en crecimiento conlleva costos financieros
sustanciales en el sistema de justicia criminal.
Una Guía Práctica
•La prohibición crea y alimenta el mercado
criminal y conlleva la criminalización masiva de
las y los usuarios.
•Bajo este esquema, los gobiernos renuncian a
cualquier habilidad para regular aspectos clave
del mercado o generar ingresos fiscales.
•Millones de personas consumen productos no
regulados de calidad y seguridad desconocidas.
37
Sección 1
2Prohibición de la producción y la oferta, junto con la
producción y la oferta legal para uso médico
Se mantiene la prohibición de la producción para uso recreativo pero la producción
y el acceso para usos médicos es legal, por lo general bajo un modelo de
prescripción regulada. Los productos disponibles van desde el cannabis herbal a
las preparaciones de cannabis y extractos de cannabis (los productos sintéticos son
más accesibles). Para más información sobre la regulación del cannabis medicinal,
véase p.214.
Ejemplos
• 20 estados de Estados Unidos (y Washington D.C.),27 Canadá, Holanda, República
Checa, Israel y otros.
Pros
Contras
•Permite a los
pacientes el acceso
a los potenciales
beneficios médicos
del cannabis y
los productos
derivados.
•Igual que el modelo anterior.
•Facilita la
investigación sobre
los usos médicos
que de otra
manera puede ser
obstaculizada.
•Potencial para la confusión y las tensiones entre
los sistemas regulatorios médicos y no médicos,
sobre todo mientras prohibiciones generales para el
cannabis no médico permanezcan vigentes.
Los modelos de regulación médica inadecuada pueden:
•Crear potenciales fugas en el suministro no médico
(visto como algo positivo por algunas personas).
•Conducir a consejos médicos cuestionables y un
pobre control de calidad para los productos de
cannabis medicinal.
27 Actualizaciones en el número de estados que han legalizado la marihuana para uso médico están
disponibles aquí: medicalmarijuana.procon.org/view.resource.php?resourceID=000881.
38
Cómo Regular el Cannabis:
Fundamentos
3Prohibición de la producción y suministro con
despenalización de la portación para consumo personal
Mantiene la prohibición de la producción y el suministro pero elimina las sanciones
penales para la posesión de pequeñas cantidades para uso personal. Los umbrales
para la posesión personal varían, al igual que las sanciones no penales, mismas
que suelen incluir la confiscación, las multas, las referencias a tratamiento y otras
sanciones. La política puede ser de facto o de jure.
Ejemplos
• 16 estados de Estados Unidos,28 varios países latinoamericanos,29 y europeos30
(algunos sólo en relación al cannabis, algunos en relación a todas las drogas) y
otros alrededor del mundo31
Pros
Contras
•Reduce los costos
del sistema de justicia
criminal.
•No soluciona los daños asociados con el mercado
criminal y puede, potencialmente, facilitar algunas
formas de criminalidad vinculadas a los mercados
ilícitos.
•Elimina el estigma de
criminalidad de las y
los usuarios.
•Puede facilitar
intervenciones
de salud pública
redirigiendo los gastos
de sistema de justicia
y eliminando la
barrera que previene
a las y los usuarios de
buscar ayuda.
•Si se implementa de manera inadecuada, puede
llevar a más personas en contacto con los sistemas
de justicia criminal (particularmente cuando los
presupuestos de aplicación de la ley se vinculan con
ingresos fiscales procedentes de multas).
•Las sanciones no criminales aún pueden ser
desproporcionadas. El no pagar una multa puede
traducirse en una sanción criminal, particularmente
para poblaciones de bajos recursos, lo cual puede
potencialmente exacerbar disparidades raciales o de
clase en la aplicación y refuerzo de la ley.
28 Las definiciones de la descriminalización varían – para más detalles de estados individuales, véase: http://
norml.org/aboutmarijuana/ item/states-that-have-decriminalized.
29 Para revisar las actualizaciones, véase: www.druglawreform.info/en/country-information.
30 Para revisar las actualizaciones, véase: www.emcdda.europa.eu/html.cfm/index5174EN.html.
31
Para revisar un resumen integral, véase: Rosmarin, A. y Eastwood, N. (2013) A quiet revolution: drug
decriminalisation in practice across the globe, Release. http://www.release.org.uk/sites/release.org.uk/files/
pdf/publications/Release_Quiet_Revolution_2013.pdf.
Una Guía Práctica
39
Sección 1
4Prohibición de la producción y suministro con la despenalización de
la posesión para consumo personal
y algunas ventas al por menor
Modelo similar al anterior pero con despenalización y concesión de licencias para
la venta al por menor y/o con existencia de locales para la venta y el consumo. El
abastecimiento a los puntos de venta sigue siendo ilegal.
Ejemplos
• El modelo holandés de “coffee shops” y algunos modelos informales localizados
en ciudades europeas, Australia y Asia Oriental.
Pros
Contras
•Reduce ventas en el mercado ilícito
y los problemas relacionados.
•El problema de la “puerta
de atrás” –la producción y el
abastecimiento de los “cafés”–
sigue llevándose a cabo en gran
medida a través de mercados
ilícitos y por lo tanto muchos de
los problemas asociados con
la criminalidad del mercado
persisten.
•Permite la regulación de los puntos
de venta y proveedores.
•Permite una regulación limitada de
los productos.
•Genera ingresos fiscales producto
de las ganancias y los ingresos
del personal (aunque no de los
impuestos de ventas sobre los
productos).
•Incapacidad para fijar
impuestos en productos que
permanecen nominalmente
ilegales.
•Separa a los consumidores de
cannabis del mercado ilícito de
drogas de mayor riesgo.
40
•Incoherencias entre la
legislación y la política, tanto
en la práctica como en la
enunciación de sus objetivos.
Cómo Regular el Cannabis:
Fundamentos
5Prohibición de la producción y suministro con despenalización de
cultivo personal de cannabis a pequeña escala y clubes sociales
Extiende la despenalización de la posesión personal para tolerar el cultivo personal
de plantas de cannabis para uso personal, por lo general con un número máximo
permitido (típicamente entre 1 y 10 plantas). También ha dado como resultado
cooperativas de cannabis o “clubes sociales de cannabis”, en los que grupos
de usuarios delegan su “cantidad permitida” a una organización no lucrativa
autorregulada de marco cooperativo (ver p.74).
Examples
• El cultivo personal es tolerado o permitido en Bélgica, España, Holanda, Uruguay y Suiza y el cultivo personal de cannabis y los clubes sociales son permitidos en
España.
Pros
Contras
•Reduce el tamaño
del negocio
ilícito y los daños
asociados a él.
•Dificultad para hacer cumplir la regulación del cultivo
personal.
•Reduce la
necesidad de
algunos usuarios de
interactuar con el
mercado ilícito.
•Los modelos actuales de los clubes sociales de
cannabis carecen de bases legales o de un marco
regulatorio legislado para garantizar la mejor práctica
posible.
•A medida que el modelo de club social de cannabis se
expande, mantener un ethos sin fines de lucro y una
autorregulación efectiva se vuelve cada vez más difícil
en ausencia de controles formales.
•Algunos ingresos fiscales pueden perderse con el
cultivo en casa.
•Restringen el acceso a los que tienen instalaciones de
cultivo o redes sociales especiales, por lo que pueden
discriminar a ciertas poblaciones marginadas.
Una Guía Práctica
41
Sección 1
6Producción y suministro regulados legalmente en
su totalidad bajo el monopolio del gobierno
La producción y el suministro están legalizados y regulados, pero todos los
aspectos del mercado se establecen como un monopolio del gobierno impidiendo
a los actores comerciales entrar en el mercado legal.
Ejemplos
•Los monopolios gubernamentales sobre el alcohol –como aquel del gobierno de
Rusia para el caso del vodka hasta 1992– sentaron un precedente.
•El gobierno chino mantiene un monopolio virtual de producción/venta del tabaco.
•La mayoría de los ejemplos restantes en relación al alcohol y el tabaco sólo
suponen un monopolio del gobierno en algunas partes del mercado (véase abajo).
42
Pros
Contras
•Permite la regulación de
los puntos de venta y
expendedores.
•Los beneficios generados por los
monopolios estatales tienen el potencial
de distorsionar las prioridades.
•Permite la regulación limitada
de productos.
•Genera ingresos fiscales de las
ganancias y los ingresos de los
funcionarios (aunque no a partir
de impuestos sobre las ventas
de los productos).
•Potencial de distorsiones del mercado y
consecuencias negativas si los modelos
son demasiado restrictivos o no
satisfacen adecuadamente la demanda
(ya sea en términos de cantidad
producida o gama de productos
disponibles).
•Separa a los consumidores de
cannabis del mercado ilícito de
drogas de mayor riesgo.
•Requiere acciones coercitivas contra
cualquier mercado que no sea parte del
monopolio que pudiera emerger.
Cómo Regular el Cannabis:
Fundamentos
7Producción legal regulada y abastecimiento para so no médico con
una mezcla de elementos de monopolio comercial y gubernamental
Mercado comercial legal y regulado, pero con un monopolio del gobierno sobre
ciertos elementos del mercado, más probablemente en la fase minorista.
Ejemplos
•Modelos de control del alcohol32 y del tabaco.
•Uruguay y su regulación legal de cannabis.
•El modelo Borland de los “Mercados Regulados” (ver p.65)
Pros
Contras
•Beneficios potenciales de actividad
comercial y competencia en algunos
sectores del mercado.
•Para los elementos de monopolio,
ver los problemas señalados en el
apartado anterior.
•Permite al gobierno mantener un control
completo sobre los aspectos del mercado
en el que se identifican los riesgos
particulares, y mitigar los problemas
relacionados a la comercialización excesiva.
•Riesgo de comercialización
excesiva donde se permite la
competencia.
•Genera ingresos públicos procedentes de
los impuestos.
•Riesgo de problemas relacionados
con la presión de la industria
comercial.
32 Algunos ejemplos son: “Systembolaget” en Suecia, “Alko” en Finlandia, en Islandia y en Noruega, “SAQ” en
Quebec, Canadá, y “LCBO” en Ontario, Canadá.
Una Guía Práctica
43
Sección 1
8Producción legal regulada y abastecimiento para uso no médico
productores con licencia y/o vendedores con licencia
Modelo de mercado comercial regulado comparable a los muchos que ya existen
para el alcohol y el tabaco. Los detalles respecto a la concesión de licencias y
el marco regulatorio puede variar mucho en función de los controles sobre los
productos, los vendedores, los puntos de venta, el marketing y el acceso a los
mercados.
Ejemplos
•Varios regímenes de control del alcohol y del tabaco.
•Los modelos de regulación de cannabis de Colorado y de Washington.
Pros
Contras
•Permite beneficios potenciales de actividad
comercial.
•Riesgo de exceso de
comercialización si la
regulación de las ventas al
por menor y el marketing es
inadecuada.
•Mantiene la capacidad del gobierno para
intervenir en aspectos clave del mercado
y reduce problemas relacionados con los
riesgos de exceso de comercialización.
•La tributación permite un grado de control
del gobierno sobre los precios, así como la
generación de ingresos.
•Riesgo de problemas
relacionados con el exceso de
comercialización y el cabildeo
de la industria comercial.
9Modelo de libre mercado
Mercado legal poco regulado o “modelo de supermercado” en el que los productos
están sujetos sólo a las normas básicas de negociación y los controles de productos
similares a los que existen para alimentos o bebidas. Los vendedores pueden
proporcionar un grado de autorregulación adicional.
Ejemplos
•Regulación de los productos con cafeína.
Pros
Contras
•Costos mínimos
de regulación.
•Se basa en la autorregulación de los proveedores. La
experiencia con los mercados no regulados de alcohol y
tabaco sugiere que es poco probable que las entidades
motivadas en generar ganancias actúen de forma tal que
se tomen en cuenta los intereses de la salud pública y el
bienestar general.
•Interferencia
gubernamental
mínima contra
libertades
comerciales.
•Es probable que la
competencia baje
los precios para
los consumidores.
44
•Aumenta el riesgo de sobre-comercialización y el
surgimiento de grandes industrias parecidas a la
tabacalera.
•La baja de precios y el marketing no regulado pueden
ocasionar un incremento en el consumo irresponsable.
Cómo Regular el Cannabis:
Fundamentos
Aprendizajes obtenidos de los
éxitos y fracasos de la regulación
del alcohol y el tabaco
El alcohol y el tabaco son las drogas legales más usadas,33 y las respuestas
políticas a lo largo y ancho del mundo varían de la prohibición absoluta,
a través de diversos modelos de regulación, hasta los mercados libres
no regulados. Como resultado, estos ejemplos nos ofrecen invaluables
lecciones para desarrollar modelos de regulación del cannabis más
efectivos, tema recurrente a lo largo de esta guía.
Si bien existen similitudes clave, también hay importantes diferencias
entre alcohol, tabaco y cannabis, tanto en sus efectos y riesgos como en
la forma en que son consumidos y la evidencia que apoya intervenciones
políticas actuales y propuestas. Sin embargo, éstas valen poco cuando se
busca aplicar las lecciones aprendidas de la regulación de estas drogas.
Una distinción importante entre la reforma de las políticas de drogas hoy
ilegales y la regulación legal del alcohol y el tabaco es que el diseño y
desarrollo de las políticas tiene un punto de partida muy diferente.
Un problema recurrente en la literatura sobre las políticas de alcohol y
tabaco es el conflicto entre las instituciones de salud pública e industrias
tabacaleras y alcoholeras. Esto ha despertado preocupación respecto a la
política del cannabis y la regulación legal. Los productores y abastecedores
comerciales de alcohol y tabaco son emprendedores que buscan procurarse
las mejores ganancias posibles y que ven sus respectivos mercados
desde un punto comercial y no desde una perspectiva de salud pública,
particularmente porque ellos rara vez afrontan los costos secundarios del
uso problemático de alcohol o tabaco.34
33 Al margen de la cafeína.
34 El Acuerdo Maestro del Tabaco de 1998 en Estados Unidos es ejemplo de ello: http://en.wikipedia.org/wiki/
Tobacco_Master_Settlement_Agreement.
Una Guía Práctica
45
Sección 1
Naturalmente, su motivación principal –y su deber legal fiduciario en
muchos países– es generar los mayores beneficios económicos posibles.
Esto se logra al maximizar el consumo, tanto en términos de población
total de consumidores como en términos per capita, y al fomentar la
iniciación de nuevos usuarios. Los problemas de salud pública sólo se
convierten en una preocupación cuando afectan o amenazan los niveles
de ventas, por lo que invariablemente se convierten en una cuestión
secundaria frente a la meta prioritaria de maximizar las ganancias.
Ambas industrias han procurado no conceder más que el mínimo control
posible a los reguladores. La situación con el tabaco ha cambiado de
manera significativa en algunos países, aunque no así el caso del alcohol.
Así pues, para el alcohol y el tabaco, los responsables políticos están
tratando de llevar a cabo una estrategia de replanteamiento de los marcos
regulatorios adecuados u óptimos en mercados comerciales legales ya
establecidos y culturalmente embebidos (acción titánica que se enfrenta
contra la resistencia de grupos de presión comercial a gran escala y bien
organizados).
De manera opuesta para la mayoría de las jurisdicciones, el caso del
cannabis supone una hoja en blanco. Es decir, la oportunidad de aprender
de los errores del pasado y reemplazar los mercados criminales con
modelos de regulación que se basen en los principios de la salud pública y
el bienestar, desde el inicio. Lo anterior sin la existencia de una industria
comercial legal de gran escala que se resista a la reforma. Evidentemente
habrá excepciones, la más obvia siendo los Estados Unidos donde
ya existen mercados de cannabis medicinal que, aunque a veces han
tenido que dar la bienvenida a la regulación como una necesidad para su
supervivencia, en ocasiones se han opuesto a ella cuando amenaza sus
intereses comerciales.
En Figura 1 (p.32), las recientes reformas de regulación del alcohol
y el tabaco significan un movimiento que se aleja del extremo de los
mercados más comerciales del espectro (a la derecha del eje x) y se acerca
46
Cómo Regular el Cannabis:
Fundamentos
hacia los modelos de regulación óptimos en el centro. Por tanto, es del
todo coherente hacer un llamado para una mejor o mayor regulación del
alcohol y el tabaco así como a la legalización y regulación del cannabis
(y/o de ciertas otras drogas actualmente ilegales). Se trata simplemente
de la aplicación de los mismos principios de salud pública y reducción de
daños llevados a todas las drogas, con su respectivo nivel de regulación.
Esta convergencia en los planteamientos reguladores o “cierre de la brecha
regulatoria” entre el cannabis, el alcohol y el tabaco ya está en marcha, y
sin duda será un tema definitorio del discurso de las políticas de drogas
en los próximos años.
Hacer el balance correcto
Un tema clave para salir de esta discusión es el de los conflictos de
prioridades que a menudo surgen conforme se toman decisiones en el
desarrollo e instrumentación de un modelo de regulación del cannabis.
En particular, la necesidad de encontrar el equilibrio adecuado entre los
intereses del comercio (que busca el aumento de ganancias y, por lo tanto,
tiende a equivocarse promoviendo el uso) y la regulación basada en
principios de salud pública (que busca minimizar los daños y, por lo tanto,
tiende a equivocarse intentando reducir el uso).
Esta tensión necesitará ser tratada durante la formulación de cualquier
modelo de regulación del cannabis con un grado general de intervención
gubernamental en los mercados, al igual que con cuestiones como la
concesión de licencias, los precios y los impuestos. Todos estos aspectos
requerirán negociación y compromiso. Si el modelo es demasiado
restrictivo –por ejemplo, si los precios son muy altos o los productos no
están lo suficientemente disponibles cuando se busquen– la demanda
no se cumplirá vía los canales legales adecuados y aumentarán las
oportunidades para el crecimiento de un mercado ilegal paralelo. Por otro
lado, si el modelo no es lo suficientemente restrictivo, la comercialización
podría conducir a un aumento significativo de los niveles de consumo y
Una Guía Práctica
47
Sección 1
las oportunidades para intervenir en el mercado y minimizar los daños
potenciales pueden ser limitadas o, directamente, inexistentes. Tales
fallas regulatorias son propensas a tener las peores consecuencias para los
sujetos más vulnerables en la sociedad.
Un ejemplo conocido de las tensiones entre prioridades comerciales y de
salud pública y el nivel de restricción, es proporcionado por los precios
del tabaco y las políticas fiscales. La evidencia muestra que un aumento
de los precios puede ayudar a reducir el consumo, sobre todo entre las
y los más jóvenes. Al mismo tiempo, sin embargo, el aumento de los
precios también incentiva el contrabando de tabaco y la falsificación, que
evita impuestos y socava las ventas de minoristas legítimos.
Existe la posibilidad, de hecho la probabilidad, de que los modelos de
regulación de cannabis sean sustancialmente más restrictivos que los
que existen actualmente para el alcohol y el tabaco. Este es ya el caso en
Washington y Colorado (en parte debido a que sus iniciativas son “islas”
reformistas en medio de un mar de estados prohibicionistas vecinos) y aún
más en Uruguay. Algunas personas pueden pensar que esto es de alguna
forma “injusto”, especialmente dados los riesgos a la salud asociados a
estas tres drogas, pero es más útil ver la regulación del cannabis como
una oportunidad para demostrar una mejor puesta en práctica del control
de drogas. Si un acercamiento a la regulación del cannabis basado en
evidencia y orientado a la salud pública demuestra ser efectivo, quizá sea
posible tener un efecto de rebote positivo que informe y acelere mejoras
en el control del alcohol y el tabaco.
Evidentemente, no existe una solución perfecta a una situación como esta,
es cuestión de equilibrar las prioridades, ver lo que funciona, mantenerse
flexible y hacer elecciones responsables e informadas con base en una
evaluación racional y permanente de los costos y beneficios. Sin embargo,
para reiterar: la historia de la lucha contra el tabaco y el alcohol sugiere
que es, al menos inicialmente, sabio errar por el lado de ser demasiado
48
Cómo Regular el Cannabis:
Fundamentos
restrictivos, en lugar de enfrentar una lucha para endurecer una regulación
inadecuada después de que ésta ya se ha aplicado e incrustado.
Avanzar con todo lo que sabemos
y todo lo que no sabemos
Si bien hay lecciones vitales que se pueden extraer de las experiencias
con el control del alcohol y del tabaco, así como un creciente cuerpo de
evidencia sobre las innovaciones políticas de cannabis en todo el mundo,
sigue habiendo una gran cantidad de cosas que no sabemos acerca de la
regulación del cannabis. La propuesta de desarrollar un modelo regulatorio
completamente funcional –que para la mayoría de las jurisdicciones
significaría partir de cero– es prácticamente inusual en la política social
y aún más en la política de drogas. Cualquier innovación política es
intrínsecamente impredecible en cierto grado y conlleva riesgos, pero por
lo que hemos visto, podemos anticipar razonablemente y mitigar casi
todos estos riesgos. Como en el desarrollo de cualquier política pública,
el progreso debe involucrar experimentación informada, evaluación y
voluntad de ser flexible para responder de manera inteligente a los éxitos
y los fracasos.
Como hemos comentado, el riesgo más
evidente es el de la comercialización
excesiva y el debilitamiento de los
objetivos de salud pública debido a
actividades comerciales motivadas por
el lucro. Esta observación es la base de
gran parte del pensamiento reflejado
en esta guía, y no ofrecemos ninguna
disculpa respecto a la ausencia de los
intereses privados en nuestra lista de
prioridades. Creemos que la política de
drogas debe servir a los intereses de la
Una Guía Práctica
Si hay un mensaje que
los responsables políticos
deberían tomar de esta
guía es el de asegurarse
que el control regulatorio
y procesos de toma de
decisión permanezca
bajo las autoridades de
salud pública, no entre
empresarios o quienes
los representan.
49
Sección 1
salud y bienestar públicos, no a los negocios privados. Si ambos pueden
complementarse entre sí, que así sea. Pero si hay un mensaje que los
responsables políticos deberían tomar de esta guía es el de asegurarse que
el control regulatorio y de los procesos de toma de decisión permanezca
bajo las autoridades de salud pública, no entre empresarios o quienes los
representan.
No existen soluciones perfectas y siempre habrá retos por enfrentar,
seguramente cada vez más importantes según los cambios en el tiempo
del entorno político. Sin embargo, la reforma de la política de drogas
es también una oportunidad única para establecer los estándares de un
nuevo paradigma en materia de drogas a medida que emergemos de los
fracasos prácticos e ideológicos de la era prohibicionista.
Conclusiones y recomendaciones clave
50
•
Existe la necesidad de buscar un balance entre la urgencia de
instrumentar reformas y los riesgos de moverse precipitadamente. Los
pasos hacia adelante que cada jurisdicción tome dependerán de la
naturaleza del mercado existente, los marcos de política y el entorno
social y político. Los primeros en adoptar modelos de regulación legal
enfrentarán, sin duda, diferentes retos a los que la adopten después. No
existe un enfoque de talla única para todos y no hay soluciones mágicas.
•
Las autoridades relevantes deberán establecer una comisión
independiente de expertos locales e internacionales para identificar las
problemáticas clave y poder hacer recomendaciones amplias sobre la
reforma de la política del cannabis. Los expertos deberán provenir de
una amplia gama de campos incluyendo: la salud pública, la política
de drogas, el derecho local e internacional, la producción legal de
cannabis, la agricultura, la ciencia del medio ambiente y el monitoreo
y la evaluación. Este panel puede entonces convertirse en un grupo
Cómo Regular el Cannabis:
Fundamentos
de trabajo específico para supervisar y hacer recomendaciones sobre
políticas concretas y su instrumentación.
•
Se deben establecer indicadores de rendimiento para todos los aspectos
del mercado y su funcionamiento. El monitoreo del impacto y la
evaluación deben tener suficientes recursos y, sobre todo, deben estar
insertos dentro del marco regulatorio desde el principio. Los mayores
impactos, tales como los cambios en la prevalencia o los patrones del
uso de cannabis (sobre todo entre las y los jóvenes), los niveles de
crimen y los egresos e ingresos públicos también deben ser evaluados
constantemente. Este monitoreo debe usarse para asegurar que las
políticas –y en particular cualquier cambio en ellas– estarán sujetas
a revisiones constantes, y que existe la flexibilidad y la voluntad
necesarias para adaptar las posturas según se presente evidencia nueva.
•
Deberá existir la suficiente capacidad institucional para asegurar el
cumplimiento de los marcos regulatorios desde el momento en el que
sean establecidos. Esto requerirá de un personal con buena formación
y experiencia, así como de capacidad de gestión y de supervisión y
suficiente presupuesto para las agencias reguladoras. Teniendo en
cuenta todas las áreas que la regulación del cannabis va a tocar, será
necesario, ya sea que un organismo ya existente coordine a todos los
departamentos gubernamentales afectados o que se cree un nuevo
órgano de coordinación.
•
Hay una serie de reformas que pueden ser llevadas a cabo dentro de los
parámetros existentes de las convenciones internacionales –incluyendo
la despenalización de la posesión para uso personal y el uso con
provisiones para el cultivo en casa y los clubes sociales de cannabis
(véanse la p.77 y la p.74). Tales medidas pueden instrumentarse
con relativa facilidad, e incluso si sus efectos positivos son más modestos,
demuestran una voluntad política de aceptar la reforma, no llevan a
cuestas una carga regulatoria significativa y son apoyadas por una base
creciente de pruebas útiles.
Una Guía Práctica
51
52
Sección
Section 21
•
Cuando una jurisdicción está dispuesta o es capaz de negociar
los obstáculos existentes del derecho internacional (véase Las
Convenciones de la ONU y el cannabis, p.233), la prioridad desde
el principio debe ser la satisfacción de la demanda que ya existe
por parte de adultos. Eso significa un mercado legal que refleja
aproximadamente al mercado ilegal existente en términos de gama de
productos, precio y disponibilidad. Un buen nivel de intervención del
gobierno y control del mercado para asegurarse que esto sea posible
es un requisito mínimo. Cualquier desviación a gran escala de este
modelo probablemente tendrá impactos potencialmente negativos
e impredecibles. Los cambios en el mercado, por cualquier razón, se
deben introducir de forma incremental y estrechamente evaluada.
•
En un principio es mejor inclinarse hacia el lado de los modelos
más restrictivos y con mayor grado de control gubernamental, para
después moverse hacia delante sobre las bases de una cuidadosa
evaluación. Esto con el objetivo de pasar a modelos menos restrictivos
o intervencionistas una vez que las nuevas normas y controles
sociales alrededor de los mercados legales de cannabis hayan sido
establecidos. Desde una perspectiva pragmática y política, esto es
preferible a la situación inversa que implica la necesidad de introducir
retroactivamente controles más estrictos debido a una inadecuada
regulación inicial.
•
Para las jurisdicciones en las que no existe un mercado ilícito de
cannabis sofisticado, no hay ninguna urgencia para introducir desde
el inicio un menú extenso de productos de cannabis o servicios
relacionados. Es mejor optar por la venta al por menor de un rango
relativamente limitado de productos de calidad controlada que
aproximadamente reflejen el mercado ilícito actual. Se deberá considerar
la posibilidad de un mercado más diverso que consiste en concentrados,
comestibles y lugares de consumo una vez que el mercado base al por
menor haya sido puesto en marcha y evaluado. Los comestibles son
Cómo Regular el Cannabis:
Fundamentos
fáciles de preparar en casa y el auto-cultivo y los clubes sociales de
cannabis pueden satisfacer la demanda más especializada.
•
Debe establecerse desde un principio un enfoque particular a los
controles restrictivos en la compra al menudeo, con la meta principal
de satisfacer la demanda en una forma que no propicie el uso, pero que
no sea tan limitante que genere oportunidades para el surgimiento de
negocios ilícitos paralelos. Los sitios de venta deben ser funcionales
pero no deben ser intimidantes, en ese sentido, las farmacias ofrecen un
modelo muy útil. Los sitios de consumo necesitan ser agradables y dar
una sensación de bienvenida a los usuarios aunque se pueden establecer
controles específicos sobre la apariencia y los letreros externos, así como
en el punto de venta al interior del local.
•
En los casos en los que sea posible política y legalmente, la prohibición
del marketing, publicidad, identidad de marca y patrocinio deberá
ser el punto de partida predeterminado de cualquier régimen de
regulación –y éste deberá complementarse con medidas de prevención y
educación destinadas a frenar los posibles aumentos en el uso. Cuando
una prohibición total no sea viable, las restricciones a este tipo de
actividades deberán ser tan rigurosas como sea posible.
•
Se puede requerir un control gubernamental más intenso o, inclusive,
control gubernamental directo o la participación directa del gobierno
en la operación de la cadena productiva, para las ventas al menudeo.
Esto con el objetivo de eliminar o restringir incentivos comerciales
para aumentar o iniciar el uso del cannabis. Puede también ayudar el
limitar la escala de negocios individuales para prevenir el surgimiento de
intereses comerciales demasiado poderosos que tengan la capacidad de
distorsionar las prioridades políticas.
•
El movimiento hacia una regulación cada vez más efectiva del cannabis
debe ser parte de un proceso más amplio de reforma de los parámetros
existentes con respecto a otras drogas, tanto legales como ilegales. Esto
Una Guía Práctica
53
Sección 1
probablemente signifique una mayor regulación de los mercados del
alcohol y del tabaco en la medida en la que surja un mayor consenso
respecto a lo que constituye una regulación óptima. La lógica para
regular el cannabis necesariamente deberá ser aplicada en el futuro a
otras sustancias actualmente ilegales, un tema que no debe ser evadido
o evitado.
54
Cómo Regular el Cannabis:
Cómo Regular la Cannabis:
Sección 2
Detalles prácticos
de la regulación legal
a
Producción
Retos
•
•
•
Garantizar la calidad del producto mediante la realización de pruebas,
haciendo evaluaciones y monitoreando los procesos de producción.
Garantizar la seguridad de los procesos de producción para evitar fugas
hacia mercados ilícitos no regulados.
Gestionar la actividad comercial y los vínculos entre los productores y el
resto de la cadena de abastecimiento.
Análisis
•
•
Existe un amplio rango de modelos de producción legales y cuasi-legales
que operan en varias escalas y de los que se pueden aprender lecciones
importantes.
Los riesgos asociados a la sobre-comercialización son una preocupación
a nivel de la producción, por lo que los productores deben ser incluidos
en los controles de marketing que se establezcan para evitar la promoción
del uso.
Una Guía Práctica
57
•
•
•
•
•
•
58
Sección 2
Los límites de producción pueden ayudar a minimizar el riesgo de
desviación al mercado ilícito y pueden prevenir el surgimiento de
productores comerciales demasiado grandes y con un excesivo poder de
presión.
El cultivo en casa para uso personal es difícil de regular y vigilar, sin
embargo, las experiencias al respecto sugieren que es poco probable que
éste se convierta en un reto significativo. La mayoría de los usuarios
optarán por aprovechar la practicidad de tener acceso al abastecimiento
vía puntos de venta.
La regulación del cultivo en casa debería tener como objetivo la
prevención de ventas sin licencia y con fines de lucro, así como la
prevención del acceso a la cosecha por parte de menores de edad.
Los clubes sociales de cannabis representan un modelo de producción y
abastecimiento legal y de pequeña escala que se ha demostrado puede
funcionar sin problemas.
Además, estos clubes sociales de cannabis nos aportan lecciones
importantes que pueden ayudarnos a desarrollar modelos regulatorios
futuros y, puesto a que no violentan los tratados de Naciones Unidas,
pueden ser un modelo de transición útil a implementar antes de
introducir sistemas de producción legal más formales. Sin embargo,
es importante decir que dichos clubes también pueden operar
paralelamente con sistemas de producción regulada más formales.
La expansión del cultivo local en jurisdicciones que hayan optado por
la legalización y la regulación legal tendrá un fuerte impacto en las
regiones tradicionalmente productoras y sus economías. De la misma
forma que se reducirá la criminalidad y la corrupción, inevitablemente
también se reducirán las ganancias y las oportunidades económicas de
poblaciones ya de por sí marginalizadas.
Cómo Regular el Cannabis:
Detalles prácticos de la regulación legal
Recomendaciones
•
•
•
•
•
•
Es posible asegurar el control de la calidad y la seguridad de los sistemas
de producción mediante la instrumentación de medidas que ya existen
en varios países que cuentan con mercados de cannabis medicinal.
Se deben utilizar sistemas de vigilancia que monitoreen el cannabis “de
la semilla a la venta” para poder identificar cualquier fuga.
La producción por agentes privados puede ser mejor gestionada cuando
a dichas compañías se les permita producir la droga para que ésta sea
vendida, de forma separada, en puntos de venta estrictamente regulados
de los que no son propietarias.
Los clubes sociales de cannabis deben promocionarse como modelos
combinados de producción y abastecimiento a pequeña escala –misma
que es posible gracias a sus políticas de membresía y de venta sin fines
de lucro.
El auto-cultivo para consumo personal debe estar sujeto a restricciones
de edad y a límites de producción. Sin embargo, debido a los problemas
inherentes asociados al control policial sobre el mismo, estos
requerimientos actuarán más como una influencia moderadora que
como herramientas de control estricto.
No podemos olvidar los impactos que las reformas sobre el cannabis
tienen para el desarrollo en las regiones de producción tradicional.
Debemos preguntarnos cómo minimizar los impactos negativos,
particularmente cuando éstos sucedan en las regiones que se
caracterizan por ser mercados de consumo.
Hoy en día existe un número significativo de negocios sólidamente
establecidos dentro de los marcos legales internacionales que participan
en la producción de drogas vegetales, incluyendo el cannabis para uso
medicinal. La existencia de estos modelos ya en funcionamiento sugiere
que, en el caso de la producción del cannabis para fines no médicos, lo
más probable es que se requiriera sólo de la expansión y adaptación de
controles regulatorios ya existentes y no del desarrollo de nuevas medidas.
Una Guía Práctica
59
Sección 2
Si bien la gestión de la producción de cannabis parece relativamente
sencilla, todavía hay cuestiones importantes que se deben tener en cuenta
para que la regulación legal sea eficaz. Al igual que con la producción
de drogas farmacéuticas, los principales objetivos deben ser garantizar la
calidad y la seguridad del cannabis que se produce, así como garantizar
la seguridad de los sistemas de producción con el fin de limitar posibles
fugas a mercados ilícitos. La regulación de cannabis existente para fines
médicos y no médicos ofrece una serie de ejemplos interesantes de cómo
estos objetivos pueden ser alcanzados –cada ejemplo con diversos grados
de participación del gobierno y de éxito.
Actualmente, se están desarrollando e instrumentando otros modelos
que nos proporcionarán también útiles lecciones adicionales. Aunque
los detalles exactos de las técnicas de producción difieren claramente
de acuerdo con las preparaciones de cannabis que se producen (resina,
comestibles, etc.), las consideraciones fundamentales y recomendaciones
aquí señaladas –que en su mayoría se basan en la experiencia de los
modelos existentes de producción de la planta cannabis– siguen siendo
aplicables.
Como se señaló anteriormente, a menudo habrá otras restricciones sobre
qué marcos de regulación legal es posible aplicar en una determinada
jurisdicción, en términos de lo que sea aceptable social, cultural,
económica y políticamente. Por ejemplo, en Estados Unidos las tensiones
actuales entre las iniciativas de legalización de cannabis a nivel estatal en
Washington y Colorado y la prohibición a nivel federal provocaron que
no haya sido posible establecer un modelo de producción de propiedad
estatal (o de ventas al menudeo en menor escala), debido a que esto
hubiese requerido, de manera efectiva, que los empleados estatales
violaran la ley federal.
60
Cómo Regular el Cannabis:
Detalles prácticos de la regulación legal
Licencias
La forma en que la producción de cannabis se habilita a través del
otorgamiento de licencias, así como los mecanismos por los que la
producción se liga al abastecimiento, son elementos fundamentales de
cualquier marco regulatorio. Dependiendo del sistema de concesión de
licencias en uso, la producción puede estar restringida a una sola empresa
u organismo o a un número muy reducido de los mismos. De manera
contraria, si el mecanismo en marcha así lo permite, ésta puede estar
abierta a cualquier participante del mercado –siempre y cuando cumpla
con ciertos criterios.
El proceso puesto en marcha en Colorado requirió (inicialmente al menos)
que todo el cannabis que se vendiera para uso no medicinal debía ser
cultivado de acuerdo con el modelo existente de producción de cannabis
medicinal. Eso significó que durante el primer año de instrumentación del
nuevo sistema regulatorio, las licencias de producción sólo se otorgaron
a quienes ya participaban del sistema y podían abastecer la droga en
ventas al menudeo. Este fenómeno, llamado “integración vertical”, resulta
en un esquema donde vendedores y productores son parte de la misma
compañía. También, de acuerdo con el modelo de cannabis medicinal,
los puntos de venta habilitados deben producir al menos un 70% de
sus ventas y no pueden vender más del 30% de lo que producen a otros
establecimientos.
Esta vinculación entre la producción y el abastecimiento ha sido justificada
como una operación que minimiza el número de transacciones en la
cadena de abastecimiento, haciendo que sea más fácil rastrear al cannabis
“de la semilla a la venta” y reducir el riesgo de fugas a mercados ilícitos. En
realidad, dicho sistema aún requiere de transferencias entre productores
y minoristas que deben ser monitoreadas, incluso si ambos son parte de
la misma empresa.
Una Guía Práctica
61
Sección 2
La integración vertical permite que se desarrolle la actividad comercial
privada, pero también (al menos en teoría) pone ciertos límites a la
competencia y a la comercialización, favoreciendo a las empresas más
grandes y mejor establecidas que cuentan con los recursos necesarios para
gestionar la producción y el suministro.
Sin embargo, de acuerdo a experiencias como la de Colorado, en las
que el estado actúa más como un regulador de la actividad empresarial
privada, que como un participante en sí mismo, la integración vertical de
la producción y el suministro puede resultar demasiado restrictiva y, por
lo tanto, puede acarrear consecuencias negativas a largo plazo. Al darle
preferencia a las economías de escala, una política de integración vertical
corre el riesgo de crear una industria con un importante poder de marketing
y cabildeo. Si bien es una buena idea tener una industria influyente que
pueda defender, de manera competente, la necesidad de una regulación
efectiva, no se debe permitir que la capacidad de presión de la industria
alcance escalas tan grandes como para que debilite los controles de
regulación estatal a fin de facilitar el incremento en las ganancias –tal y
como se ha visto históricamente en los casos de las industrias de alcohol
y tabaco.
Ilustrando este punto, podemos observar que una de las principales
fuerzas promotoras detrás de la integración vertical en Colorado fue la
propia industria del cannabis medicinal del estado. La lógica detrás de
esto fue que, habiendo tenido que cumplir con la regla del 70/30 durante
varios años, y ya habiendo invertido en los espacios para el cultivo y en el
equipo necesario para establecer operaciones combinadas de producción
y suministro, los productores de cannabis medicinal interesados en entrar
en el mercado de cannabis recreativo no querían encontrarse con la
competencia que supondrían los nuevos participantes quienes, además,
entrarían al juego sin haber tenido que enfrentarse previamente a estos
requisitos. Sin embargo, la medida de extender la regla del 70/30 logró
más que el simple allanamiento del terreno de juego. De hecho, terminó
por crear una mayor barrera para los nuevos participantes, dándole a las
62
Cómo Regular el Cannabis:
Detalles prácticos de la regulación legal
compañías productoras de cannabis medicinal un año de ventaja para
establecerse en el mercado.
En contraste directo con Colorado, las leyes de concesión de licencias en
el estado de Washington se han establecido con la intención expresa de
evitar un mercado concentrado dominado sólo por unos pocos jugadores
de gran tamaño y relevancia. El estado ha instrumentado una grada con
tres niveles para la concesión de licencias: producción, procesamiento y
venta. Cualquier persona o negocio puede obtener un número máximo
de tres licencias de producción y procesamiento, y los productores
y procesadores no pueden obtener ninguna licencia de venta. A los
licenciatarios con múltiples locaciones tampoco se les permite tener más
del 33% de sus licencias en un condado determinado. Los contrastantes
modelos de Washington y Colorado pueden sin lugar a dudas aportar
importantes lecciones respecto a la mejor manera de avanzar.
También, en Holanda, la limitación de licencias y la separación de la
producción y el abastecimiento son características importantes del
modelo de regulación del cannabis del país. Una compañía privada,
Bedrocan BV, es actualmente el único productor de cannabis con licencia,35
mientras que la Oficina de Gobierno para el Cannabis Medicinal es su
único comprador y tiene el monopolio del abastecimiento, distribuyendo
el cannabis en las farmacias registradas.
La legislación de Uruguay también planteó un requisito similar de
separación de producción y abastecimiento. Afirmó que las licencias
de producción sólo debían ser concedidas a un puñado de empresas
privadas que luego podrían vender el cannabis al gobierno como el único
comprador (a un precio fijo) para ser puesto a disposición de los clientes
finales a través del sistema de farmacias.
35 Esta es únicamente la situación actual; no existe un límite de productores especificado, y en el pasado
existió un segundo productor.
Una Guía Práctica
63
Sección 2
Las experiencias hasta aquí mencionadas nos permiten concluir que
cualquiera que sea el rango potencial de productores de cannabis
permitido por un sistema de regulación dado, la concesión de licencias de
producción debe llevarse a cabo de acuerdo a los procedimientos estándar
utilizados en otras industrias. Estos suelen incluir, entre otros, inspecciones
sanitarias y de seguridad a locales comerciales, el cumplimiento de todas
las leyes relevantes y regulaciones ambientales y de crédito, así como
verificación de antecedentes penales de los posibles licenciatarios. Con
respecto a este último punto, claramente habrá un debate importante
acerca de lo que debe o no debe impedir que una persona pueda obtener
una licencia. Por ejemplo, en Estados Unidos la asimetría provocada por
motivos de raza en detenciones relacionadas a delitos de drogas podría
conducir a resultados igualmente injustos en el proceso de concesión de
licencias en la industria del cannabis.
64
Cómo Regular el Cannabis:
Detalles prácticos de la regulación legal
El “modelo de mercado regulado” Borland
El reciente debate sobre el fracaso histórico de las políticas de regulación de
tabaco en materia de salud pública ha generado propuestas para el desarrollo de
nuevos modelos de regulación que podrían aplicarse también al cannabis y otras
drogas. El profesor Ron Borland ha propuesto lo que se conoce como el Modelo
de Mercado Regulado (ver Figura 2), mismo que se basa en la suposición de que
el tabaco para fumar no es un producto de consumo ordinario.
Incluso utilizado “correctamente”, el tabaco es altamente adictivo y
significativamente perjudicial para la salud personal. De ello se desprende que
cualquier marketing comercial, cuyo objetivo es aumentar el consumo de tabaco y
por lo tanto la rentabilidad de la industria, inevitablemente conduce a incrementos
inaceptables en daños a la salud.
Para responder a esta realidad, el modelo propuesto mantendría el acceso legal
a los adultos pero eliminaría los incentivos para que las compañías promovieran
su uso alentadas por el incremento en las ganancias. Bajo este esquema, por
ejemplo, no habría espacio para que las compañías de tabaco creasen productos
aún más adictivos o emplearan la comercialización u otras técnicas para promover
el consumo de tabaco entre consumidores existentes o nuevos. Para ello, se
establecería un organismo regulador, la Agencia de Productos de Tabaco (TPA por
sus siglas en inglés), para actuar como puente entre los fabricantes y los minoristas.
La TPA tomaría el control total sobre el producto, la gestión de los tipos de productos
disponibles, la producción, el envasado y cualquier actividad de marketing
potencial. La interacción comercial competitiva todavía podría producirse en el
punto de producción y en el punto de suministro. Los productores de tabaco
competirían para abastecer a la TPA con las materias primas, mientras que los
minoristas podrían beneficiarse de la venta de productos de tabaco dentro de un
marco de proveedores con licencia.
Mediante la eliminación de la posibilidad de que las empresas privadas puedan
maximizar el uso del tabaco y por lo tanto sus propios beneficios económicos, la
TPA estaría, pues, en condiciones de perseguir objetivos de salud pública mediante
la gestión y, posiblemente, la reducción del consumo (Ver Figura 2).
El sistema uruguayo para la regulación legal del cannabis se basa esencialmente en
dicho modelo y en suma, tiene la ventaja de mantener la competencia comercial
en la fase de producción y venta al por menor, mientras crea y fomenta la
operación de una agencia gubernamental responsable de controlar los elementos
clave del mercado de cannabis.
Una Guía Práctica
65
Sección 2
Modelo de mercado regulado
Manufacturas /
importadores
Agencia de Productos de Tabaco
• establece el tabaco como una
sustancia controlada
• fija las condiciones de venta
• cumple la demanda
• promueve los productos que
generen menos daños (tanto
para su realización, como para el
consumo)
• controla el precio
• determina el empaquetado
(genérico)
• controla la promoción
Distribución
hacia minoristas
Usuarios
Figura 2 Adaptación de: Borland, R. (2003) A strategy for controlling the marketing of tobacco products: a regulated
market model, Tobacco Control, Vol.12, No.4, pp.374–382.
Control de calidad
Los controles de calidad y seguridad protegen a los usuarios adultos de
los daños a la salud asociados con el consumo de cannabis adulterado o
contaminado, y de los riesgos de consumir cannabis con una potencia
desconocida o desconfiable. De ahí que estas pruebas deberían ser una
condición estricta para la concesión de licencias a los productores.
66
Cómo Regular el Cannabis:
Detalles prácticos de la regulación legal
En Estados Unidos, la industria del cannabis medicinal se ha auto-regulado
históricamente en lo que respecta al control de calidad y seguridad de los
consumidores, produciendo resultados mixtos. Debido al conflicto entre
las leyes federales y estatales que rigen al cannabis medicinal, ninguna
autoridad central, como la Administración de Alimentos y Medicamentos
o el Departamento de Agricultura se ha encargado hasta el momento de
velar por que se lleve a cabo un testeo oportuno de cannabis.
A pesar de la aprobación de leyes para regular el cannabis para uso médico,
la mayoría de los estados no han dado seguimiento a la legislación
secundaria que se requiere para probar, por ejemplo, los niveles de
pesticidas, hongos, bacterias u otros microorganismos presentes en el
cannabis que pueden ser perjudiciales para la salud.36 Sin embargo, parece
necesario e inevitable que en el largo plazo el crecimiento relativamente
rápido de este mercado derive en una competencia tal que los proveedores
cuyos productos no cumplan con estándares de calidad aceptables
perderán clientes frente a otros competidores con mejores productos.
Una importante comunidad en línea de usuarios de cannabis medicinal
hace su parte para fomentar el control de calidad con sitios web como
leafly.com y WeedMaps.com, que permiten a los usuarios publicar
reseñas de los dispensarios y destacan los casos de malas prácticas.
Los reguladores que están desarrollando los mercados de cannabis no
médicos en Estados Unidos han hecho que el testeo sea una parte central
del comercio, algo que actualmente no sucede en la mayor parte de la
industria del cannabis medicinal del país. Las regulaciones de Washington,
por ejemplo, obligan a todos los productores de cannabis con licencia y
a los procesadores a presentar muestras representativas de su cannabis y
derivados a un laboratorio independiente acreditado por el estado, para
ejecutar pruebas de laboratorio en un horario determinado por la junta
de control del licor del estado. Si estas muestras no cumplen con las
normas aprobadas por el consejo, todo el lote correspondiente deberá
36 Algunos estados, sin embargo, han hecho mucho, como Massachusetts y Nevada.
Una Guía Práctica
67
Sección 2
ser destruido. El sistema regulatorio exige también a los productores
establecer disposiciones para las pruebas de potencia (concentración de
THC) de todos sus productos así como la indicación clara y visible de
dicha información en todos los envases (para más información sobre la
potencia, consulte p.126.)
Obviamente, cualquier prescripción de pruebas impondrá costos a los
productores. Diferentes laboratorios en los Estados Unidos cobran
diferentes tarifas por sus servicios, sin embargo, el precio medio de las
pruebas de seguridad y la potencia necesaria está en la región de los
varios cientos de dólares por muestra. En la parte más alta del rango de
precios, por ejemplo, uno de los laboratorios de pruebas más reputados
de California cobra $520 dólares por prueba, $120 dólares por medir los
niveles de THC/CBD/cannabinol, $100 por un sondeo microbiológico y
$300 por un sondeo de pesticidas.37 Aunque estos costos pueden parecer
altos, son fácilmente recuperables por las ganancias que los productores
derivan del cultivo de cannabis, y constituyen sólo un pequeño porcentaje
del costo total y el volumen de negocios. Por otra parte, los costos de
pruebas son propensos a disminuir a medida que se expande la producción
legal y la tecnología con la que se hacen las pruebas evoluciona.
Holanda es ejemplo de una regulación legal con estándares de calidad
y seguridad más formales, donde la producción de cannabis medicinal
se lleva a cabo de conformidad con los criterios europeos de “buenas
prácticas agrícolas” para garantizar una calidad y potencia constantes.
Como parte de este proceso, un laboratorio independiente también pone
a prueba el cannabis para evaluar el contenido de humedad, las sustancias
no deseadas (tales como metales pesados, pesticidas o microorganismos),
y establecer los niveles de ingredientes activos. Existen requisitos de
pruebas similares en Canadá, donde los productores de marihuana
médica deben asegurar que la prueba sigue las especificaciones técnicas
37 Caulkins, J. P. et al. (2011) Design considerations for legalizing cannabis: lessons inspired by analysis
of California’s Proposition 19, Addiction, Vol. 107, pp.865–871. http://socrates.berkeley.edu/~maccoun/
CaulkinsEtAl_DesignOptions_andCommentaries2012.pdf.
68
Cómo Regular el Cannabis:
Detalles prácticos de la regulación legal
que figuran en la Ley Nacional de Medicamentos y Alimentos, así como
los límites que prescriben para los niveles de microbios y contenido
químico.
Tales ejemplos, existentes en todo el mundo, proporcionan una guía
útil para el nivel de pruebas que se necesitará en cualquier sistema de
regulación legal de cannabis. Pruebas más extensas serán, sin embargo,
un requisito para cualquiera de los productos de cannabis comestibles
que se hagan legalmente disponibles, ya que tendrán que cumplir los
criterios adicionales de calidad y seguridad que existen para los productos
alimenticios convencionales.
Seguridad
Algunos productores de cannabis inevitablemente tratarán de aumentar
las ganancias mediante la desviación de parte de su inventario a un
mercado ilícito paralelo para procurar ventas libres de impuestos, los
cuales socavan los precios en el mercado lícito.
Los sistemas de producción seguros y controlados adecuadamente,
pueden ayudar a minimizar el riesgo de este tipo de actividad y por lo tanto
deben ser una condición para la concesión de licencias a los productores
de cannabis, con sanciones claras por violación. El alto valor de la unidad
de peso de cannabis también puede hacer que sea objeto de robo, lo cual
requiere de otras medidas de seguridad. Aunque garantizar la seguridad
requiere de controles reglamentarios esencialmente de sentido común,
la proporción tanto de los riesgos que enfrentan como de las medidas
financieramente viables puede variar de una jurisdicción a otra.
Por ejemplo, el nuevo sistema de regulación del cannabis medicinal
que entrará en vigor en Canadá establece que cuando los productores
Una Guía Práctica
69
Sección 2
potenciales soliciten una licencia al departamento de salud del país,
deberán demostrar que38:
•
•
•
•
•
Su lugar de producción no está al aire libre o en un dominio privado;
El lugar de producción incluye áreas de acceso restringido, que deben
incluir todas las áreas en las que una actividad con licencia es llevada
a cabo con marihuana/cannabis (por ejemplo, laboratorios, cuartos de
producción, etc.);
El acceso al lugar de producción está controlado en todo momento e
incluye sistemas de monitoreo visual las 24 horas del día, los 7 días de
la semana, e incluye también un sistema de detección de intrusos para
detectar accesos no autorizados;
El personal tiene una autorización de seguridad válida emitida por el
Ministerio de Salud, y
Se ha entregado una notificación escrita de su solicitud de licencia,
otorgando detalles sobre la ubicación del lugar de producción a las
fuerzas policiales locales, a las autoridades de bomberos locales y al
gobierno local.
El requisito de que la producción sea realizada en interiores puede ser
apropiada en algunas localidades, pero puede ser demasiado restrictiva
en la mayoría. Robar, transportar, secar y procesar un número importante
de plantas de cannabis será menos atractivo que robar los productos ya
transformados. Más importante aún, no hay ninguna razón obvia por la que
las zonas de cultivo al aire libre, u otras instalaciones con movilidad, tales
como invernaderos o túneles de plástico, no puedan ser adecuadamente
monitoreadas y seguras a fin de evitar fugas. Por ejemplo, las regulaciones
para el cannabis de uso no médico de Washington permiten instalaciones
de cultivo al aire libre siempre que estén debidamente cercadas por fuera
y tengan sistemas de vigilancia y monitoreo en el lugar. Por otra parte,
38 Health Canada (2012) Backgrounder — Safety and Security Requirements for Licensed Producers. http://www.
hc-sc.gc.ca/ahc-asc/media/nr-cp/_2012/2012-193bkc-eng.php.
70
Cómo Regular el Cannabis:
Detalles prácticos de la regulación legal
dado que no requiere iluminación de alta intensidad, la producción al aire
libre tiene la ventaja de producir menos costos ambientales.
En cuanto al monitoreo, Colorado ha producido un amplio conjunto de
normas que exigen la video-vigilancia de las áreas donde tienen lugar
la producción, el cultivo, el pesaje, el embalaje y la preparación para el
transporte. También se ha añadido otro nivel de supervisión, según el
cual los productores (y minoristas) también deben utilizar un programa
de seguimiento de inventario en línea creado por el estado para grabar
el viaje del cannabis desde la cosecha hasta la venta. El programa utiliza
la tecnología de identificación por radiofrecuencia (RFID por sus siglas
en inglés), comúnmente utilizado por muchas empresas comerciales para
el seguimiento de sus productos y la gestión de sus inventarios. Estas
medidas de seguridad más sofisticadas complementan requisitos más
prosaicos, como las normas mínimas para las cerraduras de las puertas
y alarmas.
Bajo cualquier sistema de regulación legal de cannabis, el nivel general
de seguridad requerido será determinado por el alcance de los problemas
potenciales. Sin embargo, tomar una posición “excesivamente” precavida
al inicio y evaluar la situación una vez que el mercado de cannabis se
haya establecido parece ser el camino más sensato.
Límites de producción
Washington ha tomado la medida de imponer un límite a nivel estatal
en la cantidad de espacio que se puede utilizar para la producción de
cannabis.39 El límite se fijó en 2 millones de pies cuadrados (el equivalente
aproximado a 35 campos de fútbol americano de la NFL), y aquellos
que aspiran a ser productores deben aplicar para obtener una licencia
39 Washington State Liquor Control Board (2013) Proposed Rules Highlights. www.liq.wa.gov/publications/
Marijuana/I-502/I-502-Draft-Rule-Summary-VI-9-4-13.pdf.
Una Guía Práctica
71
Sección 2
basándose en el tamaño de operaciones que planean tener. En este caso
se establecieron tres niveles de producción para la concesión de licencias:
•
•
•
Nivel 1: Menos de 2,000 pies cuadrados
Nivel 2: De 2,000 a 10,000 pies cuadrados
Nivel 3: De 10,000 a 30,000 pies cuadrados
La decisión de limitar la producción de esta manera fue tomada con una
serie de objetivos en mente. En primer lugar, la intención fue reducir al
mínimo el riesgo de que el gobierno federal se opusiera al nuevo sistema
de regulación. El Departamento de Justicia de Estados Unidos ya había
dejado claro que el tamaño de la operación sería un factor importante
en la decisión de iniciar la instrumentación de ley federal. Sin embargo,
también hay un número de otros beneficios previstos:
•
•
•
Reducción de incentivos financieros y oportunidades de desviar
cannabis para venderlo en mercados ilícitos fuera del estado;
Contener potencialmente el nivel de consumo de usuarios
constantes,40 y
Limitar el poder político y de marketing de los grandes productores.
Si bien todos estos son objetivos loables y los límites de producción
pueden llegar a ser un medio eficaz para lograrlos, siempre existe la
posibilidad de que surjan resultados no deseados. Si la producción lícita
se restringe al punto en que no se cumple una demanda considerable,
aparecerán oportunidades de beneficio para los productores ilícitos,
frustrando una de las metas más importantes de la política (este podría
ser un problema particularmente en los modelos estatales de Estados
40 La lógica detrás de este posible efecto es que al evitar la sobre-producción (y una resultante baja de
precios), los límites de producción reducirían el poder de gasto, y por lo tanto, los niveles de consumo
de usuarios constantes o dependientes, que normalmente son los más sensibles a los precios. Para
una discusión más a profundidad, véase: Kleiman, M. A. R. (2013) Alternative Bases for Limiting Cannabis
Production, BOTEC Analysis, UCLA. www.liq.wa.gov/publications/Marijuana/BOTEC%20reports/5e_
Alternative_Bases_for_Limiting_Production-Final.pdf.
72
Cómo Regular el Cannabis:
Detalles prácticos de la regulación legal
Unidos si llega a haber una compra relevante por parte de residentes de
los estados vecinos que no permiten un abastecimiento legal de cannabis).
Por otro lado, si bien es cierto que los límites de producción ayudan a
evitar la concentración del poder en un pequeño grupo de empresas, su
instrumentación también implica que la producción es difusa y variable,
lo que puede significar un aumento en la carga regulatoria. Por último,
los límites de producción basados en el tamaño de las operaciones de
producción y cultivo pueden, en ausencia de límites de potencia, llevar
a los productores a dar una prioridad cada vez mayor a la producción de
cannabis de alta potencia, y por tanto de alto valor (para más información
sobre la potencia, consulte p.126.)
Por lo tanto, un sistema de cuotas de producción a base de porcentaje
de concentración de THC puede ser una manera más eficaz de limitar la
producción que uno basado en el tamaño.41 Al igual que con la mayoría
de los aspectos de la regulación del cannabis, un equilibrio entre los
resultados positivos y negativos es fundamental para el diseño de los
límites de producción. De la misma manera, el sistema debe incluir
tanto esquemas de evaluación continua como posibilidades de cambiar a
medida que aparezcan nuevos datos.
Producción en pequeña escala
La producción de cannabis a pequeña escala llevada a cabo en ausencia
de sistemas de licencias oficiales, tiene lugar en un número de países en
desarrollo como India, Vietnam y Camboya, donde el producto se cultiva
del mismo modo que cualquier otro producto herbal de mediano valor.
Estos mercados, basados generalmente en torno al uso tradicional del
cannabis de baja potencia, parecen existir, en gran parte, de manera no
problemática en un espacio político cuasi-legal.
41
Para más información respecto a cómo este sistema podría funcionar, véase: Kleiman, M. A. R., op. cit..
Una Guía Práctica
73
Sección 2
Los usuarios de cannabis en España también han sacado provecho de un
área gris en la política de drogas del país, estableciendo los llamados “clubes
sociales de cannabis” (CSC). Dichos clubes son entidades relativamente
autónomas y autorreguladas, que históricamente han operado sobre la
base de “venta sin fines de lucro” produciendo cannabis únicamente para
los miembros registrados del club.
Los clubes sociales de cannabis en España
•
•
•
•
•
•
Los clubes aprovechan la ley de descriminalización de España, según la
cual el cultivo de hasta dos plantas para uso personal está tolerado. Los
miembros del club asignan su cuota de dos plantas por persona al club,
el cual cultiva la acumulación de plantas de los miembros y los abastece
desde un lugar o punto de encuentro designado previamente.
Actualmente los clubes operan bajo el código de práctica voluntaria
establecido por la Coalición Europea para la Justicia y las Políticas de
Drogas Efectivas (ENCOD por sus siglas en inglés).42 Aunque ha habido un
alto nivel de cumplimiento con el código por parte de los varios cientos
de clubes del país, no tiene una validez legal real.
Los clubes se manejan sin fines de lucro y todas las ganancias generadas
se reinvierten en el mantenimiento y gestión de los mismos. Sin embargo,
se ha expresado la preocupación respecto al surgimiento de nuevos
clubes que aparentemente se están alejando del ethos “sin fines de
lucro”.43
Como con cualquier otra asociación u organización en España, los clubes
sociales de cannabis están legalmente obligados a registrarse de manera
local y sus miembros fundadores están sujetos a ser investigados.
La membresía se otorga únicamente sobre las bases de ser invitado por
otro miembro que pueda dar la cara por el individuo que quiere ser parte
del club y atestiguar que se trata de un usuario de cannabis.
La cantidad de cannabis que va a ser cultivado se calcula basándose en
el número de miembros esperados y en una predicción de los niveles de
consumo.
42 ENCOD (2011) Code of Conduct for European Cannabis Social Clubs. www.encod.org/info/CODE-OFCONDUCT-FOR-EUROPEAN.html.
43 Barriuso Alonso, M. (2012) Between collective organisation and commercialisation: The cannabis social clubs
at a: The cannabis social clubs at the cross-roads. www.druglawreform.info/en/weblog/item/3775-betweencollective-organisation-and-commercialisation.
74
Cómo Regular el Cannabis:
Detalles prácticos de la regulación legal
•
•
•
•
•
El cultivo es supervisado por voluntarios o personal pagado con la suficiente experiencia.
En algunos clubes, cada miembro “patrocina” una planta específica de
cannabis, de la que se abastece.
La distribución es llevada a cabo en las instalaciones del club, donde los
miembros son exhortados a consumir sólo en las áreas designadas para
ello. Esto se hace para promover un uso planeado y minimizar el riesgo de
que el suministro de un miembro sea re-vendido en el mercado ilícito o
desviado a un no-miembro.
Se fija una asignación diaria de un promedio de 3 gramos por persona
como una forma de fomentar niveles responsables de uso y para limitar
la cantidad de cannabis que puede llevarse fuera del sitio de consumo (y
que podría ser desviada al mercado ilícito).
Los clubes pagan renta, impuestos, seguridad social a sus empleados,
impuestos sobre las ganancias corporativas y, en algunos casos, IVA (del
18%) sobre los productos de cannabis vendidos.
La ciudad de Utrecht también ha tratado de experimentar con el modelo
de Clubes Sociales de Cannabis de producción44 con el fin de resolver
el llamado “problema de la puerta trasera” en los Países Bajos, en el
que la venta de cannabis para uso no médico es efectivamente legal (la
droga puede salir de los cafés del país por la puerta delantera), pero la
producción y cultivo (por ejemplo, la cadena de abastecimiento que llega
hasta la puerta trasera de los cafés) continúa prohibida. El gobierno local
ha pedido una exención de la ley holandesa de drogas que permitiría
el establecimiento de CSC de obligada membresía, que consistirá en
100 personas que deseen producir droga para el consumo personal. El
modelo de club de Utrecht es una alternativa destinada a complementar
y no sustituir a los “coffee shops”, y está dirigida específicamente a la
eliminación de participación delictiva en la cadena de suministro y
evitar los posibles riesgos para la salud que plantea el cannabis que se ha
producido sin ningún tipo de control de calidad.
44 Bennett-Smith, M., First Cannabis Cultivation club Reportedly Forms in Dutch City of Utrecht, The
Huffington Post, 12/09/13. www.huffingtonpost.com/2013/09/11/cannabis-cultivation-club-utrecht_n_3909025.
html.
Una Guía Práctica
75
Sección 2
Si bien la naturaleza en gran medida auto-regulatoria de los CSC significa
que hay variaciones en la forma en que son gestionados, los principios
generales en los que la mayoría de ellos se basan, sugieren que este
modelo podría ser una opción segura y pragmática para los tomadores
de decisión que buscan hacer la transición a los mercados legalmente
regulados de cannabis. Los CSC tienen también la ventaja de no estar
oficialmente prohibidos por los tratados de drogas de la ONU,45 ya que
son esencialmente una extensión de la despenalización de la posesión/
cultivo para uso personal. Pueden, por tanto, potencialmente ponerse
en marcha antes de que los mercados comerciales más formales se
establezcan (mercados que violarían los compromisos internacionales,
o requerirían la reforma de los mismos; para más detalles, consulte la
sección Las Convenciones de la ONU y el cannabis, p.233.)
Dado que los CSC operan sin fines de lucro y están sujetos a límites de
producción que están vinculados con el número de miembros admitidos,
no tienen ningún incentivo para aumentar el consumo o iniciar nuevos
usuarios en la forma en la que lo harían los productores comerciales o
minoristas. Además, la política de afiliación relativamente cerrada de
muchos CSC significa que mientras los consumidores de cannabis
existentes tienen acceso seguro a la droga, la iniciación de nuevos usuarios
es restringida. Mientras que esta es una característica potencialmente
positiva del modelo CSC, es preciso ser precavido y asegurarse que
este esquema no conduzca a una discriminación injusta contra los no
residentes o los que no son parte de las redes sociales locales.
El modelo de producción y suministro de los de CSC podría ser
fácilmente regulado de manera formal en consonancia con las medidas
informales mencionadas anteriormente. De hecho, en la actualidad
muchos CSC piden precisamente una mayor regulación.46 El problema,
en este contexto, es el estatus cuasi-legal de los clubes, que los excluye
45 La UNODC y la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes no han declarado nada que lo
niegue.
46 ENCOD, op. cit..
76
Cómo Regular el Cannabis:
Detalles prácticos de la regulación legal
de un monitoreo gubernamental efectivo. Lo anterior dejaría de ser un
problema si los clubes fueran plenamente reconocidos por la ley.
En general, el modelo CSC tiene un potencial evidente, tanto como un
sistema de transición a la producción y abastecimiento legales de facto
que podría operar dentro de un marco prohibicionista, y como un
sistema alternativo de producción y abastecimiento legal de jure que se
puede ejecutar en paralelo con modelos más convencionales de venta
al menudeo. Si los CSC se regularan de manera tal que se garantice el
mantenimiento de un verdadero enfoque no lucrativo, éstos podrían
ayudar a moderar los riesgos de sobre-comercialización y, potencialmente,
satisfacer la demanda de productos especializados (no disponibles en
puntos de venta) en un ambiente controlado.
Cultivo en casa
El cultivo a pequeña escala para uso personal no médico ha sido tolerado
en varias jurisdicciones como parte de las políticas de despenalización
del cannabis, y ha demostrado ser en gran medida exitoso. Asimismo,
provisiones para el auto-cultivo se han incluido específicamente en
los modelos de regulación para el uso no médico de cannabis que se
han establecido en Colorado y Uruguay. Una gama de jurisdicciones
(incluyendo Colorado) también han permitido el cultivo en casa para el
uso médico desde hace algunos años.
Tratar de imponer una prohibición total del auto-cultivo para uso personal
no tiene mucho sentido práctico o jurídico una vez que la posesión para
uso personal es legal y las fuentes de suministro legales se han establecido.
Sin embargo, se puede defender la necesidad de establecer un marco
jurídico que fije los parámetros dentro de los cuales tal cultivo debe ser
conducido. El objetivo de este marco sería limitar la producción para
uso personal (específicamente para prevenir la producción comercial sin
licencia y las ventas con fines de lucro) e impedir el acceso a la sustancia
a los menores de edad.
Una Guía Práctica
77
Sección 2
Se han adoptado límites en la escala de auto-cultivo –ya sea en el
establecimiento de un número máximo de plantas de cannabis permitidas
o en el área para el cultivo– en la mayoría de las jurisdicciones que
permiten esta actividad (véase p.81) y son una medida prudente que
debe ser instrumentada en cualquier lugar en el que se legalice el cultivo
en casa. Naturalmente, el cultivo en casa sólo se deberá permitir a quienes
cumplan con los requisitos establecidos.
La dificultad de llevar a cabo un monitoreo policiaco del cultivo en casa,
sin embargo, necesita ser enfatizada. La privacidad de la casa es un
derecho y violentarlo no puede ser tomado a la ligera, por lo que habrá
resistencia por parte del Estado y la policía para gastar preciosa energía en
la persecución de pequeñas violaciones relacionadas al auto-cultivo. Una
renuencia similar ya se puede observar en la virtual no aplicación de leyes
que prohíben destiladoras domésticas de alcohol, o las que, en muchos
países, requieren del pago de impuestos sobre el tabaco cosechado en
casa.
Al igual que en estas tres actividades, o la aún más común elaboración
casera de cerveza, es probable que el cultivo de cannabis en casa se
convierta en un coto privado de los aficionados y conocedores en la era
posterior a la prohibición. Como la experiencia de Holanda sugiere, si
un suministro legal para el menudeo está disponible, la mayoría de los
usuarios optarán por la comodidad y fiabilidad que ofrece esta opción,
en lugar de tomarse la molestia de hacer crecer su propio suministro. El
cultivo en casa será la opción de las minorías y, como tal, una preocupación
relativamente marginal para los reguladores y las fuerzas del orden.
La concesión de licencias para el cultivo en casa es una posibilidad, pero
es probable que se termine ignorando burocráticamente y en general a
falta de un uso y refuerzo vigorosos, lo cual, como se ha señalado, no
representa un prospecto realista. La imposición de un cargo por una
licencia de cultivo en casa quizás podría ayudar a cubrir los costos de las
78
Cómo Regular el Cannabis:
Detalles prácticos de la regulación legal
inspecciones y las medidas de ejecución, pero también incentivaría que la
gente ignore esta opción.
Un enfoque más pragmático implicaría:
•
Fijar límites claros en la escala de cultivo permitida, ya sea en términos
del número de plantas (alrededor de cinco plantas podría ser un buen
punto de partida para iniciar discusiones) o el tamaño del área para el
cultivo.
•
La prohibición de ventas para generar ganancias que no tengan licencia
(aunque cierto grado de dinámicas de compartir o regalar cosechas es
inevitable).
•
Establecer una restricción basada en edad para los sujetos que quieran
cultivar en casa (la misma que exista para acceder al abastecimiento al
menudeo) y, potencialmente, también restringir el acceso a las semillas
del cannabis.
•
Establecer la responsabilidad de los cultivadores para que restrinjan el
acceso a menores. Así pues, en el caso del cannabis cosechado, esta
responsabilidad sería la misma que para aquellos en posesión de un
suministro comprado por la vía legal (ver Embalaje a prueba de niños,
p.140), pero representa un reto mayor cuando el cannabis se cultiva
en el exterior y no en un espacio cerrado. Podrían establecerse ejes
importantes para promover el cultivo en espacios que no sean visibles
o sean de difícil acceso para niños, esto se podría complementar con un
sistema de regulación para la aprobación de las locaciones para el cultivo
al exterior.
•
Regular los mercados de semillas, vía la potencial concesión de licencias
para los vendedores o compradores para así:
Una Guía Práctica
79
•
•
•
•
Sección 2
Ayudar a reducir o prevenir la producción y uso de ciertas cepas de
cannabis con mayores índices de riesgo que contengan altos niveles
de THC:CBD (ver Fuerza/Potencia, p.126).
Requerir que los vendedores tengan entrenamiento y experiencia
(para que puedan, por ejemplo, aconsejar a los cultivadores respecto
a cuestiones de potencia).
Normalizar el uso y refuerzo de restricciones en las ventas a
menores.
Permitir la producción doméstica de productos comestibles elaborados a
partir del cannabis, así como de resinas y otros concentrados; siguiendo,
evidentemente, las directrices enlistadas arriba.
En ausencia de un modelo de licencia de cultivador, la instrumentación
de leyes sobre cultivo en casa sería inevitablemente reactiva por la mayor
parte. Por lo que una cierta flexibilidad sería necesaria (por ejemplo, en el
trato con el cultivo de plántulas en mayor número que el límite para las
plantas maduras); con las principales preocupaciones siendo los controles
de edad y la prevención de la producción comercial a gran escala sin
licencia.
También pueden surgir problemas cuando varios usuarios optan por
cultivar en el mismo lugar, por ejemplo en un jardín compartido, o un
espacio interior común. En este escenario, algunas directrices podrían
ponerse en marcha para obligar a la creación de una licencia más formal
para las cooperativas de cannabis (véase más arriba) para los sitios de
mayor tamaño o con más plantas.
El momento que se escoja para introducir una disposición que habilite el
cultivo en casa también influirá la toma de decisión respecto al modelo
de regulación a ser adoptado. Si el cultivo en casa se presenta como
un elemento de un modelo de despenalización antes de introducir un
mercado de producción y venta regulada, y la oferta ya está establecida
(como ha ocurrido en algunas partes de Europa), entonces es probable
80
Cómo Regular el Cannabis:
Detalles prácticos de la regulación legal
que la medida sea más popular que si se solicitan de forma simultánea los
dos modelos (como ha ocurrido en Uruguay y Colorado).
El aumento de popularidad intensificará, en consecuencia, la carga
reglamentaria y de ejecución, una situación que se puede agravar
potencialmente por el mayor incentivo para las ventas secundarias,
en ausencia de alternativas legales al por menor. Esto puede indicar la
necesidad de una regulación más estricta, incluso el registro y concesión
de licencias a los cultivadores, aunque la naturaleza relativamente poco
problemática de los modelos de cultivo en casa en los lugares donde éstos
se han instrumentado –ya sea para uso médico o no médico– sugiere que
representan un problema de ejecución de vigilancia y control menor.
Jurisdicciones donde se permite el auto-cultivo para uso no
médico y se han fijado límites a la producción47
•
•
•
•
•
Bélgica — 1 planta
España — 2 plantas
Suiza — cuatro cantones suizos permiten el cultivo de 4 plantas por
persona
Uruguay — 9 plantas
Holanda — hasta 5 plantas se considera una “baja prioridad para el
enjuiciamiento”, sin embargo, la policía todavía puede confiscar las plantas.
Por encima de este límite, se puede imponer una escala de multas e
incluso prisión.
Producción de cannabis para la exportación
En la actualidad, las convenciones internacionales sobre drogas
impiden la exportación legalmente regulada de cannabis no médico. Sin
embargo, en el largo plazo, tal comercio (y la adaptación de los tratados
internacionales) es casi inevitable. Dado que un mercado legal de este
tipo tardará aún varios años en establecerse, esta guía no especulará
47 Para una visión panorámica de las leyes europeas, véase: ENCOS, Legal situation, disponible en línea: www.
encod.org/info/-LEGAL-SITUATION-.html.
Una Guía Práctica
81
Sección 2
con detalle respecto a cómo podría gestionarse dicha exportación. Por
el contrario, sólo señalará que ya existe una extensa experiencia, tanto
buena como mala, en la regulación de transacciones internacionales en
todo tipo de productos, la cual puede aportar lecciones importantes
respecto a la mejor manera para proceder.
Un área de particular interés, sin embargo, es el potencial de que las
regiones ya establecidas desde hace tiempo para el cultivo de cannabis
continúen su producción en un marco de mercado regulado, ya que la
demanda de algunas formas de cannabis producido tradicionalmente
sin duda continuará en los países consumidores. Si la legalización se
produce tanto en las regiones productoras como en los mercados de
consumo, si los problemas de tránsito internacional se pueden resolver,
y si los productos pueden cumplir los criterios de calidad establecidos,
entonces existe la posibilidad de establecer alguna forma de comercio de
exportación. De la misma forma que el café, la producción de cannabis
podría verse sujeta a los principios del comercio justo e incluso se
podrían solicitar ciertas protecciones del tipo europeo a determinadas
formas tradicionales de cannabis: “Denominación de origen protegida”
(PDO por sus siglas en inglés), “Indicación Geográfica Protegida” (PGI
por sus siglas en inglés) o “Especialidad Tradicional Garantizada” (TSG
por sus siglas en inglés).48
La producción tradicional ilícita del cannabis en, por ejemplo, México,
India, Afganistán, Líbano, Marruecos y Tailandia continúa siendo una
gran industria que emplea a un número significativo de personas. Sin
embargo, tomando en cuenta que los mercados en el mundo desarrollado
están siendo atendidos cada vez en mayor medida por sistemas locales de
producción en invernadero, estas regiones productoras probablemente
verán un declive cada vez más significativo en sus industrias de cannabis
en la misma medida en que cada vez más jurisdicciones decidan
instrumentar modelos de regulación legal. Como resultado, los impactos
48 Véanse los detalles relevantes de la Unión Europea aquí: http://www.ec.europa.eu/agriculture/quality/.
82
Cómo Regular el Cannabis:
Detalles prácticos de la regulación legal
positivos de la reforma en las regiones productoras –como la reducción
de las ganancias criminales, los conflictos y la inestabilidad– necesitan ser
sopesados en contraste con la reducción de las ganancias económicas a
corto y mediano plazo que experimentarán algunas regiones. Lo mismo
sucederá con la pérdida de oportunidades económicas que probablemente
vivan algunas poblaciones de por sí marginalizadas. No olvidemos que
la participación de la mayoría de los agricultores y trabajadores en el
comercio ilícito de drogas es en gran medida impulsada por “necesidad y
no avaricia”. Así, su “migración a la ilegalidad” es sobre todo el resultado
de la pobreza y las perspectivas limitadas de lograr una mejor calidad de
vida.
Estas consecuencias negativas de la reforma de la política de drogas
no deben ser ignoradas y las medidas para contrarrestar esos efectos
deben, en lo posible, ser incorporados por los organismos nacionales e
internacionales en el desarrollo de nuevos sistemas de regulación legal.
Serán necesarias intervenciones para el desarrollo más convencionales
para aquellos productores de cannabis para los que la participación en los
negocios legalmente regulados no sea una opción viable, tanto en términos
prácticos como económicos. Sin duda podemos aprender lecciones clave
de la extensa experiencia del llamado “desarrollo alternativo”, que si bien
ha fallado en su meta de reducir la producción ilícita de drogas, cuando
se práctica correctamente, ha demostrado que los cultivadores pueden
establecer formas de subsistencia fuera del negocio de las drogas.
Teniendo en cuenta que los principales países consumidores desempeñaron
un papel motor en la creación y el mantenimiento de la prohibición
que creó los patrones actuales de producción, también deberían tener
alguna responsabilidad en el financiamiento de las intervenciones para
el desarrollo que la transición de mercados legales requerirá. Una parte
de los “dividendos de paz”, que llegará con el final de la prohibición del
cannabis (los ahorros de la justicia penal más los potenciales ingresos que
surjan de los impuestos del mercado de cannabis), podría destinarse a
Una Guía Práctica
83
Sección 2
actividades de desarrollo en antiguas economías regionales productoras
de cannabis.
En resumen, la prohibición de las drogas tuvo consecuencias importantes
sobre el desarrollo. De este modo, los impactos de cualquier cambio que
se aleje de este paradigma, y las formas que se adopten para mitigar los
daños resultantes, deben ser cuestiones protagónicas en el debate en torno
a la reforma de cannabis; un debate que hasta el día de hoy ha tendido a
centrarse únicamente en las preocupaciones de los países consumidores
y desarrollados.
84
Cómo Regular el Cannabis:
Detalles prácticos de la regulación legal
b
Precio
Retos
•
•
•
Establecer cómo la regulación legal de los mercados impactará los
precios del cannabis y cómo estos últimos pueden ser controlados
efectivamente.
Estimar el impacto de los cambios de precio y cómo el control de los
mismos puede afectar los niveles de uso, y qué efecto tendrán en los
mercados legales e ilegales de cannabis.
Usar los controles de precios para balancear prioridades encontradas
tales como la disuasión del uso, la reducción del tamaño de los
mercados ilegales, el desplazamiento en el uso de cannabis hacia otras
drogas (y viceversa) y la generación de ganancias a través de la venta
legal.
Análisis
•
•
•
Hay muchas formas mediante las cuales los gobiernos pueden
influenciar en los precios: ya sea vía el establecimiento de controles
a precios fijos, controles de precios máximos y/o mínimos, pago de
licencias y/o a través de impuestos fijos o con base en un porcentaje del
valor agregado.
Las decisiones pueden tomarse usando como referencia la extensa
aunque imperfecta literatura y estudios sobre alcohol y tabaco, en los
que se han examinado los impactos de diversos tipos de controles de
precio.
Los controles de precio son una herramienta de regulación flexible,
una que puede responder relativamente rápido a circunstancias
cambiantes o al surgimiento de nuevas evidencias, y puede solicitarse
a ciertos productos o localidades en caso de presentarse problemas o
preocupaciones específicas.
Una Guía Práctica
85
•
•
•
•
•
•
•
86
Sección 2
La importancia de la regulación de precios en la consecución de las
metas de una política de drogas efectiva permite o justifica un mayor
nivel de involucramiento del gobierno del que sería deseable en otros
mercados.
Con la regulación legal de los mercados de cannabis es altamente
probable que los costos de producción caigan significativamente, lo que
implica que en ausencia de controles apropiados, los precios de venta
podrían ubicarse por debajo del precio del mercado ilegal.
Si bien una caída substancial de los precios podría provocar un
incremento en el consumo, las estimaciones disponibles sobre el tamaño
de dicho aumento son débiles. Esto debido a que la elasticidad preciodemanda del cannabis no ha sido bien establecida y es probable que
varíe en función de las poblaciones y las localidades.
Si los precios en el mercado legal se mantienen artificialmente altos (vía
la intervención del gobierno) las oportunidades para que el mercado
ilegal gane una mayor parte del negocio incrementarán, especialmente si
los costos de producción bajan.
De igual manera, la existencia de precios muy altos podrían incentivar
el cultivo en casa, o el desplazamiento del uso del cannabis hacia otras
drogas –en particular hacia el alcohol o los cannabinoides sintéticos.
Por su parte, si los precios resultan bajos, su efecto podría ser el
desplazamiento en el uso de otras drogas –incluyendo el alcohol– hacia
el cannabis.
La imposición de controles de precio sensibles a las diferencias en el
tipo de productos podría fomentar el uso de productos más seguros y
prevenir el uso de otros más riesgosos.
Cómo Regular el Cannabis:
Detalles prácticos de la regulación legal
Recomendaciones
•
•
•
•
•
Durante la fase inicial de cualquier sistema de regulación legal es
sensato (y deseable) utilizar controles que permitan fijar los precios
de venta al menudeo en un nivel similar al del mercado ilegal. Las
variaciones significativas probablemente tengan impactos impredecibles
y posiblemente negativos tanto sobre los mercados como sobre el uso.
Será necesario experimentar con los controles de precio y acompañar
dicha experimentación con mecanismos estrictos de evaluación y
monitoreo, así como de la flexibilidad y voluntad política necesaria para
modificar los precios cuando sea necesario.
Los impactos de cualquier cambio en los precios (o en los propios
controles) deberán ser evaluados tomando en cuenta un amplio rango
de variables como: los niveles de uso entre diferentes poblaciones, los
patrones de uso (en términos de frecuencia, productos consumidos,
comportamientos de uso y, en particular, de uso riesgoso), el tamaño
relativo de mercados legales e ilegales paralelos, la intensidad del
cultivo en casa y el desplazamiento del, o hacia el, uso de otras drogas
incluyendo el alcohol.
La evaluación de impactos y el surgimiento de nuevas evidencias
deberá servir para determinar la evolución de los marcos regulatorios a
través del tiempo, con organismos locales dictando la mejor manera de
balancear prioridades en conflicto.
Las experiencias regulatorias del alcohol y el tabaco pueden ser muy
instructivas y, por lo tanto, deberán servir como referencia para tomar
decisiones respecto a cómo fijar los precios del cannabis.
Controles de precio
Bajo un sistema de estricta regulación legal, los gobiernos podrán influir
en el precio de venta del cannabis mediante la imposición de costos fijos
(como los derechos de licencia) y la transferencia de costos variables
asociados al cumplimiento de las exigencias regulatorias descritas en
Una Guía Práctica
87
Sección 2
esta guía. Sin embargo, los reguladores también podrán intervenir más
directamente en la fijación de precios a través de una serie de medidas que
ya se demandan en el caso de otros productos y entre las cuales destacan:
•
El establecimiento de precios fijos: donde el gobierno fija los
precios a los que determinados productos deben venderse (antes o
después de impuestos).
•
Precios máximos y/o mínimos: que antes o después de impuestos
posibilitan cierto grado de flexibilidad del mercado y la competencia
dentro de parámetros establecidos. La existencia de umbrales permite
prevenir ciertas formas de mercadeo basadas en los precios como las
ofertas “gancho” o las promociones “dos por uno” y reduce los riesgos
de especulación.
•
Impuestos fijos por unidad de venta: mismos que se establecen de
acuerdo a una cantidad fija de producto, por ejemplo, por cada gramo
adquirido. Este impuesto se puede aplicar a nivel de la producción, la
venta o ambos.
•
Impuesto por porcentaje de venta: consiste en el cobro de un
impuesto determinado en función de un porcentaje del valor de la venta.
•
Precios diferenciados: cada una de las opciones arriba señaladas
puede ser aplicada de forma diferente a diferentes productos, o a
productos similares en diferentes locaciones.
Estos modelos de control de precios han sido probados en diferentes
momentos y en diferentes lugares para los casos del alcohol y el tabaco,
por lo que existe un cúmulo de literatura disponible, empero imperfecta,
a partir de la cual informar la toma de decisiones al menos en un primer
88
Cómo Regular el Cannabis:
Detalles prácticos de la regulación legal
momento.49 50 Está claro que las intervenciones sobre el precio son
una herramienta de política particularmente útil, pues una vez que se
establece una infraestructura de control de precios, ésta permite responder
relativamente rápido a los cambios de circunstancias y/o a la emergencia
de problemas específicos. Los controles de precios son altamente flexibles
y pueden dirigirse a productos específicos, poblaciones de usuarios, puntos
de venta o regiones geográficas asociadas a preocupaciones particulares.
La imposición de controles de precios diferenciados puede contribuir
también al desarrollo de un gradiente de incentivos/desincentivos que
sirvan para fomentar comportamientos de uso más responsables o el uso
de productos de menor riesgo.51
Al igual que con el alcohol y el tabaco, los riesgos potenciales asociados
con el uso de cannabis implican un tratamiento cualitativamente distinto
al que requieren otros productos de consumo. Por lo tanto, al establecer
los precios a los que puede ser vendido, es posible (y hasta deseable)
contar con un nivel de intervención gubernamental mayor del que podría
aceptarse para otros productos.
La suposición más simple y frecuente que se hace al momento de querer
transferir la experiencia acumulada en materia de regulación de alcohol y
tabaco al caso del cannabis consiste en afirmar que el precio se comportará
de acuerdo a lo establecido por las leyes de la oferta y la demanda: es decir,
que en la medida que los precios aumenten, el consumo caerá y que, en
la medida en que el precio caiga, el consumo aumentará. Traducir dicha
observación en políticas específicas es, como veremos a continuación,
mucho menos simple de lo que se podría pensar.
La primera salvedad importante consiste en identificar los distintos
impactos que cualquier cambio en el precio tendrá sobre las distintas
49 Wagenaar, A. C. et al. (2008) Effects of beverage alcohol price and tax levels on drinking: a meta-analysis of
1003 estimates from 112 studies, Addiction, Vol. 104, pp.179–190.
50 Gallus, S. et al. (2006) Price and cigarette consumption in Europe, Tobacco Control, Vol. 15, pp.114–119.
51 Babor, T. et al. (2003) Alcohol: No Ordinary Commodity: Research and Public Policy, Oxford University Press.
Una Guía Práctica
89
Sección 2
sub-poblaciones de usuarios. La elasticidad precio-demanda del cannabis
legal (el grado en que la demanda cambie con los precios) es un tema
relativamente poco investigado. Sin embargo, una estimación basada en el
caso de los Estados Unidos señala que ésta puede ubicarse tentativamente
en un nivel de -0.54, es decir, que una baja de 10% en los precios de venta
podría traducirse en un aumento del 5.4% en el consumo.52
Dichas estimaciones se consideran, por su propia naturaleza, especulativas
ya que los cálculos de la elasticidad se hacen típicamente bajo el supuesto
de que todos los demás factores permanecen constantes. La legalización
de un producto otrora prohibido claramente representa un cambio
significativo en las circunstancias bajo las que opera el mercado. Por
lo tanto, es probable que cualquier modificación en los precios tenga
un impacto también sobre otras variables ambientales, tales como la
disponibilidad o la aceptación social del uso de cannabis, mismas que
podrían independientemente del precio, afectar los niveles de consumo.
El precio del cannabis en los mercados ilegales está determinado por la
interacción de la oferta y la demanda en un ambiente poco regulado. En
los mercados occidentales, el modelo de producción de cannabis ilícito
se caracteriza cada vez más por la participación de un gran número de
pequeños a medianos productores nacionales. Este tipo de producción,
más localizada y flexible, ha desplazado progresivamente a otros modelos
que involucraban la producción y la importación a gran escala de regiones
en desarrollo como América Central, África del Norte, Asia Central y el
Sudeste Asiático.
En comparación con el alcohol, el costo de producir cannabis, legal
o ilegalmente, es relativamente bajo en relación al precio de venta al
público. Esto significa que ciertos cambios marginales en los costos
de producción pueden ser absorbidos fácilmente y tienen impactos
52 Kilmer, B. et al. (2010) Assessing How Marijuana Legalization in California Could Influence Marijuana
Consumption and Public Budgets, RAND Corporation. www.rand.org/pubs/occasional_papers/OP315.html.
90
Cómo Regular el Cannabis:
Detalles prácticos de la regulación legal
relativamente menores en los precios de mercado. Sin embargo, los
precios en el mercado ilegal de cannabis suelen ser altamente inflados,
principalmente como resultado de los riesgos y los costos asociados de
evadir el cumplimiento de la ley a lo largo del proceso de producción,
tránsito y venta. La especulación directa es un factor adicional que conduce
a precios elevados. En esencia, los empresarios del crimen que pueblan
el mercado ilegal simplemente mantendrán los precios en el nivel más
alto posible en el que los consumidores estén dispuestos a pagar. Como
tal, los precios en el mercado ilegal pueden proporcionar potencialmente
una guía sobre el punto en el que los precios en el mercado legal deben
establecerse.
La elasticidad de precio-demanda del cannabis podrá variar
significativamente entre individuos y poblaciones. A continuación
se presentan algunas observaciones claras respecto a cómo dichas
variaciones podrían presentarse:
•
La carga económica personal de un individuo en lo relativo a su gasto en
drogas, en relación con sus rentas totales disponibles, es decisiva en la
determinación de la elasticidad precio-demanda. Si los precios iniciales
son suficientemente bajos y/o si el uso es ocasional o moderado, el
gasto total probablemente sea bajo. En dicho escenario, incluso un
cambio dramático en los precios podría tener sólo un efecto marginal en
la demanda. En cambio, cuando el uso es más frecuente y el gasto total
en relación con el ingreso es alto, es probable que las modificaciones de
precio tengan un mayor impacto sobre los niveles de consumo. Este es
ciertamente el caso con el alcohol y el tabaco.
•
Esta suposición puede ser complicada en los casos donde haya
dependencia, ya que la necesidad de un dependiente de mantener su
hábito puede hacer que su demanda sea menos elástica en relación al
precio que la de otros usuarios. Por otra parte, el aumento significativo
de los precios por encima de los niveles de la etapa de pre-regulación
puede tener consecuencias no deseadas para los grandes consumidores
Una Guía Práctica
91
Sección 2
o dependientes con ingresos disponibles bajos. Pueden, por ejemplo,
participar en actividades delictivas para hacerse de los recursos
necesarios53 o bien reducir su gasto en alimentos y otras necesidades
básicas (una respuesta que a veces se observa entre los usuarios
dependientes de alcohol y tabaco).
•
Las investigaciones en los mercados del alcohol y el tabaco sugieren
que aquellos con menores rentas disponibles (en particular los jóvenes)
generalmente serán los más afectados por los controles de precios que
están destinados a moderar los niveles de consumo (en otras palabras,
su demanda es más elástica al precio). Aunque tales aumentos pueden
tener un impacto positivo en la reducción de uso entre las y los jóvenes,
esto podría ser también una medida potencialmente vista como
discriminatoria, pues de hecho es una penalización a las personas con
rentas más bajas.
•
Los cambios en los precios del cannabis legal en relación con el cannabis
ilegal podrían contribuir al desplazamiento entre ambos mercados. Del
mismo modo, los cambios en el precio de cannabis legal en relación
con otros productos o actividades (la más obvia siendo el consumo
de alcohol) también pueden conducir a desplazamientos entre los dos.
Ambas cuestiones son importantes, pero distintas.
El impacto del precio del cannabis legal en el mercado ilegal de
cannabis
El precio del cannabis legalmente abastecido (incluyendo cualquier tipo
de intervenciones del gobierno) naturalmente tendrá un impacto en el
tamaño de cualquier mercado ilícito paralelo que siga operando. Un
factor decisivo es la diferencia del precio relativo, en otras palabras, la
53 Este es un fenómeno que comúnmente se ha visto entre los usuarios de heroína y cocaína, pero
relativamente poco común entre usuarios de cannabis, alcohol o tabaco, pues el gasto total es
comparativamente mucho menor. Además, la dependencia al cannabis es de una naturaleza es mucho
menos intensa.
92
Cómo Regular el Cannabis:
Detalles prácticos de la regulación legal
habilidad del negocio ilegal de vender
sus productos a un precio menor que
los del mercado legal y al mismo
tiempo continuar siendo rentable.
La atracción a los
productos legales e ilegales
tiene que ver con muchas
cosas, no sólo con el
precio. La producción
y venta de cannabis
legalmente regulado puede
conferir varias formas de
valor agregado para los
consumidores por las que
estarían dispuestos a pagar
más que por un producto
producido y vendido
ilegalmente.
Mientras más cercano sea el precio de
venta del cannabis legal al costo del
cannabis en el mercado ilegal, menor
será la posibilidad de lucro que existe
para cualquier comercio criminal
paralelo. Sin embargo, debido a
que la diferencia entre los costos
de producción y los costos al por
menor es tan grande en comparación
con los mercados de productos más
convencionales, incluso un producto
legal sustancialmente más barato es probable que ofrezca oportunidades
al mercado ilegal para socavar los precios. Los productores ilícitos
pueden tener una ventaja marginal al no tener que cumplir con todos los
controles de producción que pueden aumentar los costos relativos de los
productores legales (en función de la intensidad de la regulación).
No obstante, todavía estarán en desventaja por la necesidad de incorporar
el riesgo de sanciones penales entre sus costos (el nivel de riesgo en
función de la intensidad de la aplicación de la ley), así como por su
incapacidad para participar de las economías de escala disponibles para
los productores lícitos.
Evidentemente es necesario ser realistas en este frente. El abastecimiento
legal no puede desplazar totalmente a los mercados ilegales (a menos que
involucre una disponibilidad al mismo nivel o a un nivel más bajo que el
precio base), y un mercado ilegal de cierta escala es inevitable, como se ha
sido ilustrado por la existencia de mercados ilegales paralelos de alcohol
y tabaco. El tamaño de estos mercados ilícitos (de alcohol y tabaco) varía
Una Guía Práctica
93
Sección 2
significativamente entre jurisdicciones y los controles de precio en el
mercado legal son una variable clave.
Cuando los impuestos en los cigarros son altos –por ejemplo en el Reino
Unido, donde los impuestos representan el 77% del precio final de un
paquete54– el incentivo para los productos de contrabando es también
significativamente más alto. En efecto, los más recientes estimados
señalan que el porcentaje de cigarros de contrabando o falsificados en
el mercado del Reino Unido es de 9% y en el caso del tabaco para liar
este porcentaje es de 38%.55 En contraste, en los lugares en los que los
impuestos son muy bajos –como por ejemplo en Andorra– el mercado
ilegal doméstico es prácticamente nulo, aunque grandes cantidades de
tabaco se sacan del país de contrabando hacia jurisdicciones vecinas.
El mercado ilícito del alcohol es generalmente menor que el del tabaco,
lo cual refleja los bajos márgenes de ganancias y los bajos niveles de
impuestos (y, por lo tanto, las bajas oportunidades para socavar los precios
y vender un producto más barato), así como un mayor valor agregado que
la producción legal genera (las personas parecen tener mayor disposición
a fumar cigarros falsificados que a beber alcohol ilegalmente producido).
Esto demuestra que la atracción a los productos legales e ilegales tiene
que ver con muchas cosas, no sólo con el precio. La producción y venta
de cannabis legalmente regulado puede conferir varias formas de valor
agregado para los consumidores por las que estarían dispuestos a pagar
más que por un producto producido y vendido ilegalmente. Este valor
añadido incluye: evitar la ilegalidad y el contacto con los mercados
criminales, las garantías y la consistencia en la calidad del producto (con
el apoyo de la información precisa en el embalaje), la gama de productos
disponibles (con el apoyo de una información precisa sobre las diferencias
54 Action on Smoking and Health (2013) The economics of tobacco, ASH Fact Sheet, p.2. www.ash.org.uk/files/
documents/ASH_121.pdf.
55 National Audit Office (2013) Progress in tackling tobacco smuggling. www.nao.org.uk/wp-content/
uploads/2013/06/10120-001-Tobacco-smuggling-Full-report.pdf.
94
Cómo Regular el Cannabis:
Detalles prácticos de la regulación legal
proporcionadas por un proveedor con licencia), y, en el caso de lugares
que permitan el consumo de cannabis, un entorno atractivo en el que
consumir el producto.
Por lo tanto, al igual que con los precios del tabaco, un desafío clave en el
diseño de controles efectivos de precios para el cannabis es cómo conciliar
la necesidad de disuadir el uso al mantener los precios relativamente altos
con la necesidad de desincentivar el comercio ilegal paralelo al mantener
los precios relativamente bajos. No hay una solución perfecta y tiene que
entablarse un compromiso entre los costes de la competencia, tomando
en cuenta las prioridades locales. La desproporcionada diferencia entre los
costes de producción (legales o ilegales) y los precios actuales del mercado
ilegal hace que éste sea un reto aún mayor en el caso del cannabis.
Es, sin embargo, un reto que se puede reducir mediante el uso de una
regulación vigorosa y un uso eficiente de la aplicación de la ley; ambos
factores que pueden contribuir a mantener los costos de producción ilícita
relativamente altos y tomar medidas drásticas contra cualquier desviación
de cannabis producida legalmente. Otra medida probablemente útil
será hacer hincapié en el valor añadido de comprar cannabis regulado
legalmente y/o de su consumo en ambientes controlados y seguro.
La evidencia arrojada por la experiencia holandesa será muy instructiva
en este sentido. La popularidad de los “cafés” holandeses, que es tan
grande que muchos usuarios de cannabis viajan desde otros países para
visitarlos (véase Turismo del cannabis p.226), ha dado como resultado
que se haya eliminado casi todo el mercado de abastecimiento ilegal en
el país. Los “cafés” han alcanzado acaparar mayoritariamente el mercado,
aun manteniendo precios a un nivel no muy diferente al del mercado
ilícito de los países adyacentes. De acuerdo con el EMCDDA, en 2011
el precio promedio del cannabis por gramo (resina/herbal) en los “cafés”
de Holanda era de 9.7/5.9 euros (importado) o 9.3 euros (producido
domésticamente), mientras que en Bélgica se ubicaba aproximadamente
Una Guía Práctica
95
Sección 2
en 7.5/8 euros y en Alemania oscilaba entre los 7.2 y los 8.9 euros.56 Los
vendedores de cannabis ilícito en Holanda no han, por lo tanto, logrado
bajar los precios lo suficiente como para contrarrestar los otros beneficios
que los “cafés” ofrecen a los consumidores. También es importante
señalar aquí que los niveles de uso de cannabis en Holanda también se
mantienen similares a los de los países vecinos.
Efectos de desplazamiento provocados por cambios de precios
relativos
La disponibilidad y el costo de potenciales drogas sustitutas o actividades
recreativas de sustitución también será un factor para determinar
el impacto neto de los precios del cannabis legal (incluyendo las
intervenciones del gobierno). Que se llegue a producir un desplazamiento
del uso de otras drogas hacia el cannabis (si el precio relativo de cannabis
cae), o del cannabis hacia otras drogas (si hay aumentos de los precios
relativos) es una suposición razonable, pero este es un tema que
históricamente ha sido poco investigado. En consecuencia, el alcance de
tal impacto sólo se puede adivinar tomando en cuenta un amplio margen
de error.
En este sentido, el área más evidente y potencialmente significativa es,
probablemente, el desplazamiento entre alcohol y cannabis ya que sus
patrones de uso y sus efectos son relativamente similares, y de hecho, a
menudo se superponen directamente cuando se mezclan drogas. Si bien
ha habido cierta especulación sobre la posibilidad de que un aumento
en el consumo de cannabis (ya sea relacionado con una caída de los
precios, otro impacto de la regulación legal o alguna variable sin relación
alguna) lleve a una caída en el consumo de alcohol, la existencia o el
alcance de cualquiera de estos efectos no está bien establecida y es difícil
56 EMCDDA (2013) Table PPP-1. Price of cannabis products at retail level, 2011. www.emcdda.europa.eu/
stats13#display:/stats13/ppptab1a.
96
Cómo Regular el Cannabis:
Detalles prácticos de la regulación legal
de probar.57 58 59 Hay ejemplos de consumo de cannabis y alcohol que
suben y bajan al mismo tiempo (por lo tanto no apoyan la hipótesis de
desplazamiento) y, en los Estados Unidos por lo menos, los patrones
más recientes de consumo de cannabis van en aumento mientras que el
consumo de alcohol cae (pruebas que podrían apoyar la hipótesis).60
La evidencia epidemiológica debe ser apoyada por los estudios de los
comportamientos individuales y hay, claramente, muchas variables
distintas del precio que influyen en la decisión de utilizar una droga en
lugar de otra. La realidad de que el cannabis y alcohol con frecuencia
se utilizan juntos complica aún más el panorama: ¿son “complementos”
o “sustitutos”? Ciertamente se necesita precaución antes de saltar a
conclusiones que apunten a una causalidad simplista. Si se puede demostrar
de manera convincente que un aumento en el consumo de cannabis, por
motivos de precio o políticas, está vinculado a una correspondiente caída
en el consumo de alcohol, entonces existe un potencial real de ganancia
neta en salud pública sobre la base de que, al menos de forma general, se
acepta que los daños relativos del uso de cannabis son mucho más bajos
que los del alcohol.61
Esta proposición –que sugiere que un aumento en el uso del cannabis
podría producir una ganancia en salud pública si se viera acompañada
de una reducción en el uso del alcohol– resulta una posición polémica y
contra-intuitiva para muchos. Dada la actual falta de evidencias sólidas
para apoyarla, no es aún una hipótesis que, en este momento, pueda
57 Cameron, L. y Williams, J. (2001) Cannabis, Alcohol and Cigarettes: Substitutes or Complements?, The
Economic Record, Vol. 77, No. 236, pp.19–34.
58 Chaloupka, F. J. y Laixuthai, A. (1997) Do Youths Substitute Alcohol and Marijuana? Some Econometric
Evidence, Eastern Economic Journal, Vol. 23, No.3, pp.253–276.
59 Pacula, R. L. (1998) Does increasing the beer tax reduce marijuana consumption?, Journal of Health
Economics, Vol. 17, No.5, pp.557–585.
60 Johnston, L. D. et al. (2012) Monitoring the Future National Survey Results on Drug Use, 1975-2011: Volume I,
Secondary school students, Institute for Social Research, Ann Arbor, Michigan: The University of Michigan,
p.159. http://www.monitoringthefuture.org/pubs/monographs/mtf-vol1_2011.pdf.
61 Nutt, D. et al. (2007) Development of a rational scale to assess the harm of drugs of potential misuse, The
Lancet, Vol.369, No.9566, pp.24–30.
Una Guía Práctica
97
Sección 2
razonablemente formar parte del proceso de toma de decisiones en
materia de política de drogas. Pero al menos es una teoría plausible, es
algo que puede ser sujeto a estudios más rigurosos en la medida en la
que las oportunidades de influenciar tanto el precio del alcohol como el
precio del cannabis y su disponibilidad incrementen simultáneamente.
El surgimiento de nuevas evidencias puede aportarnos información a
futuro cuando reflexionemos respecto a cómo influenciar y reducir más
profundamente los daños relacionados con el uso de drogas.
Por supuesto, también existe la posibilidad de que las intervenciones
gubernamentales que aumenten los precios del cannabis por encima
de los niveles del mercado actual resulten en un desplazamiento hacia
la dirección contraria –con una reducción en el uso del cannabis y un
aumento en el uso del alcohol. Sin embargo, si los precios al menudeo
se fijan altos al principio (más altos que los actuales precios en el
mercado ilícito) el resultado más probable será que una proporción
significativa de la demanda simplemente continuará siendo satisfecha
vía el abastecimiento ilícito. Otras dos posibilidades de desplazamiento
también deben ser mencionadas aquí: una es que el aumento en los
precios del cannabis pueda incentivar el cultivo en casa (si esto es algo
bueno o malo, no resulta claro, pero incluso el peor escenario posible no
sería catastrófico) y otra es que un incremento en el precio quizá también
cause un desplazamiento hacia otras drogas además del alcohol. El
impacto neto de cualquier aumento en el uso de otras drogas dependería
también de sus riesgos, pero los candidatos más probables para este tipo
de desplazamiento incluirían algunos cannabinoides sintéticos (véase la
p.219) y otras Nuevas Sustancias Psicoactivas (NPS) cuyos riesgos aún
son bastante desconocidos.
98
Cómo Regular el Cannabis:
Detalles prácticos de la regulación legal
c
Impuestos
Retos
•
Integrar efectivamente una política de impuestos dentro de la regulación
de precios en una forma que maximice las ganancias obtenidas por los
impuestos mientras apoya y no socava otras metas políticas.
Análisis
•
•
•
•
•
•
Las políticas de impuestos están estrechamente vinculadas con las
políticas de establecimiento de precios.
Existen varios mecanismos posibles para determinar impuestos: al peso
de la unidad, al contenido activo o al valor agregado (IVA).
Los ingresos fiscales surgirán no sólo de las ventas de cannabis sino
también de su producción, ganancias de la industria y otras fuentes
como las tarifas por concesión de licencias.
Los potenciales ingresos fiscales variarán significativamente
dependiendo de la naturaleza y el tamaño del mercado y el régimen
regulatorio y de impuestos que se adopte, predecir las ganancias es, por
lo tanto, problemático.
Si bien los precios se deben mantener al nivel del mercado actual, o a
un nivel muy próximo, una carga de impuestos relevante será necesaria
para prevenir ganancias excesivas (a menos de que las ventas estén
reguladas bajo un modelo de monopolio de Estado). Sin embargo, los
impuestos altos también crean incentivos para la desviación, la evasión
de impuestos y el mercado ilegal.
Los ingresos fiscales también tienen el potencial de distorsionar las
prioridades del gobierno.
Una Guía Práctica
99
Sección 2
Recomendaciones
•
•
•
Un sistema basado en la definición de impuestos tanto de producción
como de ventas, en el que los niveles de THC por peso sean una unidad
sujeta a impuestos, es un punto de partida sensato. Sin embargo, el
detalle de esas decisiones debe incorporarse a las consideraciones de una
política de precios más amplia y encajar dentro de las necesidades de los
ambientes políticos locales y sus marcos fiscales existentes.
Maximizar los ingresos fiscales no debe ser el eje del diseño de las
políticas, las ganancias vía impuestos deben ser vistas, más bien, como
un beneficio añadido.
Cercar los ingresos fiscales relacionados al cannabis como tratamiento
médico, la prevención u otros programas sociales, puede parecer una
proposición política atractiva, pero es problemática, las intervenciones
en salud pública deben estar financiadas de acuerdo con la necesidad y
no ser dependientes de ventas.
Las presiones económicas que enfrentan los gobiernos de todo el mundo
han sido causa de que se preste más atención a los posibles impactos
financieros de regular legalmente el cannabis. La lógica es que el cambio
de paradigma no sólo podría generar un ahorro en el sistema de justicia
penal, sino que podría, además, proporcionar un impulso muy necesario
en los ingresos fiscales de los presupuestos regionales y nacionales. De
hecho, las campañas para regular legalmente el cannabis en los estados
de Washington y Colorado coincidieron en destacar explícitamente
los posibles beneficios fiscales que el cambio de paradigma supondría.
100
Cómo Regular el Cannabis:
Detalles prácticos de la regulación legal
Opciones de impuestos
1 IVA en las ventas
Impuesto agregado como un % fijo del precio de venta
Pros
•De fácil comprensión y administración.
Contras
•Puede incentivar la desviación y la evasión de impuestos entre la producción y la
venta.
2 IVA en la producción y las ventas al mayoreo
Impuesto agregado en la producción más que en la etapa de venta
Pros
•Reduce el riesgo de evasión de impuestos.
•De fácil administración –evitando potenciales complicaciones con productos
procesados tales como los comestibles o los concentrados.
3 Impuesto de tasa fija en la unidad de peso
Impuesto basado en la unidad de peso
Pros
•De fácil administración.
Contras
•Potencialmente puede incentivar la venta de cepas más potentes a precios más
altos.
4 Impuesto de tasa fija en el contenido activo
Impuesto basado en el contenido de THC por peso
Pros
•Evita que se incentive la venta de cepas de mayor potencia.
Contras
•De mayor dificultad técnica para ser administrado.
Una Guía Práctica
101
Sección 2
5 Impuesto progresivo
Impuesto que aumenta de acuerdo con la potencia o cualquier otra variable de
riesgo (puede ser de tasa fija o de valor agregado)
Pros
•Puede ayudar a disuadir el uso de variedades más potentes o productos
riesgosos.
Contras
•Más complejo y con mayores dificultades técnicas para ser administrado.
6 Cuota para la concesión de licencias
Dicho de otra forma, es un impuesto a las licencias que al menos cubre los gastos
burocráticos
Pros
•Genera un flujo de financiación inicial para los reguladores que no depende de
las ventas.
7 Impuestos locales
Impuesto a nivel municipal o de condado para cubrir con cualquier costo puntual
asociado a la industria
Pros
•Puede ayudar a cubrir costos o cargas regulatorias específicas.
Contras
•Puede incentivar la desviación, o los mercados geográficamente desplazados.
La escala de cualquier ingreso fiscal sobre las ventas dependería de una
serie de variables:
•
•
•
102
El precio de los productos y la tasa fiscal en un nuevo mercado legal.
El tamaño total del mercado y los niveles de consumo de los diferentes
productos (los cuales pueden variar en la post-prohibición).
La proporción del mercado que pueda está sujeta a impuestos –los
mercados ilícitos paralelos no pagan impuestos y el cultivo en casa
generaría ganancias fiscales mínimas si es que llegase a generar alguna.
Cómo Regular el Cannabis:
Detalles prácticos de la regulación legal
•
•
•
La evasión de impuestos –en tanto que desviación de los canales de
producción legal para procurar ventas ilegales no contabilizables.
Evasión de impuestos -explotando vacíos legales para reducir impuestos.
La intensidad de la aplicación de las leyes fiscales.
Estas variables están naturalmente relacionadas entre sí. Por ejemplo, los
impuestos más altos tienden a hacer subir los precios, incentivando la
evasión fiscal, el cultivo en casa y un comercio ilícito paralelo, mientras
que reducen el mercado sujeto a impuestos y la renta gravable. Existen
también varios posibles impactos en el uso del alcohol por los cambios de
precios, lo cual tiene implicaciones fiscales separadas. Estas interacciones
potencialmente complejas –y la gran variedad de modelos regulatorios
y regímenes fiscales posibles– dan como resultado que las predicciones
sobre los niveles de ingreso fiscal puedan hacerse sólo con un amplio
margen de error.
Dichas predicciones serán más fuertes en unos años, cuando el primer
modelo de cannabis no médica se haya asentado. En ausencia de datos
más concretos, existe un riesgo real de exagerar la potencial recaudación
tributaria generada por cualquier sistema de regulación legal de cannabis.
Sin embargo, sin duda se puede hacer referencia a algunas de las
investigaciones y estimados de ingresos fiscales que hasta el momento se
han producido. Este cuerpo de evidencia indica que los ingresos podrían
ser potencialmente muy significativos.
Una Guía Práctica
103
Sección 2
Investigaciones y estimados sobre la recaudación tributaria
•
•
•
•
•
En el 2008, los “cafés” holandeses pagaron 400 millones de euros ($520
millones de dólares) de impuestos por ganancias de ventas netas que
ascendieron a más de 2 mil millones de euros ($2.6 mil millones de
dólares).62
La industria del cannabis médico de California genera entre $58 y $105
millones de dólares en impuestos de ventas anuales.63
Si un millón de los usuarios de cannabis existentes en España obtuviesen
sus suministros vía los clubes sociales de cannabis, los trabajos
creados podrían generar aproximadamente 155 millones de euros en
contribuciones de seguridad social, 54 millones de euros en ingresos
fiscales y alrededor de 100 millones en IVA.64
El cannabis legalmente regulado en Inglaterra y Gales podría generar
ingresos fiscales en el rango de los 0.4 mil millones – 0.9 mil millones de
libras al año.65
Si se regulase a nivel federal, en Estados Unidos el ingreso fiscal
proveniente del cannabis sería de alrededor de $8.7 mil millones de
dólares.66
Mientras que los ingresos fiscales de ventas potenciales han recibido
la mayor atención por parte de responsables políticos e investigadores,
los ingresos fiscales se pueden generar en varios puntos de la cadena
productiva. Por ejemplo, los ingresos pueden ser generados por los
impuestos establecidos a nivel de la producción o la venta al por mayor,
los impuestos de sociedades pagados sobre las utilidades, los impuestos
comerciales pagados por el uso de las instalaciones físicas de producción
62 Grund, J-P. y Breeksema, J. (2013) Coffee Shops and Compromise: Separated Illicit Drug Markets in the
Netherlands, Global Drug Policy Program, Open Society Foundations, p.52. www.opensocietyfoundations.
org/sites/default/files/Coffee%20Shops%20and%20Compromise-final.pdf.
63 California Board of Equalization (2013) News Release: BOE to Sponsor Legislation to Exempt Hospice
Patients from Sales Taxes on Medical Marijuana. www.boe.ca.gov/news/2013/28-13-H.pdf.
64 Barriuso Alonso, M. (2011) Cannabis social clubs in Spain: A normalizing alternative underway, Transnational
Institute, p.6. www.druglawreform.info/images/stories/documents/dlr9.pdf.
65 Pudney, S. et al. (2013) Licensing and regulation of the cannabis market in England and Wales: Towards a
cost-benefit analysis, Institute for Social and Economic Research, vi. https://www.iser.essex.ac.uk/d/153.
66 Miron, J. A. y Waldock, K. (2010) The budgetary impact of ending drug prohibition, Cato Institute.
www.cato.org/sites/cato.org/files/pubs/pdf/DrugProhibitionWP.pdf.
104
Cómo Regular el Cannabis:
Detalles prácticos de la regulación legal
o los impuestos sobre la renta pagados por los empleados en el comercio
legal de cannabis.
Dado que casi todos los ingresos del comercio mundial de cannabis en la
actualidad son ganancia de los criminales organizados, la regulación legal
claramente ofrece una oportunidad para que los gobiernos recauden lo
que actualmente representa un ingreso no percibido. El argumento que se
escucha a menudo de que los ingresos tributarios no cubrirán los costos
sociales y de salud del consumo de cannabis es algo que carece de sentido
en este contexto, pues percibir una parte de los ingresos del impuesto es
claramente preferible a no recibir nada.
Hay toda una serie de consideraciones que también deben tomarse en
cuenta al decidir sobre la combinación correcta de los impuestos que se
van a imponer y los niveles a los que se deben fijar. Por ejemplo:
•
El cannabis es relativamente compacto en relación al alcohol o el
tabaco, por lo que el contrabando y la evasión de impuestos son
comparativamente más sencillos. Fijar impuestos en la etapa de
producción podría evitar esto.67
•
Si los impuestos sobre el cannabis herbal se administrasen con una
tasa fija por peso, se crearía un incentivo para producir cannabis de
mayor potencia, que se vendería a precios más altos. Administrar los
impuestos sobre las bases de la potencia del cannabis (optando, por
ser más simple, por los contenidos de THC) podría evitar este riesgo
(véase Fuerza/potencia p126.) Un sistema basado en la potencia y el
contenido de THC puede ser más complejo administrativamente, pero
no sería imposible de gestionar. Bajo cualquier sistema propuesto, el
peso producido y vendido y la potencia, deben estar sujetos a monitoreo
regular e independiente.
67 Caulkins et al. (2013) Marijuana legalization – what everyone needs to know, Oxford University Press, p.156.
Una Guía Práctica
105
Sección 2
Un sistema basado en la imposición de impuestos tanto a la producción,
como a las ventas, con el contenido de THC por peso siendo una unidad
a la que se le pueda fijar un impuesto, es un punto de partida razonable,
pero necesitaría incorporarse a consideraciones de política de precios más
amplias y ajustarse a las necesidades de entornos políticos locales y a sus
marcos fiscales existentes. Un monopolio estatal sobre la producción, las
ventas, o ambas cosas, simplificaría considerablemente la cuestión fiscal
y de precios.
Mientras que los ingresos fiscales son ciertamente un beneficio potencial
significativo de la reforma, éste no debería ser el motivo principal de
cualquier transición hacia la regulación legal. Son la mejora de la salud
pública y la seguridad de las comunidades las preocupaciones que deberían
constituir el motor de un cambio de política. Los posibles aumentos de
los ingresos fiscales deben verse, sobre todo, como una forma de financiar
los marcos regulatorios para el cannabis, cualquier ganancia extra debe
ser considerada un bono.68
Las experiencias con el alcohol y el tabaco muestran cómo generar ingresos
fiscales sustanciales potencialmente puede distorsionar o impactar
negativamente las prioridades de salud pública. Tampoco debemos
ignorar otras lecciones políticas derivadas de la fijación de impuestos
sobre el alcohol y el tabaco. Lecciones como la inevitable hostilidad que
se despierta en el público cuando hay aumento de impuestos, el poder de
presión de las industrias de producción y abastecimiento a gran escala y
las dificultades para intervenir en este tipo de industrias que dan empleo
de un número significativo de votantes potenciales.
La comúnmente discutida noción de que los ingresos fiscales obtenidos del
mercado legal del cannabis pudieran ser re-direccionados a los servicios
68 Más allá de cualquier beneficio financiero derivado del aumento de los ingresos fiscales, naturalmente
habrán ahorros en el sistema de justicia. Sin embargo, no es probable que éstos produzcan una
acumulación en los mismos departamentos de gobierno responsables de regular los mercados de cannabis
y el proceso de re-direccionar estos recursos probablemente no sea ni fácil ni rápido.
106
Cómo Regular el Cannabis:
Detalles prácticos de la regulación legal
relacionados con drogas, tales como la prevención, la educación y los
tratamientos médicos, ha tenido un obvio atractivo populista. Un plan
de este tipo fue incluido en la propuesta de la iniciativa de Washington
para legalizar el cannabis, que destinaba el 60% de los ingresos generados
por impuestos a la venta de cannabis a la prevención, la educación, la
investigación y la salud pública.69 Es importante señalar que también
se destinaron fondos al monitoreo y a evaluaciones independientes
periódicas de los impactos costes-beneficios de la ley.
Mientras que estas propuestas son, sin duda, útiles para “vender” la reforma
de política de drogas al electorado, se debe tener precaución con respecto
a la inclusión de las mismas en cualquier plan para la instrumentación
de un sistema de regulación legal del cannabis. Los niveles de monitoreo
y evaluación efectivos y la prestación de servicios en curso, deben estar
determinados por la necesidad y por evidencias de eficiencia y no variar
de acuerdo a los ingresos fiscales relacionados a la producción y venta del
cannabis. El nivel de gasto condicionado a estos ingresos sólo debe ser
adicional a cualquier gasto que de otro modo se habrá de producir.
d
Preparación y método de consumo
Retos
•
•
Regular la disponibilidad de diferentes preparaciones de cannabis de
forma que se satisfaga la demanda por la droga y en consecuencia se
minimicen las oportunidades de negocio para los empresarios criminales.
Promover el uso de productos de cannabis de bajo riesgo y los patrones
de consumo responsable en el largo plazo.
69 Cf. Washington State Legislature (2013) RCW 69.50.540 Marijuana excise taxes – Disbursements http://apps.
leg.wa.gov/rcw/default.aspx?cite=69.50.540.
Una Guía Práctica
107
Sección 2
Análisis
•
•
•
•
•
•
•
•
108
El cannabis se encuentra disponible en una gran variedad de
preparaciones y puede ser consumido de maneras diferentes.
Los riesgos asociados con el consumo de cannabis se ven influidos
de manera significativa por la preparación, la dosis, y el método de
consumo, los cuales están estrechamente vinculados a la potencia (ver
Métodos de consumo, p.112)
Diferenciar la regulación de acuerdo con las preparaciones de cannabis
legalmente disponibles puede influir en los patrones de uso. Por ejemplo,
haciendo que los productos de mayor riesgo sean menos disponibles,
ciertos daños potenciales y patrones de uso potencialmente dañinos
pueden ser minimizados.
Se deben tomar en cuenta los riesgos potenciales para la salud
de los pulmones que implica la inhalación del humo de cannabis
(particularmente cuando se mezcla con tabaco), y la capacidad de los
usuarios a ser informados y controlar la dosificación de los ingredientes
activos del cannabis, tanto en términos de consumo total como en la
velocidad de aparición de sus efectos.
Fumar cannabis, en papel de liar o pipas, sigue siendo el método más
popular de consumo en casi todo el mundo debido a su simplicidad,
bajo costo, portabilidad, y a que supone una actividad social que
además permite a las y los usuarios controlar la dosis con relativa
facilidad.
Alentar a las y los usuarios a consumir cannabis a través de otros
métodos en lugar de fumarlo es un reto a largo plazo, pero de lograrse,
reduciría los riesgos para la salud asociados con el fumar, en particular
cuando el cannabis es mezclado con tabaco.
El cannabis en preparaciones comestibles no involucra riesgos para la
salud de los pulmones, pero tarda más en mostrar efectos y por lo tanto
supone un mayor riesgo en relación con el control de las cantidades.
Los vaporizadores –que crean vapor del cannabis herbal en lugar de
humo producto de la combustión– ofrecen una experiencia de
Cómo Regular el Cannabis:
Detalles prácticos de la regulación legal
•
inhalación más cómoda y agradable para el usuario, reducen los riesgos
para la salud de los pulmones y ofrecen un nivel de control de la dosis
similar al del cannabis fumado.
En el futuro, los llamados cigarrillos electrónicos (¿porros electrónicos?)
que vaporizan un extracto oleoso de cannabis (en lugar de cannabis
herbal) probablemente serán un método de consumo muy popular y
de bajo riesgo en comparación con el cannabis fumado. Es necesario
aprender de los problemas que han surgido con la regulación de los
cigarrillos electrónicos de nicotina, mismos que no han sido bien
atendidos ni por las regulaciones del tabaco ni por las regulaciones de
productos medicinales de remplazo de nicotina.
Recomendaciones
•
•
•
•
La inhalación de cannabis no fumado mediante el uso de vaporizadores, y
potencialmente nuevas tecnologías tales como los cigarrillos electrónicos,
debe ser promovida pues reduce riesgos asociados con el fumar,
particularmente cuando el cannabis se mezcla con tabaco. Prohibir la venta
de cigarrillos ya liados, exigir la existencia de vaporizadores en los lugares
de consumo, o establecer lugares de consumo que sólo permitan vapor y
no humo, son algunos ejemplos de cómo puede lograrse esta meta.
Se necesita más investigación sobre el uso de vaporizadores y alguna
forma de estandarización y testeo sería útil, misma que potencialmente
podrían estar asociada a un sello o logo de “calidad garantizada” en el
producto.
Se necesita más investigación sobre los impactos del surgimiento de
concentrados de cannabis tales como el aceite de hachís butano (BHO
por sus siglas en inglés) y el consumo de preparaciones “untadas”.
Se necesita más investigación sobre los cigarrillos electrónicos de
cannabis, dado que suponen una alternativa de inhalación de bajo riesgo
y sin humo, y son un producto cómodo y atractivo para los usuarios.
Controles de regulación deben ser dedicados a estos artefactos y a los
productos que se venden para complementarlos.
Una Guía Práctica
109
•
•
Sección 2
Las decisiones sobre qué productos hacer disponibles desde el inicio de
cualquier sistema de regulación legal deben estar guiadas, en gran parte,
por la naturaleza del consumo ilegal existente. Si bien no es necesario
igualar la oferta de productos del mercado ilegal en el legal, lo cierto
es que mientras más grandes sean las diferencias es más probable que
ocurran distorsiones impredecibles y potencialmente negativas en el
mercado.
Los intentos por influenciar los patrones de uso regulando diferentes
productos de formas diferentes deben ser graduales y estar guiados por
una evaluación y un monitoreo cuidadosos.
Preparaciones
El cannabis existe en una gama de preparados. Estos incluyen:
•
Cannabis herbal: existe una amplia gama de cepas disponibles
que varían en calidad y en concentración de THC y CBD, desde las
potencias más bajas hasta las más altas (véase p.126).70 El cannabis
herbal usualmente se seca después de ser cultivado y puede ser fumado,
vaporizado, comido (más comúnmente incorporado en comidas y
bebidas) o procesado en una gama de otros productos (véase más abajo).
•
Resinas de cannabis y otros concentrados: las resinas son una
preparación sólida del cannabis comúnmente hecha de los elementos de
la planta que contienen la mayor concentración de ingredientes activos.
Existe una amplia variedad de productos de resina, que van desde las
tradicionales resinas enrolladas o presionadas hechas con tricomas de
cannabis recolectadas a mano, hasta productos más procesados hechos
con solventes (éstos incluyen aceites y ceras de cannabis mucho más
potentes y menos comunes).
70 Por ejemplo, al momento en el que se escribió esta guía, leafly.com proveía información sobre 557 cepas
diferentes: www.leafly.com/explore.
110
Cómo Regular el Cannabis:
Detalles prácticos de la regulación legal
Si bien las resinas son generalmente más potentes que el cannabis
herbal (en términos del porcentaje de THC por peso) y son
correspondientemente más caras, su potencia puede variar
significativamente.71 Las resinas y los aceites más potentes,
especialmente aquellos que se producen usando los procesos
de tecnología más avanzada para la extracción, pueden ser
extremadamente potentes, algunas de ellas con una concentración de
THC de más del 80%.
Por ejemplo, el aceite de hachís butano (BHO), que se produce usando
el disolvente de extracción butano, es un concentrado de cannabis muy
potente que a veces se consume a través de un proceso conocido como
“dabbing” (untarse), mediante el cual el usuario toca el concentrado sobre
una superficie calentada e inhala sus vapores.72 Resinas más típicas se
pueden consumir: fumándose solas o con tabaco y otros productos
herbales en una pipa, vaporizadas (aunque con menor frecuencia) y
comidas solas o cocinadas con otros alimentos. Los aceites generalmente
se fuman o consumen en alimentos.
•
Productos comestibles de cannabis: el cannabis herbal puede
consumirse en su forma no procesada pero es más frecuente que los
ingredientes activos, que son liposolubles, se disuelvan en aceites o
mantequilla por lo que se consumen en una gran variedad de alimentos
preparados. Algunos productos comestibles populares en Holanda y en
dispensarios de cannabis medicinal en E.U. incluyen pasteles, galletas y
brownies –aunque los productos varían en todo el mundo de acuerdo a
las culturas locales. También están disponibles una variedad de bebidas
a base de cannabis realizadas con aceites o tinturas.73
71
Hay algunas resinas de baja potencia, como las resinas del mercado de masas que se producen en
el norte de África y que se consumen en gran parte del sur de Europa. Estas resinas a menudo están
complementadas con adulterantes que no provienen del cannabis.
72 Black, B., To Dab or not to Dab?, High Times, 02/10/13. www.hightimes.com/read/dab-or-not-dab.
73 El cannabis en bruto puede ser añadido al agua hirviendo para hacer té de cannabis u otras bebidas, pero
dado que sus ingredientes activos no son solubles en agua es un método ineficiente de uso. Los tés, por lo
tanto, se preparan generalmente con tinturas o aceites de cannabis.
Una Guía Práctica
111
•
Sección 2
Otras preparaciones de cannabis: se han desarrollado muchos
productos nuevos en los últimos años para los usuarios de cannabis
medicinal. Estos incluyen tinturas de cannabis (incluyendo el Sativex,
un spray de tintura de cannabis hecho de la planta entera y primer
producto del tipo en obtener licencia de medicamento), tabletas o tiras
sublinguales y una amplia gama de tés, tónicos y bebidas gaseosas que
contienen principalmente tinturas de cannabis de diferentes funciones
y aplicaciones. Estos productos tienen efectos psicoactivos, pero no son
muy utilizados con fines no médicos. Lo importante es reconocer que
cualquiera de las técnicas aprendidas a partir de la elaboración de estos
productos, inevitablemente, será transferida a los productos no médicos
en el futuro.
Métodos de consumo
El cannabis puede ser consumido en una gran variedad de formas, cada
una asociada con diferentes efectos y riesgos.
Fumar
En la mayoría del mundo, el método más popular de consumo de
cannabis es fumarlo en pipas o en “porros” (cigarrillos de cannabis
enrollados a mano) que pueden contener cannabis herbal puro, hierba
de cannabis o resina mezcladas con tabaco (o con menos frecuencia,
alguna otra mezcla de hierbas). La razón por la que este es el método más
popular no sorprende: es rápido, fácil y barato. Los efectos de la droga
se presentan rápidamente y a su vez se mantiene un gran control de la
dosis. Fumar también ofrece una experiencia social y compartida tanto en
la preparación como en el acto de compartir la pipa o el porro, lo cual en
muchos sentidos se ha convertido en una acción con gran carga cultural,
incluso ritual, en muchos ambientes sociales –de forma muy parecida a lo
que ocurre con los patrones de consumo de alcohol.
112
Cómo Regular el Cannabis:
Detalles prácticos de la regulación legal
La quema de cannabis (y cualquier cosa con la que se mezcla) da lugar a
la creación de una gama de productos de combustión (como el alquitrán,
monóxido de carbono, tolueno y benceno74) y al mismo tiempo, contrario
a la mitología de “la locura del porro”, el humo del cannabis parece
ser menos riesgoso que el humo del tabaco,75 76 –aunque es razonable
suponer que la inhalación de humo de cualquier tipo aumenta los riesgos
a la salud de la garganta y los pulmones.77
Cuando el cannabis se fuma mezclado con tabaco, como suele ser el caso
en gran parte del mundo, el debate sobre los riesgos de fumar cannabis
y tabaco por separado se torna bastante académico. Sin embargo, fumar
cannabis y tabaco juntos presenta serios riesgos para la salud que aún son
poco conocidos.78 Debido al alto potencial adictivo del humo de tabaco
fumarlos juntos puede ser un iniciador de consumo de tabaco a largo
plazo (que está, sin duda, asociado con daños graves para la salud que se
mantienen independientes de cualquier consumo de cannabis) y también
puede significar que las y los usuarios presenten síndrome de abstinencia
por nicotina y por lo tanto terminen fumando más cannabis, o lo hagan
con mayor frecuencia, de lo que normalmente harían.
Fumar a través de una pipa de agua o “bong” es percibido como una
manera menos riesgosa de fumar. Sin embargo, creerlo es algo así como
creer en los supuestos beneficios de los filtros en los cigarrillos. No
74 Para revisar una lista de fácil comprensión de los componentes químicos del humo de cannabis,
confróntese: Moir, D. et al. (2008)
A comparison of mainstream and sidestream marijuana and tobacco
cigarette smoke produced under two machine smoking conditions, Chemical Research in Toxicology, Vol.
21, No. 2, pp. 494-502.
75 Rooke, S. E. et al. (2013) Health outcomes associated with long-term regular cannabis and tobacco smoking,
Addictive Behaviours, Vol.38, No.6, pp. 2207–2213.
76 Pletcher, M. J. et al. (2012) Association Between Marijuana Exposure and Pulmonary Function Over 20 Years,
Vol.307, No.2, pp.173–181.
77 Mientras que el potencial carcinogénico del humo de cannabis sigue siendo discutible (pero parece ser
modesto y ciertamente mucho menor que el del humo del tabaco), el humo de la combustión de todos los
productos a base de hierbas, sin duda, puede irritar las vías respiratorias y se asocia con un mayor riesgo
para la salud.
78 Esto se debe probablemente porque la mayor parte de la investigación del cannabis se ha hecho en
Estados Unidos, donde fumar cannabis con tabaco es relativamente infrecuente en comparación con otras
regiones como Europa, donde es lo más común.
Una Guía Práctica
113
Sección 2
hay buena evidencia para apoyar dicha suposición, pues incluso si la
experiencia de fumar es más agradable debido a que el humo se enfría
ligeramente por el agua, en esencia estamos inhalando el mismo humo.79
Algunas investigaciones han sugerido que debido a que el agua absorbe
el THC más efectivamente de lo que lo hacen los alquitranes, en realidad
este método de consumo incrementa la proporción de alquitrán-THC, lo
cual significa que las y los usuarios inhalan más de lo que harían con un
porro.80
Vaporizadores
Vaporizadores de hierba
Los ingredientes activos del cannabis también pueden ser liberados
e inhalados en forma de vapor, evitando la mayor parte de los
componentes tóxicos del humo tales como alquitranes y monóxido de
carbono producidos por la combustión en pipas o en porros. Esto se
consigue usando alguna forma de “vaporizador” –un equipo que calienta
el cannabis (por lo general en forma de hierba) a una temperatura lo
suficientemente alta para liberar los cannabinoides volátiles en forma de
vapor, pero no tan caliente que lo queme y cree humo (el cual sabemos
contiene una gran cantidad de componentes tóxicos adicionales).
Hoy en día, muchos de estos dispositivos que producen vapor caliente
en diferentes maneras están disponibles comercialmente. Estos incluyen:
vaporizadores de conducción, que calientan el cannabis en un plato
caliente en un espacio de aire contenido; vaporizadores “de aire forzado”,
que llenan un globo o bolsa desmontable desde la cual el vapor se inhala a
continuación, y las “varitas de calor”, que son utilizadas con pipas de agua
más convencionales para sustituir la llama o el encendedor.
79 Gieringer, D. (1996) Marijuana waterpipe and vaporizer study, MAPS Bulletin, Vol.6, No.3, pp.53–66.
www.maps.org/news-letters/v06n3/06359mj1.html.
80 Ibid.
114
Cómo Regular el Cannabis:
Detalles prácticos de la regulación legal
Aunque tales vaporizadores han ido creciendo en popularidad desde la
década de los noventa, la extensión de su uso se ha limitado debido a su
elevado precio en relación con las pipas convencionales (los vaporizadores
a menudo cuestan $100 dólares o más, y los modelos más sofisticados tipo
“volcán” cuestan más de $300 dólares) y debido a sus diseños voluminosos
(que resultan poco prácticos
para su uso fuera de casa).
Recientemente han aparecido en
el mercado modelos de bolsillo
y vaporizadores tipo “pluma”.
La eficacia de algunos de estos
productos en la creación de
vapor en lugar de humo ha sido
cuestionada –algunos siendo
claramente mejores que otros.
Un vaporizador de aire forzado “volcán” y su bolsa
lelandkim.com
Las investigaciones publicadas sobre
vaporizadores (principalmente llevadas a
cabo en el contexto de los usos médicos
del cannabis) han demostrado de forma
convincente que el cannabis vaporizado
ofrece los mismos niveles de ingredientes
activos que el fumado, aunque sin la
Un cigarrillo electrónico para cannabis de la
mayoría de los elementos nocivos que
marca “o.pen”
Weedhype.com
se encuentran en el humo.81 82 83 De este
modo, la vaporización reduce los síntomas respiratorios84 y riesgos
asociados con fumar. Dicha evidencia también indica que la experiencia
81 Abrams, D. et al. (2007) Vaporization as a smokeless cannabis delivery system: a pilot study, Clinical
Pharmacology & Therapeutics, Vol.82, pp.572–578. www.maps.org/media/vaporizer_epub.pdf.
82 Earlywine M. y Barnwell, S. (2007) Decreased respiratory symptoms in cannabis users, Harm Reduction
Journal, Vol. 4, No. 11. www.harmreductionjournal.com/content/pdf/1477-7517-4-11.pdf.
83 Hazekamp A. et al. (2006) Evaluation of a vaporizing device (Volcano) for the pulmonary administration of
tetrahydrocannabinol, Journal of Pharmacological Science, Vol.95, pp.1308–1317.
84 Aunque éstos no se eliminan del todo: por ejemplo, la tos puede ser un resultado de la inhalación. Con
algunos dispositivos, el vapor se puede pasar, además, a través del agua para enfriarlo y reducir irritaciones
respiratorias potenciales.
Una Guía Práctica
115
Sección 2
de inhalación de vapor es generalmente preferida por las y los usuarios
debido a que el vapor es más fresco, menos duro para la garganta y, por
lo tanto, más agradable para inhalar.
Sin embargo, esta es un área relativamente poco estudiada. La mayoría
de los estudios existentes se han centrado en las funciones físicas de
los vaporizadores y en una pequeña muestra de las reacciones de las y
los usuarios –sin realizar estudios epidemiológicos de los efectos reales
para la salud. Además, en un mercado en rápida expansión, todavía son
relativamente pocos los modelos que han sido sometidos a un riguroso
análisis independiente. De hecho, sólo el modelo más costoso de “forcedair” ha sido evaluando. Para que las y los profesionales de la salud,
reguladores y consumidores puedan tomar decisiones informadas será
necesario hacer más investigación sobre este tema.
Vaporizadores de tipo “cigarrillo electrónico”
Una tendencia de introducción más reciente son los cigarrillos electrónicos
o e-cigarettes para productos de cannabis,85 mismos que fueron inicialmente
desarrollados como una forma más segura de consumir nicotina para los
fumadores de tabaco. Como los vaporizadores de cannabis, los cigarrillos
electrónicos producen un vapor con contenido activo en lugar de humo
de combustión aunque funcionan de una manera muy diferente. En
lugar de utilizar el calor para extraer el contenido volátil a partir de la
materia vegetal y convertirlo en vapor, utilizan una solución de nicotina
ya preparada que después se convierte en vapor en una cámara de autoadministración operada por pilas a partir de la inhalación del usuario.
Los cigarrillos electrónicos han demostrado ser más populares que los
productos de sustitución de nicotina, como parches o GMN, debido a
que son ampliamente reconocidos como alternativas sustancialmente
85 También conocidos como vaporizadores personales o sistemas de suministro de nicotina electrónicos, que
se inventaron en 2003.
116
Cómo Regular el Cannabis:
Detalles prácticos de la regulación legal
más seguras al fumar y a que replican la experiencia misma de fumar –en
cuanto a la forma de sostener el cigarrillo y la inhalación– sin mantener los
impactos más antisociales de fumar cigarrillos (olor, humo y mal aliento).
Así como algunas personas han utilizado vaporizadores de cannabis para
consumir tabaco de manera más segura, el uso de ciertos tipos de aceites
de cannabis extraídos con tecnologías similares a la de los cigarrillos
electrónicos ha comenzado a ser explorado. Este desarrollo es todavía muy
incipiente y los primeros productos comerciales –los llamados “porros
electrónicos”– sólo llevan poco tiempo en el mercado estadounidense de
cannabis medicinal. Por lo tanto, aun es difícil hacer comentarios sobre
este tipo de productos con una mayor certeza –aunque hay indicios de
que la demanda de estos productos está aumentando rápidamente.
Dicho esto, y teniendo en cuenta la practicidad de los cigarrillos electrónicos
así como la reciente expansión del mercado para este tipo de productos, es
posible afirmar que este tipo de tecnología para el consumo de productos
del cannabis se convertirá en un área pujante en el futuro cercano. Esta
tecnología ofrece un producto fácil de usar que es más seguro que fumar,
es barato (con muchos tipos de instrumentos disponibles por menos de
$10 dólares) y es más conveniente que los vaporizadores convencionales
(pues los cigarrillos electrónicos no necesitan ser rellenados con cannabis
herbal después de cada uso).
Hay, sin embargo, lecciones importantes que deben ser aprendidas de
la reciente aparición de los cigarrillos electrónicos de nicotina. Su rápida
expansión ha tomado desprevenidos a los reguladores y a las autoridades
médicas provocando que dichos productos no sean bien abordados ni
por los marcos regulatorios dedicados a los cigarrillos ni por aquellos
específicos a los medicamentos/fármacos. Como resultado, incluso
si la sustitución de los cigarrillos fumados por cigarrillos electrónicos
es ampliamente aceptada como beneficiosa para la salud pública, los
productos que se venden han sido insuficientemente supervisados y
regulados en la mayoría de las jurisdicciones.
Una Guía Práctica
117
Sección 2
Este tipo de productos no sólo han escapado a la regulación efectiva
en términos de controles de calidad sobre las soluciones de nicotina,
sus tecnologías de distribución y/o efectos, sino que también han sido
insuficientemente regulados con respecto a su comercialización. Existe
la preocupación de que algunos cigarrillos electrónicos –que tienen una
apariencia casi idéntica a la de los cigarrillos de tabaco– están siendo
promovidos como productos aspiracionales a través del uso de publicidad
con celebridades e imágenes de glamorosas –algo similar a lo que ocurría
con la publicidad del tabaco en el pasado.
Esto podría plausiblemente revertir algunos de los progresos realizados
para evitar la normalización del uso de cigarrillos. La aparición de los
cigarrillos electrónicos con sabores como “goma de mascar” también han
suscitado preocupación respecto a los problemas de dirigir la publicidad
a niños y jóvenes. Es evidente que existe la necesidad de establecer un
delicado equilibrio entre promover estos productos entre fumadores
actuales en oposición de facilitar la iniciación de aquellos que de otro
modo no estarían consumiendo la nicotina en absoluto. Estos dilemas son
precisamente la razón por la que la comercialización debe ser regulada
cuidadosamente por las autoridades sanitarias competentes.
En Europa, una propuesta de solución a esta imagen del cigarrillo
electrónico “disponible para todos” buscaba su clasificación como
producto médico sujeto a todo el rigor de la regulación de este tipo –
lo que habría restringido seriamente su disponibilidad. Esta medida
fue rechazada dado el riesgo de sacrificar un éxito potencialmente
enorme en materia de reducción de daños del tabaco.86 En su lugar, los
cigarrillos electrónicos serán regulados como productos de tabaco, por
lo que probablemente su publicidad y comercialización se vean sujetas
a regulaciones (aunque al momento de escribir esta guía los detalles
permanecen poco claros).
86 Bates, C. y Stimson, G. (2013) Costs and burdens of medicines regulation for e-cigarettes. http://
nicotinepolicy.net/documents/reports/Impacts%20of%20medicines%20regulation%20-%2020-09-2013.pdf.
118
Cómo Regular el Cannabis:
Detalles prácticos de la regulación legal
El problema general es que este tipo de productos claramente no
encajan dentro de los marcos de regulación del tabaco existentes, pero
tampoco son, estrictamente hablando, productos médicos. Son productos
novedosos que requieren su propio marco normativo el cual deberá
basarse en elementos clave de ambos. Esto tiene una relevancia obvia para
la futura política de la regulación del cannabis, pues no se puede suponer
que cualquiera de las estructuras de regulación existentes podrá atender
la totalidad de los nuevos productos o tecnologías para consumirlo (véase
conclusiones más abajo).
Un claro ejemplo de esto es la ya existente preocupación acerca de los
vaporizadores de cannabis del tipo cigarrillo electrónico que ha surgido
recientemente en el escenario del cannabis medicinal en E.U.: “¿Qué
solvente contienen los aceites/soluciones?” y “¿Cuál es la potencia del
vapor?” son sólo algunas de las preguntas más frecuentes. Actualmente,
en ausencia de un marco regulatorio adecuado, las respuestas a estas
preguntas se mantienen inadecuadas.
Productos comestibles: comida y alimentos
Como se ha señalado anteriormente, el cannabis se puede comer en
forma de hierba o en una variedad de preparaciones; y al comerlo, los
ingredientes activos son absorbidos a través del revestimiento del
estómago y el tracto digestivo. Dado que los ingredientes activos del
cannabis son solubles en grasa o se pueden preparar en una tintura (es
decir, extraído en alcohol), se pueden añadir fácilmente en casi cualquier
forma de alimento o bebida. A diferencia de la inhalación de humo o
vapor de cannabis, que hace que la droga entre en la sangre a través de
los pulmones proporcionando un efecto casi inmediato, cuando se come,
los efectos del cannabis toman mucho más tiempo en sentirse –entre
20 minutos y una hora más o menos, dependiendo de la naturaleza del
comestible y si es ingerido con el estómago vacío.
Una Guía Práctica
119
Sección 2
Esto significa que los productos comestibles de cannabis presentan
una especie de equilibrio costo/beneficio cuando se les compara con el
cannabis fumado. Sin embargo, aunque este tipo de consumo evita los
riesgos respiratorios por completo, con los productos comestibles es
intrínsecamente más difícil tener control de la dosis. En la ausencia de una
etiquetación clara y fiable, es difícil juzgar qué tan fuerte es un comestible
particular, más allá del inconveniente procedimiento de probar una
pequeña parte y esperar un período razonable (potencialmente hasta dos
horas) para estar seguro.
Las personas también pueden reaccionar de maneras diferentes o
impredecibles al mismo producto en diferentes momentos. Por lo tanto,
ajustar la dosis al alza requiere de un proceso lento y potencialmente
problemático, pues las y los usuarios deben esperar para asegurarse que han
recibido la dosis deseada del producto ingerido y por ende se incrementa
la probabilidad de consumir más (con sus respectivos efectos negativos
no deseados). Por lo tanto, la regulación de la potencia y contenido de los
productos comestibles de cannabis resulta evidentemente clave.87 (Para
revisar más información sobre este tema, véase Fuerza/potencia, p.126.
e Información en el envase, p.145.)
Recomendaciones
Un tema recurrente en esta guía es cómo diferentes niveles de regulación
en los diferentes productos derivados del cannabis y las formas en las
que se consumen, puede ayudar a influenciar los comportamientos de
consumo de forma positiva, fomentando el uso de productos más seguros
y de métodos más seguros de consumo.
Aunque es poco probable que el debate (a menudo acalorado) sobre
el alcance de los riesgos del consumo de cannabis desaparezca pronto,
87 Cf. Consejo de Control de Bebidas Alcohólicas del Estado de Washington marihuana REGLA WAC 314-55095 (tamaños de servir), 31455-104 (requisitos de extracción), y 314-55-105 (embalaje y etiquetado). http://lcb.
wa.gov/marijuana/initiative_502_proposed_rules.
120
Cómo Regular el Cannabis:
Detalles prácticos de la regulación legal
existen una serie de observaciones que pueden hacerse sobre la naturaleza
de la relación entre los riesgos y la preparación y/o el método del consumo
de cannabis:
1 Existe una relación dosis/riesgo, es decir, cuanto más se consume
mayores son los riesgos.
2 El conocimiento del usuario y la capacidad de controlar la dosificación
son importantes variables de riesgo.
3 La velocidad de aparición de los efectos varía entre los métodos de uso y
tiene un impacto sobre la naturaleza de la experiencia y la capacidad de
control de la dosificación.
4 Los riesgos para la salud de los pulmones, asociados con fumar cannabis,
se reducen significativamente al evitar que se mezcle con tabaco y con
la inhalación de cannabis vaporizado en lugar de fumado. Tales riesgos
se eliminan por completo por el consumo de las preparaciones de
cannabis comestibles o utilizando otros preparados que no conlleven la
inhalación de humo.
Por lo tanto, las prioridades de regulación deben ser:
• Decidir qué preparativos pueden recibir licencia de venta
Cómo hacer frente a esta pregunta dependerá en gran medida del
marco regulatorio general que haya sido adoptado (véase el Resumen
de los modelos de regulación del cannabis, p.37). Los modelos más
orientados a la comercialización tienden a permitir la venta de la mayoría
de los productos y preparados aunque con ciertos límites de potencia
impuestos (véase Fuerza/potencia, p.126). Aunque disponibles, dentro
de estos esquemas es posible desplegar facultades reglamentarias para
prohibir la venta de determinados productos o tipos de productos
considerados peligrosos, en bases individuales y según se considere
apropiado (véanse, por ejemplo, los modelos de regulación de Washington
y Colorado, p.237).
Una Guía Práctica
121
Sección 2
Los modelos más estrictos o de control estatal probablemente revertirán
este enfoque, adoptando un sistema de regulación más prudente y más
simple que incluirá la prohibición a priori de las ventas de productos sin
licencia y/o que no hayan sido autorizados específicamente (véase, por
ejemplo, el modelo de Uruguay, p.237).
Al final, las decisiones tendrán que ser guiadas por la naturaleza del
mercado ilícito existente. En la mayoría de las jurisdicciones los tipos
de cannabis ilegal disponibles están bastante limitados, a menudo
restringiéndose a un mercado en dos niveles que, por un lado ofrece
un cannabis herbal más barato, menos potente y cultivado al aire libre
(a menudo incluyendo las hojas, semillas y tallos) y, por otro lado, un
cannabis herbal hidropónico más caro y más potente (por lo general
incluyendo sólo las puntas floridas o brotes de la planta de cannabis).
Cuando la resina es la forma más utilizada de cannabis, a menudo hay
una estructura de mercado similar.
Por el contrario, los mercados de cannabis medicinal en algunos
estados de E.U. como Colorado y California, así como los “coffee
shops” holandeses han expuesto a una amplia base de consumidores a
mercados más sofisticados. Estos incluyen no sólo una amplia selección
de diferentes variedades de cannabis herbales premium, sino también
una amplia gama de productos elaborados incluyendo concentrados y
productos comestibles. Cuando un rango de productos tan amplio ya está
disponible y su mercado está ya establecido, poner en marcha una gama
de productos para uso no medicinal más restringida puede resultar un
reto poco deseable aunque no imposible de sortear.
En los lugares donde hay una variedad limitada de productos de cannabis
en el mercado ilícito se recomienda que, al menos inicialmente, cualquier
nuevo mercado legal no ofrezca una mayor gama de productos. En tales
casos, esto significará probablemente permitir sólo un rango relativamente
limitado de variedades de hierbas de cannabis (que cubran niveles de
potencia bajos, medianos y altos) y/o resinas (véase Fuerza/potencia,
122
Cómo Regular el Cannabis:
Detalles prácticos de la regulación legal
p.126). La lógica en este caso sería no
cambiar drásticamente la naturaleza del
mercado o no hacerlo demasiado rápido
a fin de evitar impactos impredecibles
sobre los patrones de uso.
La lógica en este caso
sería no cambiar
drásticamente la
naturaleza del mercado
o no hacerlo demasiado
rápido a fin de evitar
impactos impredecibles
sobre los patrones de
uso.
La gama de productos podría ampliarse
con el tiempo, en lugar de moverse de
la noche a la mañana de una estructura
de mercado ilegal de dos niveles a
un esquema más sofisticado como el
descrito para los casos de Holanda y
algunos dispensarios de cannabis médica en Estados Unidos. Incluso bajo
un marco regulatorio que sólo permita una gama de productos restringida,
las y los consumidores de cannabis que buscan cepas específicas o premium
de cannabis no disponibles para la venta al menudeo, en principio serán
capaces de acceder a ellas si, como estamos proponiendo, el cultivo en
casa también se permite tal vez junto a un modelo de pequeños clubes
sociales de cannabis.
Tampoco hay una necesidad obvia o urgente para hacer que los productos
comestibles de cannabis estén disponibles en el inicio de cualquier sistema
regulatorio (los productos comestibles de cannabis médica son un tema
aparte). Cocinar con la hierba de cannabis es muy sencillo y cualquier
persona que desee preparar comestibles con la hierba de cannabis
fácilmente podría hacerlo. Dada esta libertad, podría ser razonable evitar
las complejidades inherentes a regular la venta al por menor de productos
comestibles, al menos inicialmente.
Esta es un área que siempre puede volver a examinarse en una etapa
posterior, cuando el marco regulatorio para el cannabis herbal esté mejor
establecido (véase Fuerza/potencia, p.126 y Embalaje, p.138). La
Una Guía Práctica
123
Sección 2
regulación de los productos comestibles es un área que Washington88
y Colorado están explorando89 y las lecciones que nos aporten sus
experiencias serán sin duda útiles para regulaciones futuras.
El mismo razonamiento podría ser utilizado para restringir o prohibir las
ventas minoristas de algunos concentrados de cannabis –ciertamente los
tipos más potentes producidos con C02 o métodos de extracción con
disolventes. Una vez más, si esto es apropiado dependerá de la naturaleza
del mercado existente y la magnitud de la demanda, pero si estos productos
no están ya en uso de forma generalizada y hay preocupaciones legítimas
de que su disponibilidad comercial puedan hacer aumentar ciertos riesgos,
no hay urgencia para hacer del tema algo prioritario.
Los reguladores podrían considerar primero el establecimiento de un
mercado de cannabis herbal funcional que satisfaga la mayoría de la
demanda y luego explorar la regulación de la producción y venta al por
menor de productos comestibles y concentrados. Esto no tendría que
representar una prohibición permanente o total a ambos: los productos
comestibles estarían efectivamente accesibles vía su preparación en el
hogar y los tipos más exóticos de cannabis y sus concentrados podrían ser
potencialmente permitidos en el ambiente más controlado de los clubes
sociales de cannabis.
• Desalentar el uso del cannabis fumado (sobre todo cuando
se mezcla con el tabaco) y fomentar métodos más seguros de
consumo
Algunas maneras en que esto podría lograrse son:
88 Cf. Reglamento de la Junta de Control de Regulación de Marihuana del Estado de Washington, WAC 31455-095 (tamaños de porción), 314-55104 (requerimientos de extracción), 314-55-105 (embalaje y etiquetado)
http://lcb.wa.gov/marijuana/initiative_502_proposed_rules.
89 Véase la discusión al respecto aquí: www.samefacts.com/2013/03/drug-policy/defining-a-serving-ofcannabis/.
124
Cómo Regular el Cannabis:
Detalles prácticos de la regulación legal
•
•
•
La prohibición a los vendedores con licencia para vender porros ya
enrollados que contengan cannabis mezclado con tabaco (lo cual es
sobre todo un problema para los mercados europeos), o de manera
más restrictiva, limitar las ventas a cannabis herbal suelto y sin
preparar, por lo menos al principio.
El establecimiento de locales autorizados (y con licencia) para
la venta y el consumo in situ vía el uso de vaporizadores en
combinación y concordancia con las restricciones y prohibiciones
para fumar en espacios públicos. Debe señalarse, sin embargo, que
esta cuestión (uso de vaporizadores vs. leyes anti-tabaco) no ha sido
suficientemente contemplada en la mayoría de las jurisdicciones.
El suministro de información adecuada de reducción de daños en el
punto de venta, en el embalaje y vía los propios vendedores.
• Regulación de vaporizadores que usan la hierba de cannabis
Los organismos reguladores nacionales deberán establecer una regulación
apropiada que rija el uso de vaporizadores (para más información sobre
el papel de los organismos nacionales en la regulación del cannabis, ver
p.188). Los intentos de impedir la venta de parafernalia de cannabis
demostraron ser poco prácticos en el pasado aunque la regulación podría
arrojar mejores resultados al incluir procedimientos de testeo integrales
e independientes para cada modelo, utilizando parámetros claros de
rendimiento en los que se podría analizar, por ejemplo, los contenidos
del vapor. El cumplimiento de los estándares acordados podría dar
lugar a la adjudicación de un logo o sello de “calidad” para un modelo
en particular que haya cumplido con los requisitos establecidos, lo que
podría vincularse, a su vez, a la aprobación para la venta en ciertos lugares
o para su uso en establecimientos autorizados.
• Regulación de vaporizadores de tipo cigarrillo electrónico
Regular los vaporizadores de tipo cigarrillo electrónico implica no sólo
tratar con los dispositivos y su funcionamiento en relación a los estándares
Una Guía Práctica
125
Sección 2
de control de calidad (al igual que con vaporizadores de hierba de cannabis
como se señaló arriba) sino también con el contenido de la solución o
extractos que utilizan así como la forma en la que se comercialicen. Este
es especialmente el caso si el vaporizador y el producto de cannabis están
“amarrados”, es decir, sólo un cartucho específico se puede utilizar con un
vaporizador particular, o en el caso de la variedad desechable donde sólo
pueden hacerse un cierto número de inhalaciones antes de ser desechado.
Esta es una nueva área de la regulación y de la investigación que
lamentablemente se encuentra sub-desarrollada para los productos de
nicotina ya ampliamente disponibles y que naturalmente requerirá más
trabajo por parte de los futuros reguladores de cannabis. Como se trata
de productos para los cuales es probable que aumente rápidamente la
demanda en los próximos años, se sugiere como un área de investigación
y desarrollo normativo prioritaria.
e
Fuerza/potencia
Retos
•
•
•
126
Asegurar que la potencia está regulada y que se monitoree de forma
fiable y consistente en cualquiera de los productos disponibles para su
venta al por menor.
Asegurar que los consumidores estén informados acerca de la potencia
de lo que están consumiendo, sus efectos y riesgos potenciales y cómo
reducirlos o evitarlos.
Reducir al mínimo los potenciales riesgos asociados con el cannabis de
alta potencia.
Cómo Regular el Cannabis:
Detalles prácticos de la regulación legal
Análisis
•
•
•
•
•
Existe cierta confusión en torno a lo que significa la potencia del
cannabis.
El concepto de “potencia” en relación con los productos del cannabis no
es exactamente equivalente al del alcohol:
• El cannabis tiene más de un ingrediente activo y la proporción de
contenido activo es una variable importante tanto en los riesgos y
los efectos subjetivos.
• La cantidad de contenido activo consumido a partir de una
cantidad dada de cannabis fumado/inhalado puede variar de forma
significativa (por ejemplo, en términos del número, la intensidad y
la longitud de las inhalaciones).
• La auto-valoración con el cannabis inhalado significa que las
cuestiones de potencia son una preocupación menor, pues la
mayoría de las y los usuarios son capaces de moderar y controlar
el uso para lograr su nivel deseado de intoxicación, aunque esto se
hace más difícil a medida que aumenta la potencia.
Las dosis/potencias desconocidas son un riesgo del uso de cannabis
ilegal que puede ser en gran medida eliminado en un mercado regulado
de manera efectiva.
Es necesario efectuar pruebas y monitoreos efectivos, pero puede ser
potencialmente una carga reglamentaria cara y onerosa.
Hay otras cuestiones a tener en cuenta con la potencia de los productos
del cannabis comestibles y sobre cómo ésta se deben evaluar y etiquetar
en cualquier producto que se venda al por menor.
Recomendaciones
•
La fuerza/potencia de los contenidos de THC y CBD debe ser probada
y monitoreada para todos los productos de venta al por menor. Debe
haber controles de rutina independientes tanto en la fase de producción
Una Guía Práctica
127
•
•
•
•
•
•
128
Sección 2
como de venta al por menor, apoyados en mecanismos de vigilancia
aleatoria de las ventas al por menor.
La producción o la venta de los productos del cannabis cuya fuerza/
potencia varía significativamente en comparación a su nivel declarado
o el nivel requerido por la reglamentación se debe considerar una grave
violación del sistema de licencias.
El embalaje del producto y de puntos de venta en los lugares de consumo
in situ deben hacerse asegurándose de que los consumidores tengan
acceso a información completa y precisa acerca de la fuerza/potencia del
cannabis que están comprando, expresado en términos de contenido de
THC y CBD (para más información sobre Embalaje, véase p.138)
Los proveedores con licencia deben ser obligados a someterse a
capacitación en temas de salud relacionados con la fuerza/potencia del
cannabis, de modo que puedan informar y asesorar a los clientes de
manera efectiva (para más información sobre Vendedores, consulte
p.147)
Pueden fijarse límites de potencia de THC para la venta de hierba
cannabis al por menor. Sin embargo, una combinación entre un correcto
y claro etiquetado, una venta al por menor responsable y una efectiva
educación del consumidor en torno a cuestiones de riesgos a la salud
relacionados con la potencia es la opción preferible. Fomentar la
producción y consumo de productos/cepas con rangos de THC:CDB
más seguros también sería una herramienta útil dentro de este enfoque.
Los límites en las ventas de concentrados de alta potencia son una
propuesta más razonable, aunque el establecimiento de umbrales puede
ser algo arbitrario y difícil de hacer cumplir.
Los controles sobre el contenido total de THC y CBD por peso son una
propuesta más práctica para los productos comestibles si se venden
como unidades individuales.
Cómo Regular el Cannabis:
Detalles prácticos de la regulación legal
Existe un grado de confusión en torno al concepto de la potencia del
cannabis tanto sobre lo que significa en términos técnicos, como en cuáles
son sus implicaciones para los riesgos asociados con el uso de distintos
productos consumidos en diferentes formas. La gente está familiarizada
con el concepto de “fuerza” en el alcohol, mismo que se expresa en
el porcentaje de alcohol por bebida y con cómo esto se relaciona
directamente con los efectos y riesgos de las cantidades consumidas.
La situación es menos directa con el cannabis y no se puede comparar
directamente con el alcohol por distintas razones.
Δ9-tetrahidrocannabinol & cannabidiol Ben Mills
La potencia90 del cannabis se mide en términos del porcentaje de su
ingrediente psicoactivo clave, Δ9-tetrahidrocannabinol91 (Δ9-THC o
simplemente THC). Pero el THC es sólo uno de más de 80 cannabinoides
diferentes que se encuentran en la planta de cannabis, entre los cuales
destaca el cannabidiol (CBD). Debido a que el CDB interactúa con el THC
y modifica sus efectos, la relación entre ambos es crítica no sólo porque
da forma a la naturaleza de la experiencia subjetiva de cannabis (se cree
que el CDB tiene un efecto más sedante), sino también porque se cree
que el CBD tiene propiedades anti-psicóticas, reduciendo potencialmente
los riesgos de episodios psicóticos o enfermedades mentales relacionadas
con el consumo de cannabis.92 Los muchos otros cannabinoides presentes
90 El término “potencia” es usado aquí por sobre otros términos usualmente intercambiables como “fuerza” o
“pureza”.
91 También conocido con el nombre “dronabinol”.
92 Zuardi, A. W. (2006) Cannabidiol, a Cannabis sativa constituent, as an antipsychotic drug, Brazilian Journal
of Medical and Biological Research, Vol.39, No.4, pp.421–429.
Una Guía Práctica
129
Sección 2
en el cannabis son menos conocidos, pero sus proporciones relativas
también pueden tener influencias sutiles en los efectos (y posibles riesgos)
de diferentes cepas.
El cannabis de baja potencia cultivada al aire libre tiende a tener menos
de 10% de THC, mientras que los cannabis premium cultivados bajo
techo están predominantemente en el rango del 10-20%. La potencia de
las resinas de baja calidad y grado premium ha sido históricamente más
o menos la misma en los mercados europeos, aunque las técnicas más
nuevas, tales como las extracciones con butano o dióxido de carbono,
han producido aceites y otros concentrados como el aceite de hachís
butano (BHO, aunque a veces es conocido como “cristal” o “cera”), que
tiene potencias extremadamente altas, algunas de hasta 80% de THC.
Otro factor que complica nuestra comprensión de la potencia del cannabis
es que el nivel de intoxicación y la velocidad de aparición de los efectos
que determinarán la experiencia subjetiva dependen en gran parte de la
preparación, el método de consumo y los patrones de uso.
Una determinada cantidad de cannabis se puede fumar de diferentes
formas, en términos de cuántas inhalaciones hace el usuario, la intensidad
de las inhalaciones y cuánto tiempo se mantiene el humo en los pulmones.
Por lo tanto, la cantidad de contenido activo que diferentes individuos
en realidad absorben puede variar considerablemente. Con el cannabis
fumado o vaporizado, la aparición de los efectos es muy rápida, lo que
significa que los usuarios son capaces de controlar la dosificación con
relativa facilidad. Si no han alcanzado el efecto deseado, continuarán. Si
han llegado a él, pueden parar.
Sobre esta base, la potencia parece ser una preocupación menor para el
uso de cannabis inhalado. En efecto, el cannabis de alta potencia requerirá
de menos inhalaciones para lograr el mismo efecto, reduciendo así los
riesgos respiratorio. Sin embargo, si bien este tipo de comportamiento
130
Cómo Regular el Cannabis:
Detalles prácticos de la regulación legal
de auto-control es la norma,93 el cannabis de mayor potencia puede
potencialmente conducir a un mayor consumo total y en consecuencia
plantea mayores riesgos. Con variedades más potentes se puede recibir
una gran dosis de contenido activo en una sola inhalación, y mientras
mayores son esas dosis individuales, se torna más difícil el poder ajustar el
control de dosificación.94 Es decir, aumenta el potencial de consumir más
de lo planeado o deseado. Este es particularmente el caso con usuarios
nuevos.
Este riesgo de consumir más de lo previsto (con efectos potencialmente
negativos o no deseados) se amplifica cuando se desconoce la potencia del
cannabis que se consume. Sin embargo, este problema puede ser reducido
o eliminado de manera efectiva en un sistema regulado adecuadamente
en el que:
•
•
•
Los compradores puedan elegir entre una gama de productos de
diferentes potencias etiquetados claramente (ver Embalaje, p.138).
Los compradores puedan ser guiados por vendedores entrenados con
licencia (ver Vendedores, p.147).
Haya información relevante acerca de las dosis, los efectos y el uso más
seguro en todos los puntos de venta y todos los envases.
En muchas partes del mundo el cannabis para fumar se mezcla con
tabaco, diluyendo con eficacia sus niveles de potencia a niveles inferiores
a los que serían experimentados si el cannabis se fumase puro, de
la misma manera que los licores se pueden diluir con mezcladores en
diversos grados. Si bien esto puede reducir algunos de los riesgos antes
mencionados (relativos al cannabis de alta potencia), los beneficios son
probablemente más que compensados por los riesgos asociados con
fumar tabaco (ver Fumar, p.112).
93 Mikuriya, T. H. y Aldrich, M. R. (1988) Cannabis 1988: Old Drug, New Dangers. The Potency Question,
Journal of Psychoactive Drugs, Vol.20, No.1, pp.47–55.
94 Caulkins, S. et al. (2012) Marijuana legalization – what everyone needs to know, Oxford University Press, p.11.
Una Guía Práctica
131
Hay un eco aquí de
cómo, bajo la prohibición
del alcohol en E.U., el
mercado se movió hacia
los licores más fuertes que
proporcionaron beneficios
significativamente más altos
por unidad de peso a los
contrabandistas. Cuando
la prohibición terminó,
el mercado se desplazó
naturalmente hacia las
cervezas y los vinos.
Sección 2
El aumento en la potencia promedio del
cannabis ilegal es un fenómeno real que
se puede observar en E.U.95 (y se ha visto
también en Europa). Sin embargo, lo que
parece ser un cambio incremental modesto
en la potencia media ha provocado
alusiones exageradas del tipo la “locura del
porro” que tienen pocas bases reales.96 97
En los mercados occidentales, al menos,
el creciente dominio del mercado de
cannabis cultivado bajo techo, combinado
con probables aumentos reales en su
potencia, probablemente ha empujado el
promedio hasta entre dos y tres veces lo
que fue en los años 60 y 70.
Estas medias, sin embargo, ocultan una gran variedad dentro de los
mercados y las diferentes localidades. Hubo, por supuesto, cannabis
muy potente (en particular en forma de resina) disponible en los años
60 y 70, lo que sugiere que es engañoso decir que lo que se consume
en la actualidad es una droga completamente diferente. La tendencia
observada es consecuencia de una mayor proporción de variedades más
potentes en el mercado.
Si hay algo de verdad en las afirmaciones de que el cannabis de hoy en día
“no es lo que estábamos acostumbrados a fumar en los 60” es la paralela y
95 Mehmedic, Z. et al. (2010) Potency Trends of D9-THC and Other Cannabinoids in Confiscated Cannabis
Preparations from 1993 to 2008, Journal of Forensic Sciences, Vol.55, No.5, pp.1209-1217. http://home.
olemiss.edu/~suman/potancy%20paper%202010.pdf.
96 Por ejemplo, John Walters, ex-zar antidrogas de Estados Unidos, dijo: “Los padres a menudo no saben que
la marihuana de hoy en día es diferente que la de hace una generación, con niveles de potencia de 10 a
20 mayores de los que tenía la marihuana con la que ellos estaban familiarizados.” The Myth of “Harmless”
Marijuana, The Washington Post, May 1, 2002.
www.washingtonpost.com/wp-dyn/content/article/2002/05/01/AR2006051500683.html.
97 King, L. (2008) Understanding cannabis potency and monitoring cannabis products in Europe, Chapter 14,
A cannabis reader: global issues and local experiences, EMCDDA. www.emcdda.europa.eu/publications/
monographs/cannabis.
132
Cómo Regular el Cannabis:
Detalles prácticos de la regulación legal
más preocupante tendencia de transitar hacia una mayor proporción de
THC por CBD en la cría intensiva de cannabis con un contenido de CBD
que a menudo cae casi a cero. Se cree que la relación en la proporción
de THC:CDB se debe tanto a la cría selectiva que prioriza el alto
contenido de THC (que tiene un precio más alto), así como algunas de
las técnicas más modernas de cultivo intensivo empleado para maximizar
la facturación de un área de cultivo determinada (por ejemplo: exponer
permanentemente las plantas de cannabis a la luz acelera el tiempo de
crecimiento de la planta, pero también reduce el contenido de CDB). El
hecho de que el cannabis cultivado al aire libre parece tener una relación
THC:CBD menos peligrosa puede tener implicaciones en los límites que
se propongan a futuro para el cultivo al aire libre.
Los datos sobre el aumento de la potencia no son especialmente fiables
(basados sobre todo en decomisos que pueden no ser necesariamente
una muestra representativa de los mercados) y las conclusiones son
ampliamente discutidas. Sin embargo, es cierto que tanto la tendencia
general hacia el aumento de la potencia y la tendencia paralela hacia el
aumento de THC en detrimento del CDB no son meramente motivados
por la demanda sino manifestaciones de la economía de los mercados
criminales.
Hay un eco aquí de cómo, bajo la prohibición del alcohol en E.U., el
mercado se movió hacia los licores más fuertes que proporcionaron
beneficios significativamente más altos por unidad de peso a los
contrabandistas. Cuando la prohibición terminó, el mercado se desplazó
naturalmente hacia las cervezas y los vinos. En muchos mercados de
E.U. y Europa se está haciendo cada vez más difícil obtener cualquier
cosa excepto las variedades más potentes de cannabis incluso cuando
los usuarios preferirían algo más suave si tuvieran la opción.98
98 Se ha sugerido que este estrechamiento del mercado del cannabis puede ser incluso parcialmente
responsable de la caída del uso de cannabis observado en toda Europa en la última década, ya que
muchos usuarios no gustan de los productos de mayor potencia o tienen experiencias negativas con ellos
como usuarios novatos.
Una Guía Práctica
133
Sección 2
Recomendaciones
• Asegurar que el contenido de THC y CBD de todos los
productos del cannabis para la venta al por menor se evalúe
de forma rutinaria
Aunque las pruebas de potencia y control de los productos del cannabis
pueden ser relativamente caras (ver Producción, p.57) hacerlo
razonablemente no significaría una carga excesiva. Las pruebas de rutina
deben ser incorporadas en cualquier marco regulatorio, complementadas
por pruebas aleatorias sobre el producto comprado y se deberán realizar
o ser encargadas a terceros independientes. La intensidad de las pruebas
requeridas se hará evidente a partir de los niveles de cumplimiento, pero
es importante tener en cuenta que en estos casos es preferible errar con
el exceso que con la escasez, al menos al principio. La producción, y en
particular la venta de los productos que se exceden significativamente de
su potencia declarada deberá considerarse una seria violación a la licencia.
Los márgenes de error permisibles y las sanciones por violaciones deben
estar claramente establecidas.
• Garantizar que las y los consumidores sean conscientes de la
potencia de todos los productos de cannabis de venta al por
menor y de sus riesgos
Todos los productos deberán estar claramente etiquetados y explicitar
información de potencia relativa al contenido de THC y CBD. Esto
debe ser apoyado con información relativa a los riesgos de consumir,
potencialmente usando una guía simplificada sobre la fuerza/potencia
que ubique en una escala (por ejemplo, del 1-5) al producto seleccionado
(ver Información en el envase, p.145). Información detallada y
estandarizada sobre la potencia del cannabis y los riesgos relacionados
a su uso debe hacerse disponible en todos los puntos de venta. Los
vendedores deben estar capacitados para dar consejos sobre la potencia y
el riesgo correspondiente (ver p.147).
134
Cómo Regular el Cannabis:
Detalles prácticos de la regulación legal
• El control de la potencia de los productos vendidos al por
menor
Tener un límite superior para el contenido de THC de cannabis herbal
o de resinas/aceites a la venta al por menor podría ser visto como una
medida de precaución sensata. Sin embargo, esto es problemático por
varias razones, sobre todo cuando se intenta instrumentar en un modelo
de mercado más abierto. Más allá de lo que muchos consumidores pueden
ver como una imposición injusta o innecesaria, las cuestiones prácticas
más evidentes pasan por dónde exactamente se establecería tal umbral y
cómo su cumplimiento podría ser obligado.
En 2012 el gobierno holandés propuso la prohibición de la venta de la
hierba de cannabis más con 15% THC, aunque esta medida aún no se ha
aprobado y se han opuesto casi todas las oficinas de gobierno que estarían
involucradas en garantizar su cumplimiento (incluyendo la policía, la
fiscalía y el servicio forense).99 Si bien es improbable que la mayoría de
las y los consumidores se preocupen por el establecimiento de un límite
a este nivel (o cerca), lo cierto es que dicho rango es inevitablemente
arbitrario y como tal podría conducir a resultados también arbitrarios
de aplicación de la ley. Este es especialmente el caso dada la naturaleza
todavía imperfecta, tanto del control de potencia entre los productores
(incluso con el cannabis más cuidadosamente cultivado habrá una cierta
cantidad de variación de potencia entre los cultivos e incluso dentro de
cualquier cultivo o una muestra dada), como en la tecnología para probar
dicha potencia.
Si el objetivo es fomentar el uso de productos de baja potencia como una
manera de mitigar los riesgos, el enfoque más sensato parecería ser una
combinación de:
99 Blickman, T., Restrictive government cannabis policies are defied by local initiatives and court rulings,
Transnational institute, 04/10/13. www.druglawreform.info/en/weblog/item/4960-majority-of-the-dutchfavour-cannabis-legalisation.
Una Guía Práctica
135
•
•
•
•
Sección 2
Estrictos requisitos de testeo de productos y etiquetado que aseguren que
los compradores saben exactamente lo que están consumiendo y puedan
tomar decisiones informadas.
Promoción de la educación del consumidor sobre asuntos y riesgos
relacionados con la potencia, apoyadas por información en los envases
y puntos de venta así como por los requisitos de formación para los
vendedores.
Venta responsable, que podría ser fomentada a través del
establecimiento de requisitos para obtener licencias de proveedor y
entre los cuales se incluya la formación sobre asesoramiento en materia
de potencia y riesgos a la salud.
Tasas de impuestos variables que podrían ser empleadas con el fin de
fomentar el uso de productos menos potentes, como se hace con el
alcohol en muchos países.
Si bien la limitación de la potencia del cannabis para ventas al por menor
bajo un modelo de mercado relativamente abierto es problemática, bajo
un modelo de mercado más regulado como el uruguayo es un desafío
menor. Esto debido a que las autoridades reguladoras serán las encargadas
de conceder las licencias a los productores permitiendo la proveeduría
de productos específicos para la venta. Incluso en este escenario
restringido, como se señaló en la sección anterior sobre preparaciones,
los “conocedores” de cannabis, o aquellos que desean cepas de mayor
potencia, pueden acceder a ellas ya sea cultivando en casa o vía los clubes
sociales de cannabis (para más información sobre el tema, véase p.74).
Las restricciones a las ventas de concentrados de altas potencias es una
propuesta mucho más razonable si se muestra que dichos productos están
asociados a mayares riesgos. Pero, una vez más, este tipo de restricciones
se enfrentan a los retos de definir cómo debe fijarse cualquier umbral de
potencia y cómo se hará cumplir. Una posibilidad sería la de permitir
únicamente las ventas de cannabis herbal al por menor, y limitar el
acceso a los concentrados para los medios más controlados y basados en
membresías (como los clubes sociales de cannabis).
136
Cómo Regular el Cannabis:
Detalles prácticos de la regulación legal
Sin embargo, algunas de las técnicas de producción de concentrados
más recientes (como las extracciones con CO2 y butano) son bastante
peligrosas en manos inexpertas, por lo que la producción y la
disponibilidad bajo licencias es probablemente preferible si la alternativa
es la riesgosa producción casera. Como se discutió en la sección anterior,
estas decisiones serán moldeadas de manera significativa por la naturaleza
de la demanda y los patrones de uso existentes. Ciertamente, si hay
poca o ninguna demanda existente de concentrados de altas potencias,
establecer un marco para su puesta a disposición es probable algo que los
reguladores querrán evitar.
Si se adoptaran los límites de umbral, ya sea para el cannabis herbal,
en resina o concentrados, será importante asegurarse de que éstos
sean lo suficientemente altos para hacer frente a la gran mayoría de la
demanda existente en una jurisdicción dada. Si son demasiado bajos,
esto simplemente significará crear una oportunidad para que sean los
productores ilícitos quienes satisfagan la demanda. Deberá haber la
suficiente flexibilidad para ajustar (o abandonar) tales umbrales en
respuesta a la evidencia de su impactos y efectividad.
La aplicación de los límites también requerirá una cantidad razonable de
tolerancia, dada la imprecisión de los productores y la tecnología de testeo
–y cualquier sanción tendrá que ser proporcionada. Tales límites deberán
ser considerados más como una guía de buenas prácticas tanto para los
minoristas como para los productores. El objetivo debe ser minimizar
ciertas conductas de riesgo y prevenir que los niveles de potencia continúen
subiendo aún más, en lugar de crear una nueva forma de prohibición que
innecesariamente penalice a usuarios o proveedores existentes en el futuro.
Un enfoque diferente es necesario para los comestibles. Éste deberá
incluir la etiquetación clara de los contenidos de THC y CBD por peso
(en unidades estandarizadas) y definir claramente un límite máximo de
THC y CBD así como la cantidad que constituye una unidad comestible
Una Guía Práctica
137
Sección 2
para un individuo.100 Sin embargo, debido a que las proporciones de THC
y CBD por peso significarían poco para los usuarios más familiarizados
con la potencia expresada como porcentaje, lo que sería recomendable
es desarrollar una escala numérica de fácil comprensión o un código por
colores o escala tipo semáforo para indicar la potencia.
Hay una cuestión paralela en torno a una posible regulación de los rangos
de THC:CBD. El intento de establecer un límite de dicha proporción
es aún más problemático que definir los umbrales de contenido de
THC dado que la base científica sobre los riesgos de cualquier relación
THC:CDB dada no está bien establecida. Para modelos regulatorios más
restrictivos, tiene sentido garantizar que los productos legales de cannabis
herbal incluyan, todos, un moderador de CBD. Sin embargo, para los
modelos de mercado menos restrictivos esto necesariamente deberá
tratarse a través de un etiquetado claro de los productos, la educación
del consumidor y la venta minorista responsable. Todo ello informado a
partir de la evidencia científica emergente.
f
Embalaje
Retos
•
•
•
•
Garantizar que el embalaje sea a prueba de niños para así minimizar el
riesgo de ingestión accidental y envenenamientos.
Asegurar que haya información puntual sobre el contenido, el riesgo y
los canales de asesoría en el envase.
Garantizar que embalaje sirve para preservar la frescura y calidad del
producto.
Garantizar que el diseño de los envases no se utilizará para fomentar el
uso.
100 No hemos sido capaces de encontrar suficiente información para hacer una recomendación sobre cuál
debería ser este límite superior.
138
Cómo Regular el Cannabis:
Detalles prácticos de la regulación legal
Análisis
•
•
•
•
•
•
La tecnología de embalaje establecida para la alimentación y la
farmacéutica se puede adaptar fácilmente para satisfacer las necesidades
del mercado legal del cannabis.
El pequeño pero real riesgo de ingestión accidental en niños puede ser
minimizado mediante el uso de envases seguros.
Los recipientes de plástico a prueba de niños ofrecen un nivel adecuado
de protección para la mayoría de los productos de cannabis, son
relativamente baratos y cumplen con otros requisitos de empaquetado.
Medidas de prueba de manipulación podrían ser incluidas en el diseño
de envases de ser necesario.
Al igual que con el alcohol, el tabaco y los productos farmacéuticos,
los envases podrían proporcionar un vehículo ideal para mostrar la
información clave del producto y las medidas de seguridad.
El diseño de los envases y la identidad de marca se puede utilizar para
hacer que los productos sean más o menos atractivos y para alentar o
desalentar el uso.
Recomendaciones
•
•
•
•
Todos los productos de venta al por menor deben venderse en envases
de plástico opacos, a prueba de niños y con medidas de inviolabilidad
adicionales (si se considera necesario).
También debe exigirse que el cannabis cultivado en casa se almacene en
envases a prueba de niños.
La información en el empaque deberá ser modelada a partir de las
normas ya establecidas para drogas farmacéuticas y retomar las
experiencias más recientes de los paquetes de tabaco, incluyendo
información adicional y mensajes según sea apropiado.
El contenido y la importancia de la información del paquete deben ser
determinadas por las autoridades de salud pública y su cumplimiento
deberá garantizarse legalmente.
Una Guía Práctica
139
•
•
Sección 2
Como base, el embalaje deberá ser estandarizado y libre de marcas.
La regulación sobre embalaje deberá quedar claramente descrita en la ley
y ésta deberá ser cumplida apropiadamente.
Embalaje a prueba de niños
Existe el riesgo de ingestión accidental de productos de cannabis por
niños, en particular aquellos menores de cinco años. La literatura médica
sugiere que este es un riesgo real101 aunque los incidentes de este tipo son
muy raros. Parece existir un mayor riesgo con determinados preparados
más concentrados y, en particular, con productos comestibles de mayor
atractivo para niños e infantes como los pasteles, los brownies y los
dulces.102
Aunque este riesgo es relativamente pequeño, se deben adoptar medidas
para reducirlo. Recomendamos establecer el uso de contenedores opacos,
resellables y a prueba de niños (tal como se utilizan para las medicinas,
algunos alimentos y los productos domésticos). Éstos deben utilizarse de
forma predeterminada para todos los productos del cannabis, incluso para
el cannabis herbal, que presenta un riesgo menor ya que no es apetecible
para los infantes. Esta es una precaución sensata y tiene el beneficio
político añadido de demostrar un fuerte compromiso con la seguridad de
los menores. Dichos contenedores se producen de forma masiva y son
baratos por lo que tienen poco impacto en el costo total, ya sea para el
comprador o para el vendedor.
El riesgo de que los niños accidentalmente ingieran productos
alimenticios que contengan cannabis supone otro argumento a favor
101 Hay relativamente pocos estudios, la mayoría de los cuales son estudios de caso que describen
hospitalizaciones infantiles, en ocasiones incluyendo estados de coma. No se han registrado muertes.
102 Un documento de 2013 describe un marcado aumento (de cero a 14) en admisiones de emergencia por
ingesta de cannabis en menores de 12 años en Colorado antes y después de 2009. De los 14, la mitad
fueron por ingestión de productos comestibles de cannabis. Cf. Wang, G. S. et al. (2013) Pediatric Marijuana
Exposures in a Medical Marijuana State, JAMA Pediatrics, Vol.167, No.7, pp.630–633.
140
Cómo Regular el Cannabis:
Detalles prácticos de la regulación legal
de restringir o prohibir la venta de
productos comestibles, por lo menos
en un inicio. Prohibir los comestibles
“para llevar” optando por productos a
ser consumidos en el punto de venta
puede ser un compromiso razonable. Sin
embargo, permitir la venta de productos
que evidentemente se asemejan a dulces,
como paletas y chocolates en envases
similares a los de productos de confitería
convencionales, es una pésima idea y
deberá ser evitado.
Permitir la venta
de productos que
evidentemente se
asemejan a dulces, como
paletas y chocolates en
envases similares a los de
productos de confitería
convencionales, es una
pésima idea y deberá ser
evitado.
Las personas que desean consumir comestibles estarán en posibilidad de
prepararlos con facilidad usando cannabis herbal o resinas, por lo que una
restricción como la sugerida no debe ser vista como algo demasiado severo.
Si de cualquier forma se permite que productos comestibles sean puestos
a disposición para la venta al por menor, los riesgos asociados se pueden
aún minimizar con el uso de envases a prueba de niños. El etiquetado en
este tipo de envases tendría que tener advertencias prominentes sobre
los riesgos potenciales de la ingesta en niños y la responsabilidad del
comprador para evitarlo (véase más adelante).
El cannabis cultivado en casa y cualquier comestible casero hecho a base
de cannabis también deberán almacenarse en recipientes a prueba de
niños. Aunque imponer esto legalmente y hacer cumplir la normatividad
al respecto resultaría relativamente problemático, el incumplimiento de las
medidas de seguridad para el almacenaje podría ser un elemento a tomar
en consideración por la policía o los fiscales en caso de ingesta accidental
en niños (o incluso en adultos). En realidad, esto es probablemente más
una cuestión de educación inteligente –más que un tema de seguimiento
a la ley– en el que se debe hacer hincapié en los riesgos y fomentar el
almacenamiento responsable en el hogar.
Una Guía Práctica
141
Sección 2
Inviolabilidad
Un embalaje efectivo puede ayudar a asegurar la calidad, reducir las
posibilidades de manipulación y permitir que el comprador o usuario
pueda saber si se ha producido algún tipo de manipulación o adulteración.
Los tipos de embalaje ya establecidos para las drogas farmacéuticas se
pueden adaptar fácilmente para el caso de los productos de cannabis.
Por ejemplo, los envases de tipo médico existentes que ofrecen
mecanismos de sellado suficientemente seguros podrían ser apropiados.
Tales mecanismos incluyen tapas rompibles o sellos internos de plástico
térmico o papel aluminio sobre la boca del recipiente. El embalaje de este
tipo ya es utilizado por muchos proveedores en la industria del cannabis
medicinal y podría ser más ampliamente desplegado según sea necesario.
Información relativa a los envases y el diseño de envases
La experiencia con el envasado del alcohol y el tabaco puede servir de
orientación aquí, sobre todo en lo que respecta a las formas de proceder
a evitar. Durante el siglo pasado, las prioridades de diseño de las botellas
de alcohol y los paquetes de tabaco fueron impulsadas por intereses
comerciales. En años recientes, ha sido difícil revertir esta lógica y procurar
que se use un embalaje adecuado que contenga información clara sobre
los riesgos de estas dos drogas (pues los esfuerzos voluntarios por parte
de las respectivas industrias y de los legisladores para exigir cambios han
sido lamentablemente inadecuados; véase p.43). Esta situación ha
empezado a cambiar al menos en el caso del tabaco, en primer lugar con
la aparición de prominentes advertencias sanitarias y, más recientemente,
con la adopción de un paquete más sencillo en algunos países.
El diseño del empaque y de la marca juegan un papel clave en el atractivo
de un producto. El embalaje del alcohol y del tabaco es clara evidencia
de esto, pues originalmente fueron creados con la intención específica
de favorecer el inicio del consumo, aumentar su uso y asegurar la lealtad
142
Cómo Regular el Cannabis:
Detalles prácticos de la regulación legal
Envases de bebidas con cannabis en Estados Unidos
Drinkcannacola.com
a la marca. El diseño puede actuar
como un dispositivo de marketing,
haciendo que el producto sea más
llamativo y atractivo. Esto, a su
vez, ayuda a facilitar la colocación
de productos en una amplia gama
de medios de comunicación
y a su asociación con ciertas
cualidades deseables o estilos de
vida aspiracionales para grupos
poblacionales específicos.
En los últimos años hemos visto crecientes llamados de las autoridades
médicas para restringir dichas prácticas de mercadeo –en particular para
los productos del tabaco–, situación que va en línea con los controles
ya ampliamente establecidos para otras formas de comercialización de
productos riesgosos (ver Mercadotecnia, p.174). La investigación
demuestra claramente cómo el diseño y la marca influencian los
comportamientos de compra en formas
diseñadas para estimular el uso y aumentar
el número de usuarios.103
Embalaje de cannabis medicinal en Holanda
mspotillas.wordpress.com
La defensa de que esto no es el caso de
la industria tabacalera desafía no sólo
la gran cantidad de investigaciones de
expertos y sus opiniones sino el sentido
común: ¿por qué la industria invertiría en
dicha comercialización y se opondría tan
apasionadamente a un paquete sencillo si
no fuera por interés comercial? En 2012,
Australia se convirtió en el primer país
103 Moodie C. et al. (2012) Plain tobacco packaging: a systematic review, Public Health Research Consortium.
http://phrc.lshtm.ac.uk/papers/PHRC_006_Final_Report.pdf.
Una Guía Práctica
143
Sección 2
del mundo en introducir el empaquetado genérico de los productos del
tabaco y actualmente una serie de otras jurisdicciones tales como Escocia,
Inglaterra y Gales, Noruega, Irlanda, Francia, la Unión Europea, India,
Canadá, Nueva Zelanda y Turquía están contemplando medidas similares.
En esta guía se propone que el diseño de los envases de los productos
del cannabis y la información que éstos contengan sea lo más parecido
al modelo de regulación de drogas farmacéuticas, con un embalaje sin
logos ni marcas. El diseño del embalaje debe ser funcional, el etiquetado
debe limitarse a sólo proporcionar información sobre el producto y las
recomendaciones de seguridad (en el caso de productos comestibles,
éstos deberán cumplir con las normas locales de etiquetado en
alimentos y bebidas). Las especificidades sobre el diseño del contenido
y la prominencia de la información contenida en el envase deberán ser
determinadas por las autoridades de salud pública y su observancia
deberá ser obligatoria.
Algunos detalles variarán entre jurisdicciones. Sin embargo, en el cuadro
abajo incluido hemos propuesto una guía sobre qué información debería
incluir el embalaje. Es evidente que el volumen de información sobre
salud, riesgos y reducción de daños será siempre mayor que el espacio
disponible en una sola etiqueta. Para solucionar esta situación se podrían
incluir uno o más de los siguientes:
•
•
144
Rotar una serie de mensajes clave en el etiquetado de los paquetes
(de una manera similar a los mensajes de salud en los paquetes de
cigarrillos). Cierta información básica de seguridad, como recordatorios
para mantener los productos fuera del alcance de niños o no conducir
bajo los efectos del cannabis deberán figurar siempre en el envase.
Guías similares a las encontradas en la mayoría de los productos
farmacéuticos podrían utilizarse, haciendo uso de una hoja de
papel doblada con información detallada del producto que pueda
insertarse hasta en los envases más pequeños. La inclusión de una guía
Cómo Regular el Cannabis:
Detalles prácticos de la regulación legal
•
estandarizada, que sería barata de producir, podría se un requisito para
todos los productos de cannabis de venta al por menor.
Un enlace web a un recurso adecuado podría ser señalizado de forma
destacada en el envase. También podría incluirse un código de respuesta
rápida (quick response code) para los usuarios de teléfonos inteligentes.
Información en el envase
DESCRIPCIÓN DEL CONTENIDO
Preparación
•
Cannabis herbal — detalles sobre la variedad/cepa.
•
Resinas/aceites/otros concentrados — detalles sobre contenido.
•
Descripción del producto comestible y del cannabis utilizado en su
elaboración (los ingredientes deben figurar por separado, de acuerdo con
las normas existentes para los alimentos y bebidas).
Información sobre potencia
•
Para el cannabis herbal y resina – contenido de THC y CBD en porcentaje.
•
Para productos comestibles –THC y CBD contenido en peso por cada
unidad comestible estandarizada.
•
Una escala simple numérica de potencia (del 1-5 o del 1-10) para la fácil
identificación de la fuerza del producto en cuestión.
Consumir preferentemente antes / usar antes de las fechas
•
Si bien está es una cuestión prioritaria para los comestibles (y se aplicarían
normas estandarizadas para alimentos), estos datos deberán incluirse en
todos los productos de cannabis debido a que éste puede degradarse
con el tiempo.
INFORMACIÓN SOBRE REDUCCIÓN DE RIESGOS
Efectos principales y efectos secundarios
•
Efectos positivos y negativos.
•
Efectos de diferentes dosis.
•
Diferentes efectos probables para los distintos usuarios (por edad,
usuarios experimentados vs. nuevos, según la masa corporal, etc.).
Riesgos generales
•
Dependencia.
•
Salud respiratoria.
Una Guía Práctica
145
•
•
•
Sección 2
Salud mental.
Motivación.
Condiciones médicas existentes.
Riesgos secundarios
•
Manejar intoxicado, operación de maquinaria y competencia laboral.
•
Consumir durante el embarazo y la lactancia.
•
Ingestión accidental de niños.
La reducción de daños: ¿cómo minimizar los riesgos?
•
Los métodos más seguros de consumo.
•
Las preparaciones y productos más seguros.
•
Cómo moderar el uso.
•
Consumo simultáneo de drogas / policonsumo.
Contraindicaciones
•
Riesgos de consumo con otras drogas no médicas o de usar con
medicamentos prescritos o no prescritos.
Dónde obtener ayuda y asesoramiento:
•
Enlaces/contactos de los proveedores de servicios pertinentes.
146
Cómo Regular el Cannabis:
Detalles prácticos de la regulación legal
g
Vendedores
Retos
•
•
•
Garantizar que los requisitos de licencias para proveedores contribuyen
a la consecución de los objetivos de la política de drogas.
Asegurar que las prioridades comerciales de los vendedores no
menoscaben las funciones fundamentales del régimen regulatorio (de
proveedores), incluyendo el control de acceso del comprador, el acceso
a información adecuada sobre los productos y riesgos a la salud, y la
reducción de daños sociales y de salud.
Asegurar la aplicación adecuada de la regulación de los vendedores.
Análisis
•
•
•
•
•
Los vendedores pueden ser obligados a cumplir y hacer cumplir las
restricciones a las ventas relacionadas con la edad, la intoxicación u
otros criterios.
Los vendedores en los puntos de venta al por menor pueden ser un
medio clave para educar a los usuarios acerca de los riesgos de los
diferentes productos, la minimización de daños, el uso responsable y
dónde obtener ayuda o más información.
Los vendedores que trabajan en lugares que permiten el consumo in
situ tienen responsabilidades adicionales y se necesitarán cumplir con
requisitos adicionales de capacitación para tratar con clientes que
requieran atención o supervisión.
La experiencia con el tabaco, y en particular con el alcohol, sugiere que
la formación voluntaria orientada al servicio responsable es insuficiente
y no suele ser adoptada universalmente.
La experiencia con el tabaco y el alcohol también demuestra que las
presiones comerciales darán lugar a que ciertos vendedores no cumplan
con sus responsabilidades de forma voluntaria, por lo que es crucial una
aplicación adecuada de los requisitos regulatorios.
Una Guía Práctica
147
•
Sección 2
Imponer a los vendedores una responsabilidad parcial por el
comportamiento de sus clientes (por ejemplo, en relación al
comportamiento antisocial, o a conducir bajo la influencia del cannabis),
puede ayudar a reducir los posibles daños sociales.
Recomendaciones
•
•
•
•
Requerir una formación básica que cubra el consumo de cannabis y la
salud, cómo interactuar con las y los usuarios, así como los requisitos
normativos legales y la forma de aplicarlos debería ser una obligación
para todos los vendedores y requisitos adicionales deberían ser cubiertos
por aquellos operando en lugares que permiten el consumo in situ.
Los requisitos impuestos a los proveedores deben ser aplicados
adecuadamente y debe garantizarse su respeto.
El incumplimiento de los requisitos deberá ser castigado usando un
abanico de sanciones entre las que se incluyan multas y la revocación de
la licencia.
Deben explorarse sistemas de responsabilidad parcial compartida entre
vendedores y clientes para garantizar la reducción de cualquier riesgo
social relacionado con el uso de cannabis.
Los vendedores son el primer punto de contacto del público con el
mercado regulado de cannabis. En efecto, son los “guardianes” del acceso
a la droga y por lo tanto deben estar sujetos a normas, leyes y capacitación
que ayuden a asegurar que el cannabis se pone a disposición del usuario
de la manera más segura y responsable posible.
Los requisitos a cumplir por los vendedores de cannabis deberán, en su
mayor parte, reflejar los que se aplican actualmente a los vendedores de
alcohol o tabaco, aunque las lecciones de los éxitos y fracasos de estas
regulaciones deben permitir que se establezca un sistema más sólido y
eficaz desde el principio. Así, los principales objetivos de la regulación de
proveedores cannabis deben ser:
148
Cómo Regular el Cannabis:
Detalles prácticos de la regulación legal
•
•
•
Promover la salud y el bienestar y reducir al mínimo los daños a los
consumidores y al público en general.
Proteger a los niños y jóvenes de los riesgos relacionados al consumo de
cannabis.
Evitar el crimen, el comportamiento antisocial y el desorden público.
Las medidas concretas que se deban tomar con el fin de alcanzar estos
objetivos dependerán del tipo de punto de venta desde el que opere el
proveedor (ver Puntos de venta p.166. Los problemas de desorden
público, por ejemplo, serán más comunes en lugares que permitan el
consumo in situ y por lo tanto requerirán que se tomen en cuenta asuntos
de salud y de seguridad adicionales. A esto seguirá una discusión sobre
los principales retos regulatorios para la venta del cannabis así como una
serie de propuestas generales de cómo tratarlos.
La siguiente sección sobre los compradores y los usuarios finales, abarca
los detalles específicos de algunas de las regulaciones que los proveedores
deberán cumplir y hacer cumplir.
Capacitación de servicio socialmente responsable
Los vendedores están en condiciones de ayudar a minimizar cualquiera
de los impactos negativos, sociales o de salud, resultantes del consumo
de cannabis y deberán ser obligados a cubrir esta función. Este requisito
debe hacerse extensivo a los vendedores de tabaco y alcohol que han
estado tradicionalmente sujetos a una regulación mínima. En la mayoría
de los países, el tabaco puede, por ejemplo, ser vendido por vendedores
sin licencia a través de tiendas que también venden productos dirigidos
a niños.
La principal responsabilidad de los vendedores de cannabis y los
vendedores de otras drogas actualmente legales debe ser el garantizar que
los regímenes normativos se cumplan (por ejemplo, la aplicación de las
restricciones de edad o rechazar las ventas a los que están en estado de
Una Guía Práctica
149
Sección 2
embriaguez). Los vendedores también deben actuar como una fuente de
información confiable y precisa, y dar asesoramiento a los clientes sobre
una serie de cuestiones, tales como los métodos más seguros de consumo,
los riesgos de conducir bajo la influencia de cannabis y los sitios dónde las
personas pueden buscar ayuda o consejo si tienen preocupaciones acerca
de su consumo. La información proporcionada por los distribuidores
complementará aquella proporcionada por otras fuentes, tales como
envases y materiales impresos en los puntos de venta (ver Embalaje,
p.138 y Mercadotecnia, p.174).
Por lo tanto, los programas de formación para educar tanto a los operadores
como a la gerencia sobre la importancia de la venta responsable y la forma
en que ésta se puede lograr, deben constituir un elemento central de
cualquier marco regulatorio. Estos programas pueden ser voluntarios. Por
ejemplo, en muchas jurisdicciones, la industria del alcohol tiene “códigos
de venta responsable” al por menor que recomiendan la capacitación
del personal. Pero sugerimos que estos programas de capacitación sean
estandarizados con un contenido determinado por los reguladores y las
autoridades de salud pública, y obligatorios para todo el personal de
primera línea como una condición para el otorgamiento de la licencia de
proveedor.
El entrenamiento de servicio responsable de bebidas (RBS por sus siglas
en inglés) proporciona un modelo útil para saber cómo se puede alentar
a los proveedores de cannabis a servir responsablemente. La capacitación
RBS efectiva busca:
•
•
•
150
Fomentar actitudes apropiadas hacia el consumo de alcohol mediante la
enseñanza de los proveedores acerca de sus efectos sociales y físicos.
Enseñar técnicas para el control de la identificación, el reconocimiento
de los signos de consumo excesivo y la negación del servicio en caso
necesario.
Sensibilizar a la gerencia y el personal de servicio sobre las sanciones
vigentes por violaciones de la ley.
Cómo Regular el Cannabis:
Detalles prácticos de la regulación legal
Los requisitos de formación equivalentes para los empleados en puntos
de venta autorizados deberán tener las mismas metas. Colorado, por
ejemplo, ha tomado medidas para establecer este tipo de formación.
Además, ha instaurado un programa de adjudicación de la “designación
de vendedor responsable”, con una validez de dos años a partir de la fecha
de emisión, a minoristas de cannabis que completen satisfactoriamente
un programa de capacitación aprobado por la autoridad de licencias del
estado.104
Para los vendedores que operan en lugares que permiten el consumo
in situ, será necesaria una formación más rigurosa, ya que éstos son
más propensos a encontrarse con clientes ebrios que pueden requerir
supervisión o cuidado.
Una formación de corte práctica sobre los efectos de los diferentes
productos derivados del cannabis y los métodos de uso deberá también
ser exigida junto con un entrenamiento específico en primeros auxilios y
cómo tratar con personas que han consumido más de la cuenta y están
en peligro o en riesgo.
Este tipo de formación ha sido tradicionalmente vista como poco práctica
para el personal de bares, que a menudo perciben salarios bajos y trabajan
de manera temporal o informal. Esta realidad, sin embargo, no debería
evitar que se establezca el requisito de una formación básica para el
personal involucrado en la venta al por menor de cannabis.
Si bien la determinación del contenido de los programas de capacitación
de proveedores de cannabis es relativamente sencillo, garantizar que
los vendedores cumplan con los requisitos de este tipo de programas
sí representa un desafío significativo. Bajo un modelo comercial de
regulación del cannabis, la motivación de lucro de los vendedores
104 Colorado Senate Bill 13-283, p.2.
www.colorado.gov/ccjjdir/Resources/Resources/Leg/EnablingBills/SB13-283.pdf.
Una Guía Práctica
151
Sección 2
naturalmente generará una tendencia en contra del acceso restringido y
procurará la maximización de las ventas.
Sin embargo, se trata fundamentalmente de una cuestión de “zanahoria
o palo”: por un lado, debe fomentarse una cultura mediante la cual los
vendedores entiendan que seguir los reglamentos jugará a su favor en
el largo plazo, y por otro lado, deberán invertirse recursos públicos en
la educación de los proveedores y los clientes acerca de las regulaciones
para luego hacerlas cumplir de manera efectiva. Modelos comerciales sin
fines de lucro tales como los clubes sociales de cannabis o los monopolios
estatales de abastecimiento son menos propensos a experimentar este
tipo de conflictos de intereses, pues el incentivo para aumentar las ventas
se reduce o elimina.
La importancia de hacer cumplir las regulaciones relativas al expendio de
cannabis se puede deducir de las investigaciones sobre alcohol, la cuales
demuestran que el cumplimiento de los requisitos de los programas de
formación de RBS es mayor en lugares donde el ambiente regulatorio se
percibe estricto.105 Al igual que ocurre con el alcohol, el cumplimiento de
las normas de “venta socialmente responsable” de cannabis dependerá
del riesgo percibido por los proveedores respecto a la imposición de
sanciones por violación, lo cual a su vez requiere de una aplicación activa
y visible de la ley, como, por ejemplo, a través de inspecciones regulares.
La responsabilidad compartida entre vendedor y consumidor
Como una forma más de garantizar una conducta responsable por parte
del proveedor, los contratos de licencia también pueden incluir elementos
de responsabilidad compartida entre el proveedor y el consumidor. El
proveedor podría ser considerado parcialmente responsable (y sujeto a
sanciones) por la conducta de los consumidores. Esto estimularía a los
105 Mosher et al. (2002) State Laws Mandating or Promoting Training Programs for Alcohol Servers and
Establishment Managers: An Assessment of Statutory and Administrative Procedures, Journal of Public
Health Policy, Vol.23, No.1, pp.90–113.
152
Cómo Regular el Cannabis:
Detalles prácticos de la regulación legal
vendedores y, en particular, a los propietarios de locales de consumo a
controlar el entorno en el que se utiliza el cannabis y a restringir las ventas
con base en el comportamiento de los consumidores.
Los propietarios podrían ser considerados parcialmente responsables
de incidentes socialmente destructivos, tales como accidentes
automovilísticos relacionados con la conducción bajo los efectos del
cannabis o comportamientos antisociales puntuales, extendiendo esta
responsabilidad por un período específico después de que se consume
cannabis. Las sanciones podrían incluir multas e incluso revocaciones de
licencia para aquellos proveedores que repetidamente incurran en ventas
irresponsables. El consumidor no sería absuelto de la responsabilidad de
estos incidentes aunque se necesita establecer un balance claro respecto a
cómo se debe compartir la responsabilidad.
Esta es sin duda un área de la regulación potencialmente difícil a establecer
y monitorear, sin embargo existen precedentes en relación a la venta de
alcohol en Canadá, E.U. y otros lugares, así como buena evidencia de que
tales leyes de responsabilidad son eficaces en la prevención y reducción
de daños relacionados con el consumo del alcohol.106 Esto ofrece motivos
razonables para suponer que los daños relacionados con el cannabis
podrían ser minimizados a través de una legislación similar, un enfoque
que merece al menos ser explorado.
106 Rammohan, V. et al. (2011) Effects of Dram Shop Liability and Enhanced Over Service Law Enforcement
Initiatives on Excessive Alcohol Consumption and Related Harms: Two Community Guide Systematic
Reviews, American Journal of Preventive Medicine, Vol.41, No.3, pp.334–343.
Una Guía Práctica
153
h
Sección 2
Compradores
Retos
•
•
•
•
Determinar la edad óptima para el acceso legal al cannabis.
Establecer sistemas efectivos para el control de la edad del comprador.
Evitar compras de cannabis excesivamente grandes para su reventa en el
mercado ilegal o para menores.
Determinar los lugares públicos apropiados donde el cannabis puede ser
consumido.
Análisis
•
•
•
•
•
154
Los límites de edad en el acceso legal al cannabis son importantes. El
alcohol y el tabaco demuestran que pueden ser efectivos, incluso
cuando son imperfectos. Dónde establecer el límite de edad es una
cuestión clave: demasiado alta e incentivaremos el mercado ilegal,
demasiado baja y el consumo entre la población más vulnerable se vería
incrementado.
La aplicación de la ley respecto a los límites de edad es un factor clave
en su efectividad.
Cualquier límite de compra establecido en los compradores debe
ser suficientemente alto como para evitar el fomento de compras
adicionales en el mercado ilegal, pero suficientemente bajo para
restringir la compra en grandes cantidades para ventas secundarias.
Los límites en las compras son potencialmente útiles en términos
políticos, demostrando que la regulación ha sido diseñada con el
objetivo de promover niveles de consumo responsable.
A pesar de que los sistemas de licencia para compradores pueden ser
políticamente útiles, éstos últimos estarían expuestos a ser tratados con
sospecha, sin mencionar que mucha gente no desea que su consumo de
cannabis quede evidenciado en una base de datos.
Cómo Regular el Cannabis:
Detalles prácticos de la regulación legal
•
La experiencia con alcohol y, en particular, la regulación del tabaco,
sugiere que las restricciones sobre dónde puede ser consumido el
cannabis puede ser útil en la promoción de un uso social responsable.
Recomendaciones
•
•
•
•
•
•
Como componente esencial de cualquier sistema regulatorio, las
restricciones de edad en las ventas de cannabis pueden sólo ser parte
de la solución para las compras entre menores y deben, por lo tanto,
ser completadas con prevención basada en evidencia y programas de
reducción de daño.
Dado que las restricciones de edad en las ventas de alcohol y tabaco han
sido históricamente instrumentadas laxamente, las mismas restricciones
en el caso del cannabis deben ser soportadas por un sistema más
estricto a la hora de monitorear la aplicación de la ley por parte de
los vendedores. En línea con esta estrategia, se deberá incentivar más
proactivamente el cumplimiento de las restricciones de edad en el
consumo de tabaco y alcohol.
Las sanciones por la venta de cannabis por debajo del límite de edad
deben ser igual a las equivalentes en el caso del tabaco y el alcohol.
Los límites de venta deben establecerse pero pueden relajarse o
eliminarse una vez el mercado legal del cannabis se expanda y
disminuya el incentivo de la compra en grandes cantidades para su
posterior venta en mercados ilegales.
Los controles sobre los lugares permitidos de consumo deberían
inspirarse en aquellos que actualmente existen para el caso del tabaco y
el alcohol.
La tecnología de los vaporizadores podría permitir el consumo de
cannabis dentro de locales ya que, a diferencia del tabaco, no representa
riesgos a terceras personas.
Una Guía Práctica
155
Sección 2
Límites de edad en ventas
Restringir o evitar el acceso al cannabis a menores de edad tiene que
ser un elemento clave para cualquier modelo de regulación. Cualquier
derecho de acceso a drogas psicoactivas o libertad de elección sobre el
consumo sólo puede/debe ser otorgado a adultos. Esto es en parte por
las preocupaciones más generales respecto a las responsabilidades y
derechos del menor respecto al adulto. De manera más importante, los
riesgos específicos para la salud asociados con el uso del cannabis son
significativamente más altos en menores a corto y largo plazo: cuanto
más joven sea el consumidor, mayores los riesgos.
Esta combinación de principio legal y salud pública legitima la estricta
política de control de edad. En términos prácticos, las estrictas restricciones
en el acceso de los menores a las drogas, aunque inevitablemente
imperfectas, son más factibles y fáciles de hacer cumplir que las
prohibiciones que abarcan a la totalidad de la población. Hablando de
forma general, los menores estás sujetos a un mayor número de controles
sociales y estatales respecto a los adultos. Más específicamente, las
restricciones en materia de drogas cuentan con el amplio respaldo de los
adultos (casi universal), mientras que las prohibiciones que abarcan la
totalidad de la población claramente no cuentan con este apoyo.
Más aún, mientras los mercados creados por alguna prohibición siempre
atraerán los intereses criminales, el mercado no-adulto para las drogas
es sólo una pequeña porción del mercado. Por lo tanto, las medidas
de ejecución pueden ser llevadas a término más fácilmente y tienen,
correspondientemente, mayores posibilidades de éxito. Irónicamente, un
efecto colateral no intencionado de la prohibición, es la facilidad con la
que las y los más jóvenes pueden comprar drogas ilegales en mercados
controlados por emprendedores criminales con ánimo de lucro que no
observan restricciones de edad.
156
Cómo Regular el Cannabis:
Detalles prácticos de la regulación legal
Desde luego hay un importante debate
Restringir o evitar el
acerca de lo que constituye ser adulto
acceso al cannabis a
o un aceptable límite de edad para el
menores de edad tiene
acceso a una sustancia. Diferentes países
que ser un elemento clave
han aprobado diferentes umbrales para
para cualquier modelo de
tabaco y alcohol, generalmente de los
regulación.
14 a los 21 años para comprar o acceder
a los establecimientos de venta. Dónde
debe situarse este umbral en el caso de las drogas dependerá de un
abanico de elecciones pragmáticas. Estas decisiones deben ser evaluadas
por análisis de riesgo objetivos, evaluados por estados individuales
o autoridades locales y acordes con sus propias prioridades. Como en
todas las áreas de política reguladora, tiene que haber algo de flexibilidad
permitida en respuesta a circunstancias cambiantes o evidencia emergente.
En el Reino Unido, por ejemplo, la edad en la que los jóvenes pueden
comprar tabaco pasó de 16 a 18 en el 2007, mientras que en Estados Unidos
hay un debate creciente sobre si el umbral de 21 años para el consumo
de alcohol es demasiado elevado. De hecho, la iniciativa Amethyst,107
apoyada por 135 decanos y presidentes de universidades de Estados
Unidos, argumenta que el límite de 21 años ha creado “una peligrosa y
clandestina cultura de consumo de alcohol, a menudo perpetrada fuera
del campus, y que por su elección de usar documentos de identidad falsos,
los estudiantes contraen compromisos éticos que erosionan el respeto por
la ley”. Incluso en un marco legal, las prohibiciones mal empleadas tienen
el potencial de crear consecuencias negativas no intencionadas. Incluso las
bien intencionadas pueden potencialmente disminuir, más que aumentar,
los controles sociales y las normas relativas a las drogas y a su uso.
En Washington y Colorado, el límite de edad también se ha fijado en
los 21 años para el acceso al cannabis. Muchos creyeron que esto era
demasiado alto por las mismas razones argumentadas por la iniciativa
107 www.theamethystinitiative.org/
Una Guía Práctica
157
Sección 2
Amethist. Sin embargo, hubiera sido políticamente difícil establecer una
edad más baja que la del acceso al alcohol. En Uruguay, la edad límite
ha sido establecida a los 18 igual que en los “coffee shops” de Holanda.
Una edad umbral alrededor de los 18 parecería un punto de partida más
realista (aunque esta decisión necesita ser considerada inevitablemente
en el contexto cultural local).
Prevención de ventas a menores
Está claro que los límites de edad necesitan aplicarse adecuadamente si
van a ser eficaces. En el Reino Unido, por ejemplo, dónde el “botellón”
entre los jóvenes ha sido un problema creciente, ha habido un problema
de falta de aplicación de la ley respecto a los límites de edad. La
organización Alcohol Concern ha declarado que: “del 10 al 15% de los
establecimientos autorizados están vendiendo alcohol a menores y sólo
el 0.5% están siendo inspeccionados”.108
Como con el alcohol y el tabaco, una combinación entre una fuerte
aplicación de la ley respecto a la atribución de licencias (tanto para el
personal como para el local) y una formación especial para el personal
puede mitigar la negligencia ante las ventas a menores. La amenaza de
una sanción in situ para el miembro del personal que viola la restricción
de los límites de edad, ayudaría a promover la vigilancia y aseguraría la
verificación de la edad de los compradores.
En el Reino Unido, por ejemplo, las ventas a menores de alcohol son
multadas con 80 libras al miembro del personal en cuestión y hasta con
5,000 libras y revocación de la licencia para el propietario del local. La
persistente venta de alcohol a menores, que se define como dos o más
ventas de alcohol a menores en un periodo de tres meses consecutivos,
108 Alcohol Concern (2008) Unequal partners: A report into the limitations of the alcohol regulatory regime, p.19.
http://www.alcoholconcern.org.uk/assets/files/Publications/Unequal%20partners.pdf
158
Cómo Regular el Cannabis:
Detalles prácticos de la regulación legal
resultan en una multa máxima de 20,000 libras y la suspensión o
revocación de la licencia.
Las sanciones para las ventas del cannabis a menores de edad deberían
como mínimo estar en la misma línea que las de tabaco y alcohol en el país
o jurisdicción en cuestión. Una jerarquía de sanciones respecto a la edad
del menor que compra podría ser apropiada para reflejar la seriedad de la
violación de la ley. Las ventas por debajo de una edad límite, por ejemplo
los 14 años, podrían incurrir potencialmente en delitos imputables.
Dado que dichas medidas son a menudo inadecuadas o inadecuadamente
aplicadas para el alcohol y el tabaco, podría ser necesario aplicar un
sistema de sanción más estricto y revisar las leyes y políticas de ambas
sustancias para asegurar una mayor consistencia de la normativa y
promover mejores prácticas. Algunos recursos, actualmente empleados en
el cumplimiento de la prohibición, podrían ser transferidos a la aplicación
de una política proactiva respecto al cumplimiento de las regulaciones
sobre las restricciones de edad.
El cumplimiento puede ser fácilmente monitoreado usando compras de
prueba (o simuladas) y el nivel de cumplimiento dará una indicación clara
de la necesidad de aplicación. Desde el inicio, es conveniente establecer
inspecciones frecuentes e imponer fuertes sanciones para luego poder
relajarse un poco en el futuro.
La formación de los vendedores debe incluir la distinción de diferentes
maneras de identificación en términos aceptables y cómo solicitarla
sin confrontarse. Esquemas como el de “Chalenge 25” del Reino Unido
pueden ser instrumentados para permitir al personal un margen de
error más elevado a la hora de comprobar la edad. Bajo este esquema,
el personal es estimulado a pedir la identificación a cualquier persona
que aparente menos de 25 años, aunque la restricción de la compra de
tabaco y alcohol sea a partir de los 18 años. Carteles o placas informativas
Una Guía Práctica
159
Sección 2
de esta política deben estar a la vista en los establecimientos para evitar
reacciones hostiles por parte de las y los clientes.
Para concientizar a los vendedores de la necesidad de efectuar controles
de edad, las cajas registradoras pueden mandar un aviso en la pantalla
cuando un producto no apto para menores sea escaneado. En los lugares
con esta tecnología, la venta de cannabis podría disparar esos avisos, con
lo que se podría preguntar si la edad del comprador ha sido comprobada y
seleccionar de una lista desplegable el motivo de la negación o aceptación
de la venta.
La venta de cannabis obtenido legalmente y ofrecido vía terceros a
menores de edad también requiere de un estricto cumplimiento de las
sanciones, cuya severidad depende de la diferencia respecto de la edad
límite. De nuevo, las sanciones deberían ser coherentes con aquellas
establecidas respecto a las del tabaco y el alcohol.
Limitaciones del control de edad
Los controles legales de edad son inevitablemente imperfectos y pueden
ser sólo parte de la solución cuando se reducen los daños relacionados con
las drogas entre las y los jóvenes. Son capaces de limitar la disponibilidad
cuando son bien implementados, pero no de eliminarla. Una regulación
efectiva con controles de acceso tiene que estar apoyada en esfuerzos
concentrados en la prevención y éstos deben incluir educación que
promueva estilos de vida saludables, incluyendo la abstinencia pero sin
ignorar la necesidad de adoptar medidas de reducción de riesgos y daños
y, quizás más importante, la inversión en capital social. Es necesario
proporcionar alternativas significativas al uso de las drogas a la gente
joven (y en particular los grupos de riesgo social).
El programa SMART en Estados Unidos, que trabaja con casas de acogida,
ha descubierto que promoviendo los clubes juveniles se logra un impacto
real en la reducción de uso de drogas, el tráfico y la actividad criminal entre
160
Cómo Regular el Cannabis:
Detalles prácticos de la regulación legal
adultos y jóvenes.109 Cabe mencionar también que en los indicadores de
bienestar infantil publicados por UNICEF,110 Suecia y Holanda tienen
un nivel relativamente bajo de abuso de drogas pese a tener políticas
muy distintas al respecto mientras que Estados Unidos y Reino Unido
ocupan los lugares más preocupantes al tener un alto nivel de abuso entre
usuarios de menores edades.
Si bien los pasos para restringir el acceso y reducir el uso de las drogas
entre la gente joven son importantes, es también esencial reconocer que
algunos jóvenes tendrán acceso a pesar de todo y consumirán. Es vital que
estos jóvenes puedan acceder a un tratamiento apropiado y a programas
de reducción de daños sin temor a ser estigmatizados o agredidos.
Cómo tratar a esos menores que han sido encontrados en posesión,
intentando comprar, o aún más preocupante, proporcionando cannabis
a otros menores, también requiere consideración. Las indicaciones deben
ser claramente definidas por legisladores, fiscales, trabajadores sociales y
otras autoridades relevantes. De nuevo, se debe asegurar consistencia en
cómo son tratadas las ofensas que implican al alcohol y el tabaco, incluso
si ello significa aumentar el nivel de controles actualmente en práctica.
Racionar las ventas
Imponer límites en la cantidad que cada individuo puede comprar o tener
en posesión ha sido un elemento común en la regulación del cannabis
hasta la fecha. En Holanda, un individuo puede comprar solamente 5
gramos de cannabis en cualquier establecimiento (límite reducido de un
original establecido en 30 gr.) a pesar de que no hay nada que le impida
comprar varias veces dicha cantidad en múltiples establecimientos. En
Uruguay, los usuarios están limitados a 40 gr. por mes y serán controlados
109 Schinke, S. P. et al. (1991) Effects of boys and girls clubs and alcohol and other drug use and related problems
in public housing, Office of Substance Abuse Prevention, US Department of Health and Human Services.
110 UNICEF (2007) Child poverty in perspective: An overview of child well-being in rich countries, Innocenti
Report Card 7, p.4.
Una Guía Práctica
161
Sección 2
a través del plan de registro (ver a bajo). En Washington, los límites por
transacción son: una onza de cannabis, 16 onzas de sólidos derivados del
cannabis y 72 onzas de líquidos. Colorado también restringe el volumen
de compras a una onza por transacción para residentes del estado y un
cuarto de onza para no residentes.
Estos controles del racionamiento no parecen tener impacto significativo
en la moderación del uso. Los límites son relativamente generosos
y aquellos determinados a procurar ventas secundarias de cannabis
recurren al comercio ilegal o al cultivo propio. Racionar es más efectivo
en prevenir la compra mayorista para
revender en mercados secundarios, ya sea
Racionar puede ser
fuera de la jurisdicción donde es legal a
aquellos individuos que no tienen licencia
más útil para prevenir
de
acceso (incluyendo menores), o fuera
la compra masiva de,
de los canales autorizados. Tales controles
por decir algo, kilos de
de racionamiento son ampliamente
cannabis, que podrían ser
usados para el tabaco y el alcohol libre de
vendidos ilegalmente en
impuestos, aunque escasamente en las
mercados secundarios.
ventas domésticas.
En principio, el racionamiento de las
ventas es una imposición menor que puede tener beneficios prácticos y
políticos, sobre todo al inicio de la instrumentación de cualquier sistema
de regulación, y especialmente si hay problemas con jurisdicciones
limítrofes donde aún se defiende la prohibición. Claramente debe existir
un equilibrio en el cual los límites no sean tan bajos que incentiven la
demanda ilícita, ni tan altos que promuevan las ventas en mercados
secundarios.
Licencias del comprador/plan de membresía
El establecimiento de un sistema para otorgar licencias o registrar usuarios
brinda la oportunidad de controlar mejor la disponibilidad. Permite a las
162
Cómo Regular el Cannabis:
Detalles prácticos de la regulación legal
autoridades restringir el acceso a ciertas poblaciones (por ejemplo por
edad, lugar de residencia o algunos requisitos de formación), y permite
monitorear el volumen y la frecuencia de las compras para establecer el
racionamiento de ventas.
El gobierno de Uruguay ha elegido adoptar este plan de registro
(empezando en el 2014) que pretende limitar el acceso de las ventas de
cannabis a 40 gramos por mes para los residentes uruguayos de más de 18
años. Para reforzar este límite, aquellos que deseen comprar cannabis de
farmacias autorizadas se tendrán que registrar con la autoridad reguladora
del país. Se darán garantías de que el sistema usará licencias de registros
anónimas bajo una ley domestica existente para supervisar las bases de
datos del gobierno. Una preocupación comprensible es que los individuos
desconfíen y se muestren renuentes a registrarse como usuarios de
drogas en una base de datos centralizada y controlada por el gobierno,
los contenidos de la cual podrían en teoría traspasar a las empresas o
ser usadas por futuros gobiernos que se opongan a la regulación legal
del cannabis. Más allá de estas preocupaciones obvias de privacidad,
un plan de licencias de compra ligado a una base de datos central es
potencialmente burocrático y caro.
Dicho esto, es importante considerar el contexto político de la decisión
uruguaya para adoptar este enfoque. Este es el primer sistema regulado
a nivel nacional y proceder con precaución es entendible dado que se
encuentran bajo la mira internacional. Más recientemente ha habido
presión política de los países vecinos, Brasil y Argentina, externando
preocupación por un turismo de cannabis y su filtración al país (ver
p.226).
El éxito de esta medida está por verse, pues puede resultar impráctica y
requerir modificaciones en el futuro. Pero esto obligará a que el gobierno
monitoree los aspectos del modelo regulador de forma más cercana.
Como mínimo, sería un experimento útil del que otros países pueden
aprender. Tomando este enfoque, se ha podido facilitar también la
Una Guía Práctica
163
Sección 2
aprobación de la ley reguladora del cannabis mediante la resolución de
algunas preocupaciones políticas locales.
De forma importante, el modelo uruguayo también permite el auto cultivo
y la formación de clubes sociales de cannabis (ver p.74). Esto significa
que los individuos que quieren acceder al subministro legal del cannabis
pero desconfían del plan de registro tienen como mínimo otras opciones.
El modelo español de membresía representa un sistema más atractivo para
muchos. El acceso es restringido y se promueve el racionamiento, pero
los datos personales de los miembros están guardados por la gerencia del
club en lugar de por una autoridad gubernamental centralizada.
Prueba de residencia con compra
Otra opción disponible para los gobiernos es hacer la compra disponible
sólo a residentes solicitando la identificación apropiada de los individuos
para reducir filtraciones a jurisdicciones que no han decidido regular
legalmente el cannabis, y reducir así el turismo relacionado al consumo
del cannabis (véase Turismo de Cannabis, p.226).
Establecimientos permitidos para el uso
Los regímenes de licencia de tabaco y alcohol han establecido claros
precedentes para definir y controlar los locales donde está permitido
consumir. Un abanico de controles flexibles existen para ambos
incluyendo:
•
•
•
164
Establecimientos con licencia para el consumo de alcohol;
Restricciones en el uso del tabaco en sitios públicos cerrados y áreas
exteriores designadas para fumadores, jardines o cabinas adaptadas para
fumadores; y
Leyes de zonificación que restringen el uso de alcohol y el tabaco en
sitios públicos y privados específicos.
Cómo Regular el Cannabis:
Detalles prácticos de la regulación legal
Las funciones de estas restricciones
difieren. Por ejemplo, las del tabaco están
habitualmente justificadas en cuanto
impactan a la salud de terceros o en el
medio ambiente,111 el consumo de alcohol
en la vía pública es más frecuentemente
restringido por razones de orden público y
por motivos cívicos. Estas restricciones son
definidas y guiadas de manera central y
local. Son promovidas en diferentes grados,
habitualmente a través de multas, y dado a
que disfrutan de una ovación popular son
generalmente cumplidas. La experiencia
sugiere que cuando la regulación se ejerce
de forma efectiva puede promover nuevas
normas sociales asegurando que una
aplicación menos onerosa sea requerida en
el largo plazo.
Es razonable y
práctico para los
nuevos modelos
regulatorios incluir,
desde el inicio,
restricciones al uso
de cannabis que
sean coherentes con
aquellas que limitan
el fumar en espacios
públicos.
De todas formas, hay un riesgo de que los
controles demasiado estrictos puedan tener
impactos negativos prohibiendo cualquier
uso del cannabis en espacios públicos como
en los parques, por ejemplo, lo cual tiene
Señal de no fumar cannabis en
el riesgo potencial de llevar a una sanción
Ámsterdam, Holanda
innecesaria y contra-producente. Las
restricciones zonales es espacios exteriores deberán ser consideradas
cuidadosamente para equilibrar lo que es aceptable para los usuarios, la
comunidad en general y los hacedores de políticas.
111 Aunque la mayoría de los beneficios de salud probablemente provengan de más amplios impactos en la
reducción de los niveles de uso.
Una Guía Práctica
165
Sección 2
En Holanda está permitido fumar cannabis en los “cafés”, mientras que
el tabaco está prohibido, una inconsistencia creada por el orden en que
estos controles fueron introducidos. Por eso es razonable y practico incluir
en los nuevos modelos reguladores cualquier restricción en el uso del
cannabis en consistencia con aquellos que ya existen para el uso del tabaco
en lugares públicos.
Los vaporizadores –que por definición no generan humo y no están
asociados con los riesgos específicos del humo– pueden quedar exentos
de las ordenanzas de no fumar. Un posible compromiso puede ser permitir
el uso de vaporizadores en los locales, pero restringir el fumar cannabis
a áreas exteriores o espacios especialmente ventilados como ocurre en
los controles de tabaco existentes. El uso de vaporizadores o cigarrillos
electrónicos de cannabis en locales deben ser acordes con la regulación
existente para el tabaco. Actualmente existen algunos controles ya que
el vapor exhalado no es considerado anti-social ni de riesgo para terceras
personas.
i
Puntos de venta
Retos
•
•
•
166
Crear ambientes seguros y controlados donde la gente pueda comprar y
consumir cannabis.
Establecer un nivel de disponibilidad de los locales que considere la
demanda y reduzca la adquisición en mercados ilegales al mismo
tiempo que prevenga el exceso de disponibilidad y su consecuente
incremento en uso.
Evitar que los locales promuevan el consumo a través de publicidad o
exposición del producto.
Cómo Regular el Cannabis:
Detalles prácticos de la regulación legal
Análisis
•
•
La evidencia de la venta del alcohol y el tabaco muestra claramente
cómo los controles en la ubicación, apariencia y horarios de apertura de
los puntos de venta pueden impactar en los niveles de consumo y los
patrones de uso.
La evidencia de los “coffee shops” de cannabis en Holanda debería servir
para disipar los miedos en relación a la existencia de establecimientos de
venta y consumo de cannabis y niveles de desorden público y consumo
irresponsable.
Recomendaciones
•
•
•
•
La aparición de locales exclusivos de venta al menudeo debe ser
funcional más que promocional. Se debería poder dejar que los locales
que permiten consumo in situ pudieran tener un lugar agradable donde el
cannabis pueda ser usado, incluso si la apariencia externa y el punto de
venta son controlados.
Evitar que los establecimientos de cannabis estén cerca de sitios de
interés público como escuelas, puede ser políticamente útil para
demostrar que cualquier marco regulatorio está siendo cuidadosamente
implementado.
Cuando sea posible, los locales tienen que ser específicos en vender
productos de cannabis (no otras drogas) y tienen que hacer cumplir los
límites de restricción de edad.
Las autoridades que gestionan la licencia y la responsabilidad para esta
regulación deben ser equivalentes a las usadas actualmente en el tema
del tabaco y el alcohol.
Los establecimientos pueden ser exclusivamente de venta al por menor
o para venta y consumo in situ como en los “coffee shops” de Holanda,
que también permiten las compras para llevar. Estos dos tipos de
Una Guía Práctica
167
Sección 2
establecimientos tienen tanto objetivos comunes como distintos que
serán explorados más abajo.
Una tercera opción es el modelo de mensajería o envío por correo que no
requiere ningún establecimiento. La decisión de qué combinación elegir
cuando se está desarrollando un nuevo modelo regulador dependerá del
contexto cultural y político. Un punto de partida cauteloso seria optar
por establecimientos de venta al por menor únicamente, explorando las
opciones de venta y consumo in situ más adelante. Un modelo de envío
por correo a domicilio puede ser incluso más cautelar, pero la eliminación
del vendedor en un rol de guardián lo hace una proposición menos
atractiva.
Densidad y localización de los establecimientos
La concentración de establecimientos de cannabis legales –ya sean de
venta al por menor o combinando la venta con el consumo– en un área
geográfica determinada, puede ser regulada usando las autoridades locales
y las leyes de la zona. La evidencia en la densidad de los locales donde hay
venta o consumo de alcohol, demuestra que una mayor concentración de
puntos de venta puede verse asociada con un incremento en el uso del
alcohol con sus consecuentes abuso y daños relacionados.112 113 Por ello es
importante controlar la densidad y la localización de los establecimientos
de cannabis a fin de influenciar positivamente y moderar los patrones de
uso.
Las restricciones en la densidad de los establecimientos ayudarían a
prevenir la excesiva disponibilidad más que a buscar la nula disponibilidad
local que incentivaría a los mercados ilegales a cubrir la demanda. Las
112 Popova, S. et al. (2009) Hours and days of sale and density of alcohol outlets: impacts on alcohol
consumption and damage: a systematic review, Alcohol and Alcoholism, Vol.44, No.5, pp.500–516.
www.ncbi.nlm.nih.gov/pubmed/19734159?dopt=Abstract&holding=f1000,f1000m,isrctn.
113 National Association of State Alcohol and Drug Abuse Directors (2006) Current Research on Alcohol Policy
and State Alcohol and Other Drug (AOD) Systems, p.5.
168
Cómo Regular el Cannabis:
Detalles prácticos de la regulación legal
primeras regulaciones de Washington, por ejemplo, han limitado el
número total de establecimientos a 334 y su distribución se mantiene
acorde con los datos de consumo de la población. Este enfoque nace de
la experiencia de Holanda, donde en las municipalidades con nula o baja
densidad de “cafés” de cannabis los usuarios son más proclives a caer en
el mercado ilegal para su suministro.114 Más aún, la proximidad de los
“cafés” no parece estar ligada a la prevalencia o la intensidad del uso del
cannabis o el uso de otras drogas ilegales.115
A pesar de este descubrimiento, se deben establecer restricciones en torno
a lugares específicos incluyendo escuelas u otros lugares de socialización
entre jóvenes. El impacto de tales controles en las ventas de tabaco y
alcohol no está establecido particularmente bien, pero puede servir para
que se tome en consideración en un marco legal. Una vez más, en Holanda,
los “cafés” no están permitidos en un radio de 250 metros de escuelas y
los gobiernos locales tienen el poder de aceptarlos en el área. Algunos
estados de Estados Unidos también ponen restricciones en la proximidad
de dispensarios de marihuana para uso médico respecto a las escuelas.
Apariencia y señalización
Como es explorado más abajo en la sección de Mercadotecnia, hay una
relación bien establecida entre exposición al marketing de tabaco y alcohol,
su etiquetaje y publicidad, y un incremento en su uso. Es razonable asumir
que una mercadotecnia similar llevaría a una expansión del consumo
de cannabis. La apariencia y señalización de los establecimientos
es un elemento clave del marketing para cualquier producto, por lo
que es importante que algunos aspectos de la apariencia de dichos
establecimientos así como la señalización usada para identificarlos sean
funcionales más que promocionales.
114 EMCDDA (2008) A cannabis reader: global issues and local experiences, p.150. www.emcdda.europa.eu/
attachements.cfm/att_53355_EN_emcdda-cannabis-mon-full-2vols-web.pdf.
115 Wouters, M. y Benschop, A. (2012) Cannabis use and proximity to coffee shops in the Netherlands, European
Journal of Criminology, Vol.9, No.4, pp.337–353.
Una Guía Práctica
169
Es claramente
importante que
algunos aspectos de
la apariencia de los
puntos de venta de
cannabis deben ser
funcionales más que
promocionales.
Sección 2
Las descripciones estandarizadas, signos o
símbolos, pueden ser usados para denotar los
establecimientos de venta de cannabis y las
prohibiciones de la publicidad para minimizar
la posibilidad de compras por impulso. Los
“coffee shops” holandeses están sujetos a estas
restricciones, prohibiendo la publicidad o las
referencias explicitas al cannabis. En su lugar,
los iconos rastafaris, las imágenes de la hoja del
cannabis y las palabras “coffee shop” se han
convertido en signos por defecto. Similarmente,
el estado de Washington permite sólo un signo,
no más grande que 1600 pulgadas cuadradas
identificando el establecimiento de marca
registrada.
Las restricciones en la apariencia interna de los
establecimientos de cannabis pueden ser usados
para un efecto similar, pero éstas deben ser más
relajadas
para locales que permiten el consumo
Etiqueta oficial blanca y verde que se
encuentra en las vidrieras de los “coffee
in situ. Uno de los principales objetivos de la
shops” en Holanda indicando que son
establecimientos autorizados.
regulación legal es reducir el gran tamaño del
mercado ilícito. Si tales locales son austeros, los
usuarios de cannabis tendrán poco incentivo para transferir su hábito de
los traficantes ilícitos a ambientes controlados y seguros.
Una de las principales atracciones de los “cafés” holandeses, por ejemplo,
es que son un entorno agradable para relajarse. Las restricciones en la
apariencia de los locales de consumo in situ deben perseguir la prevención
de la promoción de los productos del cannabis más que hacerlos poco
atractivos. Haciendo que los puntos de venta al por menor sean más
genéricos y funcionales, es menos probable que prevenga a la gente de
usarlos ya que los consumidores simplemente asisten a dichos locales
para compraran cannabis que será consumido en otra parte.
170
Cómo Regular el Cannabis:
Detalles prácticos de la regulación legal
El conocimiento adquirido de la regulación del tabaco demuestra que los
ambientes de venta al menudeo pueden influenciar significativamente
su uso.116 117 118 Hay, por ejemplo, evidencia de que la exposición de los
productos del tabaco socaba el control del impulso en fumadores adultos
y lleva a un incremento en el consumo entre niños y adolescentes.119 120
Esto es poco sorprendente dado que en la mayoría de las jurisdicciones,
la industria del tabaco dicta cómo sus productos serán expuestos. El uso
de las llamadas “power walls” –bastas hileras de cajas de tabaco que
son imposibles de ignorar dado a su colocación estratégica detrás de las
cajas registradoras– está claramente orientado a maximizar el consumo,
incentivando las compras espontáneas. Esto demuestra que en ausencia
de una regulación efectiva, los intereses comerciales se imponen a las
prioridades de la salud pública.
De todas maneras, muchos países están empezando a poner la salud
pública primero, reconociendo la necesidad de regular la publicidad en las
tiendas de tabaco sin prohibir el acceso o las ventas. Finlandia, Islandia, el
Reino Unido y Australia tienen instaurada, o están en el proceso de hacerlo,
una prohibición en esta exposición en la que los establecimientos están
obligados a guardar el tabaco en cabinas opacas o debajo del mostrador
desde el cual sólo pueden ser mostrados a petición de un cliente adulto.
Aunque no sea apropiado en todos los casos, la forma más precavida de
regulación del cannabis sería adoptar una postura similar en la que los
productos se mantengan fuera del alcance visual de los compradores
116 Wakefield M. et al. (2008) The effect of retail cigarette pack displays on impulse purchase, Addiction, Vol.103,
No.2, pp.322–328.
117 Carter O.B. et al. (2009) The effect of retail cigarette pack displays on unplanned purchases: results from
immediate post-purchase interviews, Tobacco Control, Vol.18, No.3, pp.218-221.
118 Germain D. et al. (2010) Smoker sensitivity to retail tobacco displays and quitting: a cohort study, Addiction,
Vol.105, No.1, pp.159–163.
119 Paynter J. y Edwards R. (2009) The impact of tobacco promotion at the point of sale: a systematic review,
Nicotine and Tobacco Research, Vol.11, No.1, pp.25–35.
120 Lovato C. et al. (2011) Impact of tobacco advertising and promotion on increasing adolescent smoking
behaviours, The Cochrane Collaboration.
http://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1002/14651858.CD003439.pub2/abstract.
Una Guía Práctica
171
Sección 2
potenciales hasta su petición. Otra vez, la idea sería hacer la experiencia
de las ventas al por menor lo más funcionales posibles.
Este tipo de restricción es particularmente crucial en un escenario, como
en el de las ventas en farmacia, donde se venden otros productos, o donde
no se establecen restricciones de edad para el ingreso al espacio. Es menos
importante (aunque deseable) en un establecimiento de venta al por menor
de cannabis o de consumo, ya que ambos pueden reforzar los controles
de acceso por edad a la entrada. Si una prohibición en la exposición de
los productos de cannabis es casi incumplible, la regulación debe actuar
como una influencia moderadora, requiriendo que las exposiciones sean
discretas, libres de mensajes promocionales y los productos presentados
en envoltorios estandarizados (ver Embalaje, p.138).
Horas de apertura
Existe evidencia consistente de la regulación del alcohol en que las
restricciones de los días y horas de venta son una herramienta efectiva
para reducir los daños relacionados con el alcohol.121 Las autoridades
locales deben imponer restricciones similares en los establecimientos
de cannabis, determinando los días y las horas durante las cuales los
establecimientos están autorizados a vender. La consideración clave debe
ser conseguir un nivel apropiado de disponibilidad (para más, ver Hacer
el balance correcto, p.47).
Ventas de otras drogas
Los establecimientos deben, al menos en un inicio, estar limitados a la
venta y consumo de productos de cannabis exclusivamente. En Holanda,
una prohibición en la venta de otras drogas, incluyendo el alcohol es
una condición de licencia no negociable. Similarmente, las prohibiciones
121 Organización Mundial de la Salud, Oficia regional de Europa, Evidence for the effectiveness and costeffectiveness of interventions to reduce alcohol-related harm, pp.68–69.
www.euro.who.int/__data/assets/pdf_file/0020/43319/E92823.pdf.
172
Cómo Regular el Cannabis:
Detalles prácticos de la regulación legal
existentes del consumo de tabaco en locales o lugares cerrados deben
seguir en pie.
A pesar de que hasta el momento mucha gente, particularmente en Europa,
fuma cannabis mezclado con tabaco, esta política deberá aspirar a una
separación más clara de ambos mercados. Una mayor separación tiene el
potencial de promover nuevas normas sociales promoviendo formas de
consumo más seguras que generarán ganancias en salud pública. Puede
también prevenir la comercialización excesiva de la industria legal del
cannabis ya que las compañías de tabaco tendrán menos punto de apoyo
en un sector floreciente.
Responsabilidad para una supervisión regulatoria
Manteniendo la existente jerarquía del control regulatorio para el alcohol
y el tabaco, los establecimientos de cannabis deben ser supervisados
por las autoridades de concesión de licencias que están típicamente
vinculadas a gobiernos locales encargados de este tipo de regulaciones y,
por extensión, a una ley internacional más amplia. Marcos similares están
ya bien establecidos en muchos otros países.
En el Reino Unido, por ejemplo, cada autoridad con capacidad de otorgar
licencias ha de supervisar la extensión de dichas licencias cada tres años
y consultar con el jefe de policía, los bomberos, los representantes de
la autoridad emisora de las licencias, los representantes de los negocios
locales y los residentes de la comunidad en cuestión. En Estados Unidos,
la política del alcohol es ampliamente regulada por estados individuales
que controlan la manufactura, la distribución y la venta en sus propias
fronteras, mientras que el gobierno federal regula la importación y el
transporte interestatal. Similarmente, los estados individuales en Estados
Unidos y Australia tienen posturas muy diferentes en la instrumentación
de la ley en lo que se refiere a la portación de cannabis para uso personal,
Una Guía Práctica
173
Sección 2
variando entre despenalización de facto a sanciones criminales punitivas.122
La dinámica de poder entre los niveles federal y estatal responsabiliza al
gobierno federal por los crímenes más serios y garantiza cierta flexibilidad
sobre la persecución de crimines menos serios y ofensas civiles a las
autoridades locales.
Un rango de sanciones claramente definidas por infracción de los requisitos
para mantener una licencia debe incluir una escala de sanciones oscilando
entre la perdida de licencia y los delitos de tipo criminal. Los propietarios
de licencias deben tener la responsabilidad por el comportamiento de sus
clientes. Algunos ejemplos punibles incluyen comportamiento antisocial,
hacer ruido, tirar basura y conducir bajo los efectos de las drogas (ver
también: Instituciones para regular los mercados de cannabis, p.185 y
Vendedores, p.147).
j
Mercadotecnia
Retos
•
•
Prevenir la promoción del cannabis y su uso.
Negociar los obstáculos políticos para la instrumentación adecuada de
restricciones publicitarias.
Análisis
•
•
La experiencia con alcohol y tabaco demuestra la capacidad que tienen
los medios de comunicación para influenciar su consumo.
Si el marco normativo legal del cannabis permite a las compañías
dominar el comercio. Los intentos de restringir las actividades de
marketing se encontraran una significante resistencia.
122 En la actualidad, sin embargo, impiden la exploración de opciones para la regulación legal de la oferta no
médica.
174
Cómo Regular el Cannabis:
Detalles prácticos de la regulación legal
•
•
La evidencia de la regulación del tabaco nos sugiere que prohibiciones
parciales que impidan sólo ciertas partes de marketing, en vez de una
prohibición integral que cubra todas las actividades publicitarias, no
serán efectivas en reducir los daños potenciales por el uso del cannabis.
Cuando las compañías de tabaco son sujeto de parciales prohibiciones
publicitarias, mantienen su nivel de gastos promocionales, simplemente
derivando en más dinero en aquellas (más sutiles) actividades
publicitarias que son permitidas. Se esperaría que las prohibiciones
parciales lideren un comportamiento similar a las compañías
involucradas en el comercio del cannabis.
Recomendaciones
•
•
Una prohibición total de la publicidad del cannabis, su promoción
y patrocinio, debe ser un punto de partida para cualquier sistema
regulatorio.
El artículo 13 del Convenio Marco de la Organización Mundial de
la Salud (OMS) sobre el Control del Tabaco nos proporciona un
interesante ejemplo de cómo eliminar la publicidad en el caso de los
productos de cannabis.
La publicidad, la promoción y los patrocinios constituyen la línea
de fuego en casi todos los esfuerzos de la mayoría de industrias para
mantener e incrementar su clientela. Históricamente, mediante el uso de
una variedad de técnicas publicitarias para maximizar el consumo de sus
productos y consecuentemente sus ganancias, las industrias del alcohol y
tabaco no han sido muy diferentes. Aunque en décadas recientes se han
visto niveles de éxito en el control del uso de esas técnicas por estas dos
industrias (mayoritariamente en el caso del tabaco), este éxito ha sido
bien ganado a pesar de tener el poderío de ambas industrias en contra.
Puede que la búsqueda de los gobiernos para enfocar adecuadas
restricciones al marketing del cannabis sea también un reto para las grandes
Una Guía Práctica
175
La publicidad ha sido un
campo de batalla clave
entre los gobiernos y las
compañías de alcohol
y tabaco recalcando
quizás más claramente la
tensión entre el objetivo
de reducir los daños
sociales y de salud
asociados con el uso
de droga y los intereses
de particulares en un
mercado comercial.
Sección 2
empresas. Aunque, a diferencia del tabaco
y el alcohol, contamos con la oportunidad
de un nuevo comienzo. Si se regula el uso
del cannabis para fines no médicos desde
un principio, un conflicto continuo con esta
área seria menos posible. Los creadores de
las políticas no tendrán que batallar para
controlar una industria bien establecida
buscando una promoción agresiva de sus
productos. Hay lecciones de los riesgos
potenciales en esta materia que pueden
ser aprendidas del mercadeo irresponsable
e inadecuado de ciertos productos de
cannabis medicinal disponibles en algunos
estados de Estados Unidos.
La publicidad ha sido un campo de batalla clave entre los gobiernos y
las compañías de alcohol y tabaco recalcando quizás más claramente la
tensión entre el objetivo de reducir los daños sociales y de salud asociados
con el uso de drogas y los intereses de particulares en un mercado
comercial. Los creadores de las políticas han de considerar el tipo de
controles que tendrían que ejercerse en el mercado legal de los productos
del cannabis y ser conscientes de estos conflictos, así como reconocer la
importancia de las restricciones publicitarias para la efectividad global de
cualquier sistema legal de regulación del cannabis.
Las lecciones que podemos aprender de la regulación en la
comercialización del tabaco
La Organización Mundial de la Salud (OMS) ha dicho que la eliminación
de todas las formas de publicitad, promoción o patrocinio del tabaco
(TAPS, siglas en inglés) es esencial para el control del mismo. Es tanta
la importancia de esto, que el artículo 13 en el Convenio Marco de la
Convención sobre control del tabaco, que requiere que todas las partes
176
Cómo Regular el Cannabis:
Detalles prácticos de la regulación legal
establezcan una prohibición sobre la promoción y el patrocinio, es uno de
los dos puntos en el texto que incluyen una instrumentación obligatoria
en un plazo determinado.123 La historia de la mercadotecnia del tabaco
y de la evidencia de sus efectos proporciona un amplio soporte a ésta
prohibición.
En la mayor parte del siglo XX, la TAPS estuvo sujeta a una regulación
mínima. Se permitía a la industria del tabaco publicitarse en todos los
medios y se desarrollaron formas sofisticadas de promocionar dichos
productos. La publicidad directa e indirecta a través del patrocinio
de deportes y música, la
colocación de anuncios en
cines y programas de televisión,
ayudó a asociar el uso del
tabaco con situaciones o
ambientes deseables y sirvió
para mejorar la imagen de las
compañías que lo producían.
Cuando
se
despertó
la
preocupación por la salud, la
industria reaccionó ofreciendo
productos suaves o light para
dar la falsa impresión de que
éstos eran menos dañinos.
La libertad considerable de la
que disfrutaron las compañías
Publicidad de tabaco
de tabaco en cuanto a la
promoción de sus productos está estrechamente ligada al incremento del
uso del tabaco en la mayoría de los países occidentales hasta mediados
de los años 60. Hay, por ejemplo, evidencia concluyente de que éste es un
123 Organización Mundial de la Salud (2003) Framework Convention on Tobacco Control. http://whqlibdoc.who.
int/publications/2003/9241591013.pdf.
Una Guía Práctica
177
Sección 2
método efectivo para captar nuevos fumadores,124 un hecho que ha sido
reconocido por el Director General de Salud Pública en Estados Unidos,
quien expresó categóricamente que “hay una relación causal entre la
publicidad y los esfuerzos promocionales de las compañías de tabaco y el
consumo entre gente joven.”125
Incluso después de las grandes restricciones impuestas en la TAPS, se cree
que ésta ha sido uno de los factores principales del uso del tabaco y sus
daños asociados. Un estimado muestra que entre 1988 y 1998, sólo la
TAPS fue responsable de generar aproximadamente 193,000 fumadores
adultos adicionales y 46,000 muertes relacionadas con el tabaco al año,
resultando es un gasto médico anual de 33.3 billones de dólares.126
Claramente, la “seguridad” del cannabis respecto al tabaco significa que
los gastos de salud, sociales y financieros derivados del consumo de
éste último son de una magnitud mucho mayor respecto a aquellos que
podrían resultar de la publicidad, promoción y patrocinio del cannabis
(CAPS, por sus siglas en inglés). Estos estimados subrayan cómo, incluso
cuando el marketing de una droga legal para usos no médicos está sujeto
a restricciones, puede aún producir daños serios y evitables. De esta
manera, la OMS constata que mientras las prohibiciones totales en todas
las TAPS puede reducir la prevalencia del tabaquismo (y por ende los
daños consecuentes), las prohibiciones parciales “tienen escaso o nulo
efecto”.127
124 Lovato C. et al. (2011) Impact of tobacco advertising and promotion on increasing adolescent smoking
behaviours, The Cochrane Collaboration.
http://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1002/14651858.CD003439.pub2/abstract.
125 National Center for Chronic Disease Prevention and Health Promotion (US), Office on Smoking and Health
(2012), Preventing Tobacco Use Among Youth and Young Adults: A Report of the Surgeon General.
www.ncbi.nlm.nih.gov/books/NBK99239/.
126 Emery, S. et al. (1999) The social costs of tobacco advertising and promotions, Nicotine and Tobacco
Research, Vol.1, Suppl.2, S83–S91. www.ncbi.nlm.nih.gov/pubmed/11768191.
127 Organización Mundial de la Salud (2013) WHO report on the global tobacco epidemic, 2013:
Enforcing bans on tobacco advertising, promotion and sponsorship, p.27. http://apps.who.int/iris/
bitstream/10665/85380/1/9789241505871_eng.pdf.
178
Cómo Regular el Cannabis:
Detalles prácticos de la regulación legal
Las prohibiciones parciales no cubren típicamente formas indirectas de
marketing como el patrocinio, y la evidencia demuestra que no reducen la
inversión de las compañías en actividades promocionales. En su lugar, el
gasto general en TAPS prevalece intacto, con el mismo dinero invertido
en aquellas formas que son aún legales.128
En general, la experiencia derivada de la regulación de TAPS indica que
una falta de restricción en la mercadotecnia del cannabis puede estar
acompañado de una expansión en el consumo y un aumento de los daños
asociados (la posibilidad de un efecto sustitución en el uso del alcohol
es discutido en la p.96). Además, mientras las restricciones legales
en algunos países son la única respuesta factible, no son suficientes para
reducir adecuadamente la carga para la seguridad y salud pública, aunque
pequeña, que representa el uso del cannabis. Donde los marcos legales
puedan permitirlo, una regulación en el CAPS representaría una óptima
forma de control.
Las lecciones que podemos aprender de la regulación en la
comercialización del alcohol
Mientras que ha sido exitoso limitar el marketing del tabaco a través de
la imposición de prohibiciones en la televisión y el patrocinio de eventos,
la industria del alcohol goza de una libertad relativa para publicitarse en
todos los medios. El resultado es que la exposición al marketing de una
droga seriamente dañina, es un hecho habitual en la vida cotidiana. Este
nivel de exposición (y sus necesarias implicaciones de salud pública) debe
servir de advertencia a los legisladores a la hora de regular que el cannabis
no se promocione de una forma tan permisiva.
128 US Department of Health and Human Services, National Institutes of Health, National Cancer Institute (2008)
The role of the media in promoting and reducing tobacco use (Tobacco Control Monograph), No.19.
www.cancercontrol.cancer.gov/brp/tcrb/monographs/19/index.html.
Una Guía Práctica
179
•
•
•
Sección 2
En el Reino Unido, los espectadores de futbol ven alrededor de dos
referencias de marcas de alcohol por minuto mientras ven un partido en
la televisión, además de la publicidad en las pausas comerciales.129
Las campañas de marketing de alcohol están siendo promovidas de forma
creciente en las redes sociales vía Facebook y Twitter, herramientas
desproporcionalmente usadas por la gente joven.130
Un estudio estima que en Inglaterra los jóvenes entre 10 y 15 años ven
un 10% más de publicidad de alcohol que sus padres. Y en el caso de
los “alcopops” (bebidas dulces y alcohólicas diseñadas para agradar al
público infantil y juvenil) ven un 50% más.131
El artículo 13 del Convenio Marco para el Control del Tabaco: un
ejemplo para el cannabis
Para los legisladores operando en contextos políticos y legales que lo
permitan, el Artículo 13 del CMCT podría ser adaptado perfectamente
al cannabis sólo cambiando las palabras. Siguiendo las recomendaciones
que contiene, un CAPS efectivo cubriría:
•
•
•
•
•
•
•
•
Toda publicidad y promoción, como patrocinio, sin excepción.
Publicidad directa e indirecta.
Actos con objetivo de promover o que tengan efecto de promover.
Promoción del uso del cannabis y sus productos.
Comunicaciones comerciales y recomendaciones comerciales y acciones.
Contribución de cualquier tipo de evento, actividad o individual.
Publicidad y promoción de los nombres comerciales del cannabis y
promoción corporativa.
Medios de comunicación tradicionales (TV, radio, prensa) y todas las
plataformas incluyendo internet y móviles.
129 Graham, A. y Adams, J. (2013) Alcohol Marketing in Televised English Professional Football: A Frequency
Analysis, Alcohol and Alcoholism. http://alcalc.oxfordjournals.org/content/early/2013/09/10/alcalc.agt140.full.
130 Winpenny, E. (2012) Assessment of Young People’s Exposure to Alcohol Marketing in Audiovisual and Online
Media, RAND Corporation/European Commission. www.rand.org/pubs/external_publications/EP51136.html.
131 Ibid.
180
Cómo Regular el Cannabis:
Detalles prácticos de la regulación legal
Más específicamente, además de prohibir las formas más obvias de
marketing de cannabis, esto comprendería prohibiciones o restricciones
en:
•
•
•
•
•
Exposición en locales de venta – ver Puntos de venta, p.166.
La extensión de marca o el uso común de la marca – Estas dos
prácticas podrían ocurrir cuando el nombre de una marca de cannabis,
logo u otro rasgo identificativo, está conectado o compartido con otro
producto o servicio no relacionado con el cannabis.
Responsabilidad social corporativa – Las compañías de alcohol
o de tabaco, por ejemplo, siempre hacen contribuciones a causas
caritativas o promueven elementos de “responsabilidad social” para
mejorar su perfil público. Este patrocinio promueve indirectamente
estas compañías y sus productos. Dichas prácticas deben prohibirse a las
empresas de cannabis.
Representaciones del cannabis en los medios de
entretenimiento – Ambos de ficción y no ficción que muestran
el cannabis o su uso, tienen que certificar que no se ha recibido
beneficio alguno para tales representaciones. La clasificación de las
películas, programas, u otros medios deben tomar en consideración las
representaciones del cannabis en los mismos.
Trabajos periodísticos, académicos o artísticos
subvencionados por la industria del cannabis que promueven
sus productos y su uso – Aunque una prohibición como la del
artículo 13 no interviene en las formas legítimas de expresión, debe
haber una vigilancia referida a periodistas o representantes políticos que
puedan haber recibido subvenciones de la industria legal del cannabis
para escribir artículos que promueven el uso de los productos de
cannabis. Esta táctica ya fue intentada por la industria del tabaco.132
132 Maguire, K. y Borger, J. (2002) Scruton in media plot to push the sale of cigarettes, The Guardian, 24/01/02.
www.theguardian.com/media/2002/jan/24/advertising.tobaccoadvertising.
Una Guía Práctica
181
Sección 2
Restricciones legales o políticas en los controles de marketing
El artículo 13 del CMCT reconoce que en algunos casos una prohibición
completa en la TAPS violaría la constitución del país o jurisdicción. En
tales casos, se requieren restricciones lo más amplias posibles teniendo
en cuenta los límites de la jurisdicción.
De nuevo, esta concesión podría hacerse también para las restricciones
en la publicidad, promoción y patrocinio del cannabis (CAPS), y sería
necesaria dados los precedentes establecidos por el marketing del tabaco
y el alcohol en otros países. La corte suprema de Estados Unidos ha
establecido que las compañías de tabaco tienen como mínimo el derecho
de alguna forma de publicidad para sus productos bajo la primera
enmienda de la constitución.133
Sin embargo, a pesar de que la “libertad de expresión comercial” de las
compañías de tabaco han sido declaradas merecedoras de protección
legal en los Estados Unidos, TAPS está sujeta cada vez a más restricciones.
Entre otras cosas, la Ley de Prevención y Control de Tabaquismo Familiar
de 2009 prohíbe el patrocinio de eventos por parte de las compañías
tabaqueras como de sus objetos promocionales de marca.134
En países o jurisdicciones donde la libertad de expresión comercial
puede entrar en conflicto con las futuras regulaciones de la CAPS, hay un
incentivo especial en las restricciones del marketing del cannabis incluso
si la evidencia sugiere que éstas serán de una efectividad más limitada
comparadas con las prohibiciones totales.
133 Para más información, cf: Gostin, L. O. (2002) Corporate Speech and the Constitution: The Deregulation of
Tobacco Advertising, American Journal of Public Health, Vol. 92, No. 3, pp. 352-355.
134 US Food and Drug Administration (2013) Overview of the Family Smoking Prevention and Tobacco Control
Act: Consumer fact Sheet
www.fda.gov/tobaccoproducts/guidancecomplianceregulatoryinformation/ucm246129.htm.
182
Cómo Regular el Cannabis:
Detalles prácticos de la regulación legal
Además de los límites legales, debe haber una oposición política a
la regulación efectiva de la CAPS. Tocando temas como la libertad
de expresión, esta regulación confrontará los intereses de políticos
y legisladores libertarios. De todas formas, este tema tiene menos
impacto en el gran público. La naturaleza diversa de los riesgos de las
drogas relativa a muchas otras disposiciones y la necesidad particular de
proteger a los grupos vulnerables de estos riesgos serían consideradas por
mucha gente como suficiente justificación para restringir las libertades
comerciales habituales.
Publicidad, promoción y patrocinio del cannabis (CAPS) en el
mundo actual
Uruguay
En Uruguay, todas las formas de publicidad, directas o indirectas, promoción o
patrocinio de los productos del cannabis quedan prohibidas.
Colorado
La regulación de Colorado está destinada principalmente a asegurar que jóvenes
y niños no estén expuestos a la CAPS. Como resultado, aunque esté permitida
la publicidad en revistas y diarios dedicados a adultos, las campañas de gran
consumo que tengan una gran probabilidad de llegar a públicos infantiles serán
prohibidas. Esto se extiende a publicidad online: los anuncios “pop up” serán
prohibidos aunque los banners serán permitidos en páginas orientadas al público
adulto. Dado que los locales de venta de cannabis son exclusivos para adultos, y
limitados a vender productos de cannabis o accesorios, la exposición de marca
y los envoltorios son permitidos ya que una exposición infantil a los mismos es
poco probable. Sin embargo, los envoltorios no pueden anunciar beneficios para
la salud ni físicos, que también serían prohibidas en otras formas de propaganda.
Washington
Como en Colorado, el objetivo principal de Washington es la protección de
menores. Hay vendedores que no están autorizados a exponer productos al
público en general, como a través de escaparates. Tampoco se permite a ningún
establecimiento publicitar cannabis o productos derivados de ninguna forma o
bajo ningún medio en un radio de 1.000 pies de escuelas, parques, guarderías,
bibliotecas o salones recreativos que permitan la entrada a menores. La publicidad
Una Guía Práctica
183
Sección 2
en parques, transporte público o estaciones, paradas o cualquier sitio público
queda prohibida.
La industria del cannabis medicinal en Estados Unidos
Las actividades comerciales que promueven el uso del cannabis en la medicina
no están sujetos a regulación es su mayoría, apareciendo en la radio, televisión
y prensa en la mayoría de los estados. La ciudad de Denver, en Colorado, ha
puesto algunas restricciones en el marketing del cannabis medicinal, prohibiendo
los carteles publicitarios, propaganda en paradas de autobús y folletos.
Holanda
Está prohibida la publicidad en los “cafés” holandeses. La única forma de
publicitarse radica en el uso de los iconos rastafari, imágenes de hojas, nombres
registrados como “grasshoper” y las palabras “coffee shop” que identifican al café.
La prohibición actúa como influencia moderadora más que para evitar que los
cafés se puedan promocionar o identificarse.
España
Mientras en España los clubes sociales están establecidos sin ánimo de lucro,
ha habido algunos movimientos para comercializar las operaciones. En general,
de todas formas, no llegan a la CAPS, ya que aquellos que gestionan el club no
tienen incentivos financieros para aumentar el consumo de cannabis a través de
la publicidad.
184
Cómo Regular el Cannabis:
Detalles prácticos de la regulación legal
k
Instituciones para regular los
mercados de cannabis
Establecer un mercado regulado legalmente para el cannabis requerirá
un amplio rango de decisiones sobre sus normas y establecer estructuras
institucionales. Es importante establecer el nivel político en el que estas
decisiones son hechas y determinar cuáles de las nuevas o existentes
instituciones deben tener poder de decisión, instrumentación y gestión
de los varios aspectos de regulación.
En principio, estos retos no difieren significativamente de los relacionados
con la política social y la legislación de las drogas legales para uso médico
o no. La infraestructura reguladora respecto al alcohol y el tabaco vuelve
a ser relevante. En este sentido, la propuesta subrayada más abajo sugiere
la importancia de la integración de una nueva legislación y toma de
decisiones del cannabis por diferentes ámbitos políticos: internacional
(agencias globales y regionales), doméstico (federal y estatal) y varios
niveles del gobierno local (comunidad, municipalidad, etc.). Estas
sugerencias son generalizaciones inevitables, las formas precisas de las
estructuras de la toma de decisiones deberán acoplarse a las realidades
políticas de las jurisdicciones individuales.
Esta toma de decisiones jerárquica significa que las tensiones van a
emerger inevitablemente cuando se
confronten las decisiones entre las partes
Establecer un mercado
que tienen más o menos poder sobre
ellas. Ejemplos de tales tensiones han
legalmente regulado de
sido vistos en el modelo de regulación
cannabis requerirá de
del cannabis en Uruguay violando las
una serie de decisiones
convenciones de la ONU. Los modelos
políticas así como de
del estado de Colorado entraron también
nuevas estructuras
en conflicto con la ley federal de Estados
legales, políticas e
Unidos. Algo similar ha sucedido con las
institucionales.
iniciativas impulsadas en ciudades como
Una Guía Práctica
185
Sección 2
Copenhagen (Dinamarca), 22 municipalidades en Holanda, México, D.F.,
y el País Vasco. En todos estos lugares, las iniciativas entran en conflicto
con posiciones nacionales del gobierno.
En este escenario, la dirección del liderazgo no representa un problema
estructural de largo plazo. Las iniciativas llegarán, tarde o temprano, a
modificar las políticas nacionales, e incidirán en el plano internacional.
Internacional
Hay un rol importante y claro para las estructuras y agencias de la ONU.
Las funciones clave para la Organización serían:
186
•
Supervisar temas relacionados con el comercio internacional,
particularmente sobre la provisión y el tránsito de medicinas
basadas en el cannabis. El comercio internacional y los temas de
aduanas serían competencia de agencias regionales relevantes como la
Unión Europea, el Tratado de Libre Comercio para América del Norte
(TLCAN), o acuerdos comerciales bilaterales para el cannabis (véase
Turismo de Cannabis, p.226).
•
Asumir la responsabilidad de una supervisión más general de
los derechos humanos, leyes laborales y temas de seguridad
y desarrollo. Este rol se transforma inevitablemente de supervisar un
sistema prohibicionista globalmente a otro más flexible como existe
respecto al tabaco y al alcohol. Con las agencias de la ONU procurando
los cimientos, los países deben poder operar las leyes de base y
parámetros legales necesarios para la regulación. Este rol incluiría la guía
y supervisión de los derechos de Estados soberanos, así como sobre las
responsabilidades con países vecinos y por extensión a la comunidad
internacional.
Cómo Regular el Cannabis:
Detalles prácticos de la regulación legal
•
Actuando como un lugar de investigación en los problemas de
salud relacionados con el cannabis y de las buenas prácticas
en materia de leyes y políticas. Esta investigación y rol consultor
sería análogo al rol existente de la OMS respecto a la política del alcohol
y el tabaco,135 y requerirá el trabajo colaborativo con los cuerpos de
investigación regionales y nacionales tales como el EMCDDA. En
una fase más avanzada, este análisis y guía de buenas prácticas podría
potencialmente ser formalizada en un acuerdo internacional similar al
Convenio Marco para el Control del Tabaco.136
A parte de las reformas burocráticas necesarias, el cambio de enfoque
punitivo hacia uno de salud pública indica la clara necesidad de que el
liderazgo sobre el tema drogas, particularmente en el caso del cannabis,
pase de UNODC a la OMS y reciba un tratamiento similar al que recibe
el alcohol y el tabaco.
Es probable que las negociaciones sobre tratados internacionales que
requiere la reforma de las políticas de cannabis, impliquen reconsiderar
temas como el derecho a la privacidad, el derecho a la creencia y a la
práctica, el derecho a la salud y la proporcionalidad en las sentencias. Esto
puede tener un impacto en términos de acabar con la criminalización
del uso, la posesión para uso personal y el cultivo para uso personal. Es
importante establecer que las reformas de la ley que abogan por un final de
la criminalización de los usuarios de cannabis y que introducen flexibilidad
para explorar los modelos reguladores a los Estados, no se inmiscuirán
en la naturaleza de las penas no-criminales o el establecimiento de una
disponibilidad legalmente regulada. Estas decisiones quedarán en las
manos de los gobiernos (ver Las Convenciones de la ONU y el cannabis,
p.233).
135 Para más detalles sobre el trabajo de la OMS, cf.: www.who.int/topics/tobacco/en/.
136 Organización Mundial de la Salud (2003) Framework Convention on Tobacco Control. http://whqlibdoc.who.
int/publications/2003/9241591013.pdf.
Una Guía Práctica
187
Sección 2
Gobierno Nacional
Las jurisdicciones individuales necesitan determinar sus propias
regulaciones sobre la política del cannabis y los marcos legales dentro de
los parámetros legales internacionales, de derechos y responsabilidades
establecidos por la ONU y otros cuerpos internacionales o gobiernos
federales a los que pertenecen.
Cualquier parámetro acordado a nivel de la ONU establecería los
estándares básicos de justicia y derechos humanos, con implicaciones
en el uso de sanciones punitivas para los consumidores de droga. En
contraste con el actual marco prohibicionista, estos parámetros nunca se
impondrían o excluirían las opciones particulares respecto al suministro y
acceso legal, o los mercados de drogas domésticos.
Esto no es, sin embargo, necesario en lo que respecta a leyes en conflicto
entre diferentes niveles de gobierno al interior de los países. Por ejemplo,
las opciones regulatorias disponibles de los estados de Estados Unidos
que han legalizado el cannabis han sido posibles porque permanecen
ilegales a un nivel federal. Como resultado, empleados del estado no
pueden estar relacionados directamente con la producción y el suministro
de cannabis porque podrían presentarse cargos en su contra.
A nivel nacional, la responsabilidad de la toma de decisiones y la
instrumentación de la regulación es similar al marco institucional para el
alcohol y el tabaco. Esta responsabilidad, a nivel de la ONU, lógicamente
guarda relación con el departamento gubernamental nacional responsable
por la salud (y no con aquellos encargados de la justicia criminal de
acuerdo a los antiguos modelos prohibicionistas).
Dicho esto, es importante dejar claro que la política y la regulación del
cannabis, como la del tabaco y el alcohol, implica la participación de
un número importante de agencias y departamentos del gobierno. Por
ejemplo, las agencias de justicia criminal (incluyendo policía y aduanas)
188
Cómo Regular el Cannabis:
Detalles prácticos de la regulación legal
tendrán un papel clave ejecutando un nuevo marco regulatorio debido
a que aquellos que operen fuera de dicho sistema permanecerán sujetos
a sanciones punitivas. Los departamentos de asuntos exteriores y
comercio supervisaran los temas de comercio internacional y estándares
de comercio mientras que los departamentos de educación estarán
involucrados en la educación pública y los programas de prevención y
los departamentos de tesorería estarán implicados en la recaudación de
impuestos y asuntos presupuestales.
Por lo tanto, mientras el papel principal estaría colocado debajo del
departamento de salud, algún tipo de entidad a nivel nacional u
organismo coordinador con actividades interdepartamentales será
esencial. Puede implicar que la regulación del cannabis sea una nueva
responsabilidad para una agencia existente –como ha ocurrido en el
estado de Washington, donde el departamento ejecutivo regulador
ha sido delegado a la mesa directiva de control de licores– o la
responsabilidad de una nueva y dedicada agencia como es el caso en
Uruguay, donde la legislación establece un Instituto para la Regulación
y el Control del Cannabis.
Local-municipal
Las ventas a un micro nivel y la toma de decisiones acerca de cómo
los marcos regulatorios son implementados y ejecutados a nivel local
recaerán en las autoridades locales o municipales a pesar de que
algunas permanecerán competencia de las agencias nacionales. Estas
responsabilidades locales incluirán la mayoría de las decisiones sobre la
atribución de licencias y la inspección.
Esta toma de decisiones localizada debe aportar oportunidades
democráticas para que las comunidades locales tengan una voz en las
decisiones sobre la licencias, como a menudo ocurre con las ventas de
alcohol y las licencias de los locales. El prospecto de “NIMBYism” (“Not
In My Back Yard” o “no en mi patio trasero”) es realista y necesitará ser
Una Guía Práctica
189
Sección 2
tratado con sensibilidad. Puede ser también que algunas comunidades
determinen democráticamente que no quieren tener cannabis legal
disponible en puntos de venta dentro de sus límites geográficos, incluso
si la posición y el uso es legalizado nacionalmente y el suministro está
disponible en las comunidades vecinas.
Esto ha ocurrido en los llamados condados “secos” en Estados Unidos y
Australia, así como con dispensarios de cannabis medico a nivel nacional
en Estados Unidos y “coffee shops” en diferentes municipalidades
holandesas. Otras jurisdicciones locales pueden aceptar dichos puntos
de venta mientras muchos los tolerarán bajo ciertas condiciones.
190
Cómo Regular el Cannabis:
Una Guía Práctica
191
Cómo Regular el Cannabis:
Sección 3
Los principales retos
a
Conducir bajo los efectos del cannabis
Retos
•
Encontrar un abordaje adecuado respecto a la aplicación de la ley que
minimice la conducción bajo los efectos y sus riesgos asociados mientras
evita la penalización injusta de quienes no conducen bajo los efectos.
Análisis
•
•
•
•
Los riesgos asociados a la conducción bajo los efectos del cannabis (para
conductores, pasajeros y conductores de otros vehículos) han hecho
de esta conducta un delito en prácticamente todas las jurisdicciones,
y justifican la imposición de sanciones de acuerdo a una jerarquía
correspondiente a la gravedad de la infracción.
El grado en que el cannabis impacta el acto de conducir es difícil de
establecer de forma precisa. Sin embargo, está claro que la intoxicación
aguda incapacita la conducción segura en un grado proporcional a la
dosis y al tiempo transcurrido desde el consumo.
La relación entre el THC en sangre y la incapacidad para la conducción
es menos clara que en el caso del alcohol.
Hay una disputa en la literatura científica respecto al umbral límite
Una Guía Práctica
193
•
•
Sección 3
más allá del cual los niveles de THC en sangre representan un nivel
inaceptable de deterioro (que pueden ser usados para iniciar o informar
acciones legales).
Las propuestas disponibles sobre dicho umbral oscilan desde las
concentraciones de 1 a 2 nanogramos de THC por mililitro de sangre
(ng/ml) hasta los 16-20 ng/ml.
Si los umbrales son demasiado bajos, quienes conducen sin estar bajo
el influjo podrían ser penalizados. Si son demasiado altos, las y los
conductores bajo el influjo podrían librarse de toda sanción.
Recomendaciones
•
•
•
•
•
194
Hay un mensaje claro y simple: la gente no debería conducir bajo
efectos significativos del cannabis y debería, como en el caso del alcohol
y de otras drogas, esperar sanciones legales proporcionales en caso de
infracción.
En este contexto, definir de forma clara qué comportamientos serán
sancionados como conducir bajo los efectos del cannabis –y cómo
éstos pueden ser medidos– se vuelve de vital importancia tanto para
los esfuerzos de educación pública como para definir los parámetros de
aplicación de la ley.
Dada la falta de consenso científico para establecer la concentración de
THC en sangre que se relaciona con un nivel inaceptable de deterioro
del individuo, se desaconseja que los límites per se sean el determinante
que desencadene una sanción legal.
Dada la forma singular en que el THC es procesado en el cuerpo, el
uso de instrumentos legales de este tipo provocaría la persecución de
conductores con niveles residuales de THC cuyas facultades para la
conducción son plenas.
El análisis de sangre sólo deberá llevarse a cabo en caso de infracción o
cuando el estado de incapacidad bajo el influjo de cannabis haya sido
comprobado mediante una prueba estándar de sobriedad. Los análisis de
sangre deben ser empleados solamente para confirmar que el conductor
Cómo Regular el Cannabis:
Los principales retos
•
•
•
ha consumido cannabis recientemente (y que el uso del cannabis puede
impedir que el individuo pase la prueba de sobriedad). Los resultados
de dicho análisis (como el de cualquier análisis de fluidos corporales) no
deberán, en sí mismos, desencadenar sanciones legales.
Establecer un umbral del THC a partir del cual las autoridades puedan
asumir razonablemente que un conductor ha consumido cannabis
recientemente es problemático. Sin embargo, un nivel de THC en suero
sanguíneo de 7 a 10ng/ml parece una cantidad razonable para establecer
un límite. Lo anterior debe ser revisado a la luz de cualquier evidencia
emergente y se recomienda considerar la posibilidad de determinar dos
o más umbrales asociados con diferentes cargas de prueba.
Los riesgos aumentados de conducir bajo la influencia simultánea de
alcohol y cannabis implican que las autoridades pueden consideran un
nivel bajo de THC y alcohol como evidencia suficiente de uso reciente.
Mientras algunos elementos del actual test de sobriedad son efectivos
para detectar la incapacidad inducida por cannabis, la investigación
y el financiamiento futuro de dichos estudios deberán orientarse al
desarrollo de una prueba lo suficientemente sensible para identificar
distintos niveles de incapacidad.
Conducir bajo los efectos del cannabis, por alguna razón, implica
un riesgo evitable pero serio para el conductor, los pasajeros y otros
conductores o peatones. El nivel de riesgo involucrado significa que los
individuos que conducen bajo los efectos cometen un delito en todas las
jurisdicciones, mismo que se castiga de acuerdo a una escala jerárquica
que distingue la seriedad de la ofensa o el daño causado. Las sanciones
varían entre las faltas administrativas o civiles (como multas o la retirada
de la licencia durante un período) hasta penalizaciones más serias como
el establecimiento de un récord criminal o el encarcelamiento.
Más conocidas son las políticas que regulan la conducción bajo los efectos
del alcohol, misma que es comprobada con cierto nivel de precisión usando
una tecnología barata que mide el contenido de alcohol en el aliento, los
Una Guía Práctica
195
La evidencia
emergente sugiere
convincentemente que
el consumo reciente de
cannabis incrementa el
riesgo de colisión.
Sección 3
llamados “alcoholímetros”.137 Sin embargo,
otras causas de incapacidad para conducir
son menos detectadas tanto por la tecnología
como por la ley e incluyen el consumo de
ciertas drogas de prescripción (incluyendo
el cannabis), el cansancio, la dificultad en la
visión y algunas enfermedades mentales.
Estudios han demostrado que el uso del cannabis incapacita en función
de las dosis utilizadas y los varios procesos cognitivos asociados con
una conducción segura como la atención, la vigilancia y la coordinación
psicomotora (aunque la evidencia de estos efectos estará mezclada con
el tiempo de reacción).138 Estas pruebas han sido llevadas a cabo en
situaciones experimentales como simuladores de conducción o pruebas
de carretera que han demostrado que el cannabis tiene un claro aunque
modesto impacto negativo en la conducción.139 De todas formas, a
pesar de estos descubrimientos, la evidencia en la cuestión sobre si esa
incapacidad se traduce en accidentes de tránsito y carretera, es menos
clara.
Contrariamente a los estudios experimentales (donde es más difícil
demostrar la incapacidad debido a que los conductores son conscientes
de que están siendo observados), los estudios epidemiológicos usan
estadísticas de población para establecer el riesgo real de accidente y
ofrecen una mejor indicación de cómo el cannabis afecta a los conductores.
Estos estudios arrojan, de cualquier forma, resultados mixtos apuntando
en algunos casos a la clara relación entre uso de cannabis y riesgo elevado
de colisión y en otros no. Estas discrepancias han sido atribuidas a varias
137 Usualmente, las pruebas de aliento son confirmadas con pruebas de sangre, que tienden a ser más certeras.
138 Berghaus G. y Guo B. (1995) Medicines and driver fitness — findings from a meta-analysis of experimental
studies as basic information to patients, physicians and experts, en Kloeden, C, y McLean, A. (eds.) Alcohol,
Drugs, and Traffic Safety T95: Proceedings of the 13th International Conference on Alcohol, Drugs and Traffic
Safety, Adelaide: Australia, pp.295–300.
139 Smiley A., Cannabis: On-Road and Driving Simulator Studies, en Kalant H. et al. (1999) (eds.) The Health
Effects of Cannabis, Toronto: Addiction Research Foundation, pp.173–191.
196
Cómo Regular el Cannabis:
Los principales retos
cuestiones metodológicas entre las que destacan: la dificultad de obtener
muestras de tamaño significativo, la falta de precisión para medir los
niveles de discapacidad (que no a medir simplemente si un individuo ha
usado cannabis recientemente), y la necesidad de ponderar variables como
la edad, el sexo y el policonsumo de drogas (en particular de alcohol).140
Uso combinado de alcohol y cannabis
Si bien el uso de cannabis impacta negativamente las facultades psicomotoras
necesarias para la conducción segura, dichos efectos son significativamente
peores cuando se le combina con alcohol. Existe evidencia significativa141 142 de
que el alcohol tiene un efecto aditivo en el riesgo de colisión si se combina con
cannabis. En otras palabras, los efectos de usar ambas drogas se suman.
Algunos estudios han encontrado que los conductores bajo los efectos del cannabis,
a diferencia de aquellos bajo la influencia del alcohol, tienen consciencia de su
incapacidad y pueden compensar esto conduciendo más despacio o dejando
más espacio entre vehículos.143 144 Consumir cannabis con alcohol, de cualquier
forma, reduce o elimina la capacidad de usar estas estrategias de forma efectiva.
Cuando son usadas en conjunto, las dos drogas causan incapacidad incluso si
las dosis usadas de cada una parecieran insignificantes. Este riesgo aumentado
necesita pues una respuesta regulatoria más estricta (véase Recomendaciones,
p.210).
De cualquier manera, a medida que se van haciendo estudios
epidemiológicos más rigurosos, la evidencia sugiere que el riesgo de
colisión efectivamente se incrementa con el consumo de cannabis. Meta-
140 Para hacer una revisión mayor de la conflictiva evidencia de los estudios epidemiológicos, así como sus
retos metodológicos, véase: Mann et al. (2008) Cannabis use and driving: implications for public health and
transport policy, EMCDDA.
141 Ramaekers et al. (2004) Dose related risk of motor vehicle crashes after cannabis use, Drug and Alcohol
Dependence, Vol.73, pp.109–119.
142 Sewell R. A. et al. (2009) The effect of cannabis compared to alcohol on driving, American Journal on
Addictions, Vol.18, pp.185–193.
143 Smiley, A., Cannabis: On-Road and Driving Simulator Studies, in Kalant, H. et al. (eds.) (1999) The Health
Effects of Cannabis, Toronto: Addiction Research Foundation, pp.173–191.
144 Robbe, H. y O’Hanlon, J. (1993) Marijuana and actual driving performance, Washington, DC: US Department
of Transportation, National Highway Traffic Safety Administration.
Una Guía Práctica
197
Sección 3
análisis de los estudios más fiables disponibles han encontrado que un
consumo agudo de cannabis casi dobla la probabilidad de verse implicado
en un accidente grave,145 con este riesgo haciéndose más evidente en los
estudios metodológicamente más precisos. Otras revisiones recientes en
la literatura epidemiológica han producido resultados similares.146
A la luz de este cuerpo de evidencia, y en línea con el énfasis de esta guía
por usar la regulación como una herramienta para promover el consumo
responsable, podemos afirmar que existe una necesidad clara de asegurar
la existencia de políticas y medidas legales suficientes que permitan
minimizar dichos riesgos de manera efectiva.
Definir y probar la incapacidad
Los objetivos clave en esta materia son: cómo establecer el grado en
que el consumo de cannabis incapacita la conducción y cómo tipificar
legalmente o clasificar a un conductor “suficientemente incapacitado”
como para haber cometido una infracción relacionada a la conducción
bajo el influjo del cannabis. Hay tres maneras en las que esto ha intentado
ser definido tanto para el cannabis como para el alcohol:
•
•
Hacer una valoración del comportamiento del conductor utilizando
criterios reconocidos para determinar la incapacidad (prueba de
sobriedad);
Analizar los fluidos corporales (orina, saliva, sangre o una combinación
de éstos) y aplicando tolerancia cero (por ejemplo, la presencia de
cualquier nivel de sustancia activa califica como ofensa de manera
automática), y
145 Asbridge, M. et al. (2012) Acute cannabis consumption and motor vehicle collision risk: systematic review of
observational studies and meta-analysis, British Medical Journal, Vol.344.
146 Ver por ejemplo: Li, M. C. et al. (2012) Marijuana use and motor vehicle crashes, Epidemiologic Reviews,
Vol.34, No.1, pp.65–72, y EMCDDA (2012) Driving under the influence of drugs, alcohol and medicines in
Europe – findings from the DRUID project.
198
Cómo Regular el Cannabis:
Los principales retos
•
Analizar los fluidos del cuerpo y aplicar una ley que fije un umbral
establecido de cantidad de droga relacionado con un nivel inaceptable
de discapacidad.
Hay deficiencias asociadas con cada una de estas aproximaciones.
Evaluaciones del comportamiento
Las evaluaciones de comportamiento de intoxicación, a menudo
llamadas pruebas de sobriedad en el camino, son más vulnerables a ser
incorrectamente administradas y, en tanto que son sensibles a la extrema
incapacidad, son menos efectivas detectando incapacidades modestas, un
factor que puede ser decisivo en la defensa legal de cualquier persona
involucrada en un accidente de carretera. Otro problema, particularmente
ligado con los niveles modestos de incapacidad, es que los resultados de
estas pruebas (hasta las computarizadas) deberían ser comparados contra
los niveles detectados en aquellos “no incapacitados” a fin de establecer
una línea de base para juzgar al individuo en cuestión. Algunas personas
no son particularmente buenas en las pruebas de sobriedad, incluso
cuando son conductores seguros, y pueden registrar un falso positivo
Mientras algunos componentes individuales de las pruebas estandarizadas
de sobriedad en el camino (como sostenerse firmemente sobre un pie)
han demostrado ser bastante buenos para predecir el comportamiento
asociado al uso de cannabis,147 148 una prueba mucho más precisa deberá
ser desarrollada y aprobada. Sin duda se necesita más investigación en
esta área, pero siempre será preciso reconocer que incluso las mejores
pruebas no son lo suficientemente consistentes como para ser el único
determinante en la imposición de una sanción legal. Como resultado, estas
147 W.M. Bosker, et al. (2012) A placebo-controlled study to assess standard field sobriety tests performance
during alcohol and cannabis intoxication in heavy cannabis users and accuracy of point of collection testing
devices for detecting THC in oral fluid, Psychopharmacology, Vol.223, No.4, pp.439–446.
148 Stough, C. et al. (2006) An Evaluation of the Standardised Field Sobriety Test for the Detection of Impairment
Associated With Cannabis With and Without Alcohol, Australian Government Department of Health and
Aging, Canberra.
Una Guía Práctica
199
Sección 3
pruebas deben ser complementadas por una valoración más científica (por
ejemplo un análisis de sangre) que pueda establecer si se ha producido un
consumo reciente y si éste es la causa de cualquier incapacidad aparente.
Esto puede ser apuntalado por otras evidencias físicas de consumo, como
la presencia de las colillas de los “churros” y/o la parafernalia asociada al
uso de cannabis.
Leyes de tolerancia cero
Las leyes de tolerancia cero para esta droga penalizan la presencia de
cualquier ingrediente activo del cannabis o sus derivados (conocidos
como metabolitos) sin tener en cuenta si éstos han causado algún tipo de
incapacidad. Lo anterior, es una preocupación mayor ya que el principal
ingrediente psicoactivo del cannabis, el THC, puede pasar rápidamente
del torrente sanguíneo a las células adiposas del cuerpo desde donde
es gradualmente liberado y resultar positivo aún días después de haber
sido consumido. Por lo tanto, a pesar de que los efectos del cannabis por
lo general desaparecen a las tres horas de la inhalación,149 en usuarios
frecuentes el THC es detectable en análisis de sangre de 8 a 12 horas
después de haber fumado150 y en grandes consumidores, esta ventana de
detección puede durar varios días.151
Efectos similares son observados en los metabolitos primarios del
THC. En consumidores poco frecuentes, los análisis de sangre detectan
el 11-hidroxi-THC, un metabolito psicoactivo, aproximadamente seis
horas después de la inhalación. Sin embargo, uno de los metabolitos
no psicoactivos del THC, el 11-carboxi-THC, puede ser detectado
en el organismo varios días después de la inhalación en consumidores
149 Sewell R. A. et al. (2009) The effect of cannabis compared to alcohol on driving, American Journal on
Addictions, Vol.18, No.3, pp.185–93.
150 Huestis M. A. et al. (1992) Blood cannabinoids. I. Absorption of THC and formation of 11-OH-THC and
THCCOOH during and after smoking marijuana, Journal of Analytical Toxicology, Vol.16, No.5, pp.276–82.
151 Karschner E. L. et al. (2009) Do Delta-9-tetrahydrocannabinol concentrations indicate recent use in chronic
cannabis users?, Addiction, Vol.104, No.12, pp.2041–2048.
200
Cómo Regular el Cannabis:
Los principales retos
ocasionales y tras varias semanas en grandes consumidores.152 Lo anterior
es importante debido a que el 11-carboxi-THC es también el principal
metabolito usado en análisis de orinas para indicar el consumo de
cannabis, y en consumidores habituales se puede detectar incluso meses
después del consumo a través de este tipo de pruebas.153
Consecuentemente, dependiendo del método de análisis usado, el THC
y sus metabolitos pueden ser detectados días o incluso semanas después
del uso, es decir, después de que cualquier efecto en la capacidad de
conducción se haya disipado completamente. En contraste, el alcohol no
es almacenado por el cuerpo, significando que su presencia es el mejor
indicador de consumo reciente y, por lo tanto, de ebriedad.
Umbrales límite fijos
La elaboración e instrumentación de una ley específica, comprendiendo
la existencia de un umbral de THC en sangre mayor a cero, es
potencialmente más razonable ya que, en teoría, dicho umbral puede
ser lo suficientemente bajo como para implicar a usuarios recientes y
lo suficientemente alto como para evitar la persecución de conductores
sobrios que han dado positivo en la prueba por haber consumido cannabis
en algún punto durante días o semanas previos. El reto radica entonces
en tratar de determinar el umbral límite de THC más allá del cual un
conductor está incapacitado y representa un nivel inaceptable de riesgo.
A este respecto, un estudio ha establecido un límite de concentración
de THC en sangre en el rango del 7-10 ng/ml.154 Esto evitaría clasificar
incorrectamente los conductores sobrios ya que a los 5ng/ml, las facultades
de conducción están disminuidas al mismo nivel que un individuo con
una concentración de alcohol en sangre (CAS) de 0.5g/l (el límite standard
152 Musshoff F. y Madea, B. (2006) Review of biological matrices (urine, blood, and hair) as indicators of recent
or ongoing cannabis use, Therapeutic Drug Monitoring, Vol.28, No.2, pp.155–163.
153 Ibid.
154 Grotenhermen, F. et al. (2007) Developing limits for driving under cannabis, Addiction, Vol.102, No.12,
pp.1910–1917. www.ncbi.nlm.nih.gov/pubmed/17916224.
Una Guía Práctica
201
Sección 3
de alcohol en la mayoría de jurisdicciones) y a que 10 horas después de
fumar las concentraciones de THC disminuyen típicamente por debajo
de este nivel en consumidores ocasionales e incluso frecuentes.
De cualquier forma, es importante reconocer que este límite no es
universalmente aceptado. Un estudio reconocido ha propuesto que una
menor concentración de THC en sangre (de alrededor de 3,8ng/ml) de
hecho produce una incapacidad equivalente a 0.5g/l CAS.155 Más aún,
muchos estudios han intentado establecer un umbral preciso más allá del
cual se puede producir un riesgo elevado de colisión sin que, hasta el
momento, se haya alcanzado un consenso en la literatura científica. Por
lo pronto, las y los tomadores de decisión operan en un rango que oscila
entre 1 y 16ng/ml con un considerable número de estudios proponiendo
límites intermedios.156 157 158 159
La falta de acuerdo sobre un umbral aceptable se debe en parte a que
los efectos del cannabis (relativos al contenido de THC en sangre)
varían más entre individuos de lo que lo hacen los efectos del alcohol,
particularmente entre los consumidores ocasionales y habituales.
Establecer una base empírica para un límite per se distinto a cero es mucho
más complicado dada la farmacocinética particular del THC. Los niveles
en sangre del THC tienen un pico aproximadamente quince minutos
después de la inhalación, aunque los niveles máximos de incapacidad
ocurren después de este período, cuando el THC abandona la sangre y
es absorbido por el cuerpo. Siguiendo la inhalación, los niveles de THC
155 EMCDDA (2012) Driving under the influence of drugs, alcohol and medicines in Europe – findings from the
DRUID project.
156 Ramaekers, J. G. et al (2009) Neurocognitive performance during acute THC intoxication in heavy and
occasional cannabis users, Journal of Psychopharmacology, Vol.23, No.3, pp.266–277.
157 Grotenhermen, F. et al. (2005) Developing Science-Based Per Se Limits for Driving Under the Influence
of Cannabis (DUIC): Findings and Recommendations by an Expert Panel, Marijuana Policy Project,
Washington, DC.
158 Ramaekers, J. G., Commentary of Cannabis and Crash Risk: Concentration Effect Relations, en
Transportation Research Board of the National Academies (eds.) (2006) Transportation Research Circular:
Number E-C096, Woods Hole, Massachusetts, pp.65–66.
159 Drummer, O. H. et al. (2004) The involvement of drugs in drivers of motor vehicles killed in Australian road
traffic crashes, Accident Analysis and Prevention, Vol.36, No.2, pp.239–248.
202
Cómo Regular el Cannabis:
Los principales retos
en sangre suben rápidamente, típicamente alcanzando un valor máximo
de más de 100ng/ml de 5 a 10 minutos después de la inhalación, antes de
decrecer rápidamente a 1-4ng/ml durante las próximas 3 o 4 horas. Por
consiguiente la incapacidad inducida por el cannabis puede estar en su
máximo mientras los niveles de THC en sangre son todavía relativamente
bajos. Esto sucede de manera inversa a la concentración de alcohol en
sangre, que corresponde positivamente a los niveles de incapacidad.
THC
ng/mL
140
CAS
ng/dL
THC
CAS
Efetos subjetivos
0.10
0.09
120
100
40
40
30
30
20
20
10
10
0
0
0.08
0.07
0.06
80
0.05
60
40
0.04
0.03
0.02
20
0
0.01
0.00
0 30 6090 120
Tiempo (en minutos)
Figura 3
Los niveles de etanol en suero sanguíneo (cuadrados coloreados) están detrás de
los efectos subjetivos (cuadros sin colorear) porque la tolerancia se desarrolla muy
rápido. Los efectos subjetivos del THC se mueven en el cerebro más despacio
que el alcohol (CAS = concentración de alcohol en sangre).160
160 Gráfica tomada de: Sewell, R.A. (2010) Is It Safe to Drive While Stoned? Cannabis and Driving An Erowid
Science Review, Erowid, y gráfica e información adaptada de Portans I. et al. (1989) Acute Tolerance to
Alcohol: Changes in Subjective Effects Among Social Drinkers, Cocchetto, D. M. et al. (1981) Relationship
Between Plasma Delta-9-Tetrahydrocannabinol Concentration and Pharmacologic Effects in Man, Huestis, M.
et al. (1992) Blood Cannabinoids. I. Absorption of THC and Formation of 11-OH-THC and THCCOOH During
and After Smoking Cannabis, Journal of Analytic Toxicology, Vol. 16, pp. 276-282.
Una Guía Práctica
203
Sección 3
La falta de correspondencia entre los niveles de THC y la incapacidad ha
sido reconocida por la propia Administración Nacional de Seguridad de
Tráfico en Carretera de Estados Unidos (NHTSA por sus siglas en inglés),
que en 2004 declaró:
“Es desaconsejable intentar predecir los efectos del uso de cannabis basados
únicamente en las concentraciones de THC en sangre. Actualmente es imposible
predecir efectos específicos basados en concentraciones de THC-COOH (un
metabolito no-psicoactivo de THC). Es posible que una persona esté afectada por
el uso de la marihuana y presente concentraciones de THC en sangre por debajo
del límite de detección del método.”161
Análisis de suero sanguíneo vs. análisis de sangre
Cuando consideramos los límites de THC en sangre, es importante aclarar qué
parte de la sangre nos proponemos analizar ya que los análisis de sus distintos
componentes producirán diferentes resultados.
La concentración de THC en sangre que ha sido extraída con todos sus
componentes (conocida como sangre completa) es aproximadamente la mitad de
la detectable en el suero sanguíneo (la mezcla que resulta cuando glóbulos rojos
y blancos con los factores de coagulación han sido extraídos). Consecuentemente,
una concentración de THC de 5ng/ml en sangre igualaría a una concentración
10ng/ml en suero sanguíneo.
La diferencia existe porque sólo una cantidad relativamente pequeña de THC
es capaz de ligarse a los glóbulos rojos en la sangre completa, mientras que la
mayoría está presente en el resto del fluido que constituye la sangre.
Las leyes específicas sobre límites de THC deben tomar esto en consideración y
especificar si lo que se colecta para analizar es sangre completa o suero sanguíneo.
161 US Department of Transportation National Highway Traffic Safety Administration (2004) Drugs and Human
Performance Fact Sheets. www.nhtsa.gov/People/injury/research/job185drugs/drugs_web.pdf.
204
Cómo Regular el Cannabis:
Los principales retos
Análisis de sangre
El proceso actual de análisis de sangre también confunde potencialmente
el uso de los umbrales límite (ver cuadro de la siguiente página, para
más información sobre por qué la sangre debe ser analizada por encima
de la saliva o la orina). Recoger muestras de sangre completa o suero
sanguíneo es un procedimiento médico invasivo que debe ser efectuado
únicamente por personal médico calificado y legalmente acreditado. Las
muestras también necesitan ser transportadas y guardadas en condiciones
especiales (de baja temperatura) para prevenir la degradación y evitar
cualquier riesgo de infección.
Existen indicaciones de que un método alternativo para colectar muestras
de sangre, el análisis del punto de sangre seca (DBS, por sus siglas en
inglés), podría significar una solución a este problema debido a que es
menos invasivo y produce resultados con un nivel de precisión que no
difiere significativamente de los métodos de análisis tradicionales. El DBS
usa sangre capilar tomada de un dedo y puede ser realizado por personal
no médico. Un punto de sangre completa es secado en una tira especial,
que es doblada y dejada a temperatura ambiente por tres horas.162
A pesar de que el DBS tiene el potencial de ser un método más práctico de
control de niveles de THC, los agentes de la ley son por lo general incapaces
de colectar eficientemente muestras de sangre in situ y casi siempre se
presentan retrasos significativos entre el momento de la detención y la
realización de la prueba. Este retraso es problemático debido, otra vez, al
complejo perfil farmacocinético del THC, lo que implica que no es posible
deducir el nivel previo de incapacidad en un individuo cuyos resultados
corresponden a una muestra de sangre tomada horas después.163
162 El uso potencial del DBS en pruebas de calle se dicute en: EMCDDA (2012) Driving under the influence of
drugs, alcohol and medicines in Europe – findings from the DRUID project, pp.36-37.
163 Wille, S. M. et al. (2010) Conventional and alternative matrices for driving under the influence of cannabis,
Bioanalysis, Vol.2, No.4, pp.791–806.
Una Guía Práctica
205
Sección 3
Análisis de drogas: diferentes fluidos, diferentes resultados
Sangre
El análisis de sangre puede ser usado para medir la concentración de THC y sus
metabolitos en sangre completa o suero sanguíneo (aunque este último contiene
aproximadamente el doble de concentración de THC que la sangre de tal manera
que si un conductor ha sido encontrado con una concentración de THC en suero
sanguíneo de 10ng/ml, él o ella tendría una concentración de THC en sangre sobre
los 5ng/ml). Mientras la presencia de metabolitos puede ser detectada por análisis
de sangre varias semanas después del consumo, el THC es detectable por un
periodo más corto. En consumidores ocasionales, el THC puede ser medido en
el suero sanguíneo alrededor de 8 a 12 horas después del consumo,164 (dicha
ventana de detección siendo más duradera para consumidores moderados y
frecuentes).165
A pesar de los prometedores avances metodológicos en materia de análisis de
sangre (véase Análisis de sangre, p.205), extraer sangre para analizar es un
procedimiento invasivo y debe ser exclusivamente llevado a cabo por profesionales
médicos. Dado que los análisis de sangre son difíciles de administrar, éstos deben
efectuarse únicamente cuando ha tenido lugar un accidente de carretera y no
como un procedimiento de rutina. Los retrasos entre la detección del conductor
y la realización del análisis pueden también complicar la determinación de la
incapacidad de conducir.
A pesar de estas restricciones (y debido a la falta de consenso científico sobre
la concentración específica de THC en suero sanguíneo que corresponde a
una incapacidad de conducir), la NHTSA reconoce que para “tratar de ligar la
concentración de drogas a un deterioro conductual, la sangre es probablemente
la muestra de elección.”166
164 US Department of Transportation National Highway Traffic Safety Administration (2013) Cannabis /
Marijuana (Δ 9 -Tetrahydrocannabinol, THC).
www.nhtsa.gov/people/injury/research/job185drugs/cannabis.htm.
165 Karschner et al. (2009) Do Delta-9-tetrahydrocannabinol concentrations indicate recent use in chronic
cannabis users?, Addiction, Vol.104, No.12, pp.2041–2048.
166 US Department of Transportation National Highway Traffic Safety Administration (2003) State of Knowledge
of Drug-Impaired Driving, Chapter 3. www.nhtsa.gov/people/injury/research/stateofknwlegedrugs/
stateofknwlegedrugs/pages/3Detection.html
206
Cómo Regular el Cannabis:
Los principales retos
Orina
Los análisis de orina son el método más extendido de detección de drogas,
particularmente en el medio laboral. A pesar de ser una forma relativamente no
invasiva de análisis (más allá del debate sobre la violación de la privacidad cuando
las muestras se toman en circunstancias de observación directa), los controles
estándar de orina son poco usados en el cumplimiento de las leyes de conducción
bajo el influjo de cannabis ya que sólo pueden identificar si un individuo ha usado
previamente cannabis y no si está bajo el influjo de dicho consumo.
Esto se debe a que más que buscar THC, los análisis de orina sólo detectan
la presencia de metabolitos, mismos que pueden tardar varias horas en ser
detectables en la orina. La NHTSA ha nuevamente constatado que: “[dicho tiempo
de] detección supera la ventana de intoxicación e incapacidad”.167 Adicionalmente,
una vez que el tiempo de detección se activa, éste dura por un tiempo tan largo
que las pruebas de orina son un riesgo significativo para falsos positivos.
Saliva
La prueba de saliva es rápida, no invasiva y detecta la presencia de “drogas
originales” (en este caso el THC) más que sus metabolitos. La prueba de saliva
también puede detectar THC después de varias horas de su consumo, siendo
entonces un mejor indicador de consumo reciente y por tanto de incapacidad.
Mientras dichas ventajas significan que estas pruebas pueden ser usadas en
el futuro de una forma efectiva para medir la incapacidad relacionada con el
cannabis, la precisión de las pruebas actuales es todavía bastante limitada. A raíz
de esto, en Estados Unidos se llevó a cabo un proyecto de evaluación a gran
escala para probar nueve de estos aparatos y concluyó que ninguno de ellos
sería recomendado para monitorear a los conductores en las carreteras.168 Y es
que uno de los problemas clave asociados con el uso de estos aparatos es que
sólo una mínima cantidad de THC es excretada a la saliva, lo cual hace difícil la
detección. En algunos países, sin embargo, ya se utilizan este tipo de aparatos
aunque, como en el caso de Francia, sólo como evidencia preliminar y basando
el proceso legal en los resultados de un análisis de sangre.
167 US Department of Transportation National Highway Traffic Safety Administration (2004) Drugs and Human
Performance Fact Sheets, p.9. www.nhtsa.gov/People/injury/research/job185drugs/drugs_web.pdf
168 Verstraete, A. G. y Raes, E. (eds.) (2006) Rosita-2 Project: Final Report. www.rosita.org/members/docs/
Rosita2%20Final%20report%20May2006.pdf
Una Guía Práctica
207
Sección 3
A pesar de estos problemas, es posible predecir que el establecimiento de
umbrales límite habrá de suceder y ser tolerado en gran parte debido a la
gran aceptación de su uso en la detección de conductores ebrios. Dichos
límites resultan útiles en términos políticos, al menos en el corto plazo,
permitiendo a legisladores y políticos demostrar mano dura con aquellos
que conducen bajo la influencia del cannabis. Pero aunque dichos
umbrales facilitan la detección, proceso y condena de tales conductores,
es preciso señalar que ninguno de estos argumentos justifica la creación o
puesta en marcha de un sistema potencialmente injusto.
Las propiedades farmacológicas del cannabis presentan retos únicos que
no existen en el alcohol, sobre todo la posibilidad de que el THC sea
detectable por un largo periodo después del consumo y mucho después
de que haya pasado cualquier alteración psicomotora. Pero incluso si
se decide que la persecución de conductores no impedidos que hayan
dado positivo en el consumo de cannabis es un precio a pagar para lograr
carreteras más seguras, la evidencia disponible sugiere que los límites
en sí mismos no son una forma efectiva de lograrlo. La investigación en
los estados de Estados Unidos que han legalizado el cannabis para su
uso médico y que también hacen cumplir los límites de THC no han
encontrado evidencias de que éstos reduzcan las fatalidades de tránsito.169
Es preciso aceptar entonces que, aunque sean atractivos por su
simplicidad, los límites per se son una política inapropiada para cubrir
todas las instancias de conducción bajo los efectos de las drogas. Muchos
fármacos psicoactivos –como varios antidepresivos y medicamentos
ansiolíticos– ocasionan un grado de incapacidad mucho mayor que el
THC170 y ninguno está sujeto a límites de este tipo. El cumplimiento
de dichos límites sería poco práctico y seguramente arbitrario dadas las
169 Rees, D. y Anderson, D. M. (2012) Per Se Drugged Driving Laws and Traffic Fatalities, IZA Discussion Paper
No.7048. http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2189786
170 EMCDDA (2012) Driving under the influence of drugs, alcohol and medicines in Europe – findings from the
DRUID project, p.21.
208
Cómo Regular el Cannabis:
Los principales retos
grandes variaciones en los efectos que estas drogas tienen en diferentes
consumidores.
Discapacidad y oposición a la reforma
Es importante aclarar que conducir bajo
los efectos del cannabis debe ser un delito
Conducir bajo los efectos
al margen del estatus legal de la droga (en
del cannabis debe ser
términos de su producción, suministro
un delito al margen
o posesión). Sin embargo, y a pesar
del estatus legal de la
de que regular legalmente el cannabis
droga (en términos de su
no alterará la naturaleza del delito, es
producción, suministro o
importante reconocer que un cambio
posesión).
tal en la política sí podría modificar el
contexto en que las repuestas a dicha
falta serán concebidas y aplicadas. Las leyes sobre la discapacidad por
uso de drogas podrán ser revisadas en cualquier jurisdicción a medida
que la transición hacia mercados legalmente regulados ocurra (como ha
sucedido ya en Washington y en Colorado, por ejemplo) y quienes se
oponen a la reforma continuarán haciendo hincapié en los riesgos de un
incremento en los accidentes relacionados al consumo de cannabis en tal
transición.171
A pesar de ello, el discurso emotivo y politizado que envuelve este
problema implica que en el futuro es posible que veamos una mayor
aceptación de leyes de tolerancia cero o umbrales límite fijos para
determinar y sancionar la conducción bajo los efectos del cannabis, lo
cual implica un riesgo alto de enfrentar medidas desproporcionadas
para los infractores. La precaución será necesaria para asegurarse que las
171 Esto es así al margen de evidencia que indica que legalizar el cannabis puede reducir los accidentes
de tráfico, ya que la gente substituye el alcohol por el cannabis, lo cual resulta en que haya menos
conductores en estado de ebriedad. Cf. Rees, D. y Anderson, D. M. (2011) Medical Marijuana Laws, Traffic
Fatalities, and Alcohol Consumption, IZA Discussion Paper No.6112. http://ftp.iza.org/dp6112.pdf
Una Guía Práctica
209
Sección 3
decisiones permanezcan guiadas por la evidencia y no por imperativos
políticos.
Recomendaciones
Debido al gran número de problemas técnicos que podrían presentarse
y dadas las tensiones existentes entre el ejercicio de un principio de
precaución y la injusticia potencial derivada de una aplicación celosa de la
ley, a continuación ofrecemos una lista de recomendaciones sobre lo que
debería contemplar una política adecuada sobre discapacidad por uso de
drogas. Debe reconocerse, sin embargo, que los límites y complejidades
de los distintos sistemas legales así como las diferencias entre ellos,
dificultan el desarrollo de políticas universalmente aplicables. De ahí que
estas recomendaciones deberán ser vistas más como una guía que como
una receta:
210
•
Una política justa y pragmática deberá centrarse en la aplicación
de normas basadas en la observancia de los efectos resultantes de
la conducta a sancionar. Un deterioro conductual, más que la mera
presencia de un nivel dado de THC en sangre u otros fluidos corporales
deberá ser demostrado antes de aplicar una sanción administrativa o
criminal. La concentración de THC en sangre permanece una medida
útil para que las autoridades puedan establecer un consumo reciente
de cannabis o no. Sin embargo, una prueba con resultado positivo es
sólo una parte de la evidencia y no deberá causar inmediatamente la
imposición de una sanción.
•
La evidencia inicial de incapacidad, y por consiguiente la solicitud
posterior de un análisis de sangre, deberá ser el resultado de una prueba
de sobriedad fiable y precisa que haya dado positivo para el uso de
cannabis. Aunque algunas de estas pruebas están aún en sus inicios y
requerirán mayor desarrollo, constituyen un campo de investigación
prometedor y son un objetivo más valioso para la inversión que las
pruebas basadas en el análisis de fluidos. Evidencias adicionales de
Cómo Regular el Cannabis:
Los principales retos
incapacidad, a raíz de una infracción, pueden ser usadas también para
justificar la imposición de sanciones.
•
Aunque los límites per se no son recomendados, reconocemos que
actualmente son una opción atractiva para las autoridades dado que
varios estados de Estados Unidos,172 incluyendo Washington, han
elegido instrumentarlos. Vale la pena, sin embargo, exhortar a las
jurisdicciones que quieran integrar dichos límites a que los establezcan
en un nivel suficientemente alto para no afectar a los conductores
que no están bajo el influjo. Por consiguiente es importante que las
autoridades sean conscientes de la necesidad de desarrollar una base de
evidencia en el área y se comprometan a ajustar la política de acuerdo
a dicha evidencia. El uso de leyes de tolerancia cero se desaconseja
categóricamente.
Establecer el uso reciente
•
La evidencia muestra que los usuarios frecuentes de cannabis tienen
niveles residuales de THC en sangre mucho después de haber
consumido y mucho después de que cualquier incapacidad se haya
disipado. El reto está entonces en establecer un nivel empírico de THC
más allá del cual las autoridades puedan asumir razonablemente que
el conductor ha consumido cannabis recientemente y que ésta es la
causa más probable de la incapacidad observada (más que la mala
coordinación del conductor o un simple error humano).
•
Mientras más estudios se lleven a cabo y se efectúen más análisis
posteriores, deberá emerger una imagen más clara de dónde establecer
estos límites. Basándose en la mejor evidencia disponible, podría
darse el caso, por ejemplo, de que las autoridades concluyeran
que un conductor que reprueba una prueba de sobriedad y tiene
172 Por ejemplo, varios estados de Estados Unidos que prohíben el cannabis o lo han legalizado para uso
médico aplican límites per se de tolerancia cero o no-cero.
Una Guía Práctica
211
Sección 3
una concentración de THC en suero sanguíneo de 10ng/ml estaba
conduciendo bajo los efectos del uso reciente de cannabis. Este límite,
sin embargo, deberá ser revisado en bases regulares para garantizar que
su aplicación no abona a la criminalización de usuarios.
212
•
A la luz de descubrimientos consistentes sobre el uso de cannabis en
combinación con alcohol y su efecto aditivo en el riesgo de colisión, se
deben considerar por separado los niveles de THC y alcohol en sangre
(aunque sean bajos) en caso de que los dos tóxicos sean detectados.
Instrumentación de la ley
•
Las leyes de discapacidad por uso de drogas, su instrumentación y las
sanciones que a partir de ellas se establezcan tienen que ser definidas
claramente para evitar malos entendidos entre los usuarios y las
autoridades sobre lo que está y no permitido.
•
Las sanciones para los diferentes delitos deben ser determinadas
por las jurisdicciones locales, tomando en cuenta como una
guía razonablemente adecuada los equivalentes a las sentencias
determinadas para el caso del alcohol. La consideración debe ser usada
para asegurar una proporcionalidad en la sentencia y otorgar a los jueces
una flexibilidad para tomar en cuenta agravantes o mitigantes, mismos
que deberán estipularse en claras directrices. Los mínimos obligatorios
deben ser evitados (pues están más basados en la política que en la
evidencia).
•
Mientras que el uso de medicinas basadas en el cannabis no deben ser
una excusa para conducir bajo sus efectos, podría ser un factor mitigante
para las decisiones en las acusaciones y sentencias. Se deberán establecer
guías claras en esta materia para los usuarios de dichos medicamentos,
mismas que deben estar a disposición de las y los jueces.
Cómo Regular el Cannabis:
Los principales retos
•
Deben considerarse también los diferentes márgenes de error en los
procedimientos de análisis de sangre (los servicios forenses de análisis
deben estar sujetos a controles regulares para establecer la variación con
muestras idénticas para servicios individuales o entre servicios rivales).
Estos parámetros de error necesitan ser incorporados apropiadamente
en el marco normativo.
•
La instrumentación de leyes debe ser soportada por campañas de
educación pública que expliquen los riesgos de conducir bajo el influjo
de cannabis, así como el funcionamiento de leyes de discapacidad por
uso de drogas. Hay una gran evidencia de las experiencias con alcohol
para mostrar que la educación pública es efectiva para reducir el número
de conductores ebrios y los accidentes relacionados. Si se hace bien,
deberá ser posible forjar una cultura en la cual la discapacidad por uso
de drogas sea considerada inaceptable, similar a lo que ha pasado con el
alcohol. Los mensajes básicos (que serían naturalmente adaptados a las
audiencias locales) podrían incluir:
• Conducir bajo la influencia del cannabis aumenta el riesgo de
accidente o muerte, para ti y para otros conductores y pasajeros.
• Conducir bajo la influencia del cannabis es ilegal y puede resultar en
sanciones graves.
• Si estás usando cannabis compórtate como lo harías con el alcohol:
designa a un conductor sobrio o utiliza transporte público o taxi.
• No dejes que tus amigos consuman cannabis y conduzcan.
• Es inseguro que conduzcas y es probable que des positivo en
un análisis de sangre hasta tres horas después de haber fumado
cannabis. Este período puede ser mucho más largo si has consumido
mucho, comido productos de cannabis (como brownies) o
consumido cannabis junto con alcohol u otras drogas.
Evaluación
•
Como con cualquier política o ley nueva, será importante monitorear la
efectividad de las mismas para reducir accidentes o muertes causadas
Una Guía Práctica
213
Sección 3
por discapacidad por uso de drogas. Al mismo tiempo, las consecuencias
negativas no intencionadas de la ley necesitan ser también
monitoreadas. Estas incluyen: el uso intensivo de procedimientos
de análisis intrusivos, la existencia de falsos positivos o negativos
resultantes del uso de tecnología o metodologías poco fiables y la
imposición de sanciones injustas contra conductores no incapacitados
que han consumido cannabis en las semanas previas a la prueba.
b
La interacción de los sistemas regulatorios
para el uso médico y no médico del cannabis
Retos
•
Hacer una distinción clara entre los retos políticos y regulatorios
asociados con los productos médicos y no médicos del cannabis,
asegurando la sinergia –que no la interferencia– de ambos procesos de
investigación y desarrollo de políticas.
Análisis
•
•
•
214
La evidencia emergente y apoyo al cannabis medico ha hecho del
cannabis un tema menos amenazante en la mayoría de las jurisdicciones.
Combinada con la regulación del cannabis médico, en sí mismo
actuando como “prueba de concepto”, la reforma de la política de
cannabis no médico se torna aún más plausible.
Buscar la reforma de estos dos procesos en tándem ha sido
relativamente efectivo, particularmente en Estados Unidos, sin embargo
conlleva algunos riesgos políticos.
En debates altamente politizados sobre acceso a cannabis médico y
regulación de cannabis no médico, la experiencia sugiere que los dos
temas han sido inadecuadamente mezclados y confundidos.
Cómo Regular el Cannabis:
Los principales retos
Recomendaciones
•
•
A menos de que exista una razón específica para explorar la relación
entre estos dos procesos, se recomienda separar lo más posible las
campañas de incidencia a favor del cannabis no médico y las medicinas
basadas en el cannabis.
Es importante recalcar que esta guía no pretende hacer recomendaciones
sobre cómo regular los productos médicos del cannabis.
El debate acerca del acceso al cannabis médico (o medicinas basadas en
el cannabis, un término más útil que incorpora un rango más amplio
de productos) ha estado durante mucho tiempo interrelacionado con
el debate sobre la legislación y regulación del cannabis para usos no
médicos o recreativos. Lo mismo ha sucedido, aunque en menor grado,
con los numerosos usos potenciales de la planta del cannabis ya sea como
producto alimenticio, combustible o fibra para fabricar ropa, materiales
de construcción, plásticos, etc.
Esta guía no considera o hace recomendaciones de política para la
regulación de medicinas basadas en el cannabis (o productos industriales
derivados), excepto cuando éstos se relacionan a desarrollos recientes
en la regulación de cannabis no médico. Entendemos que este tema es
importante, sin embargo consideramos que es un debate distinto. De
hecho, el punto clave que deseamos enfatizar aquí es precisamente la
necesidad de hacer esta separación.
Esto no es en ninguna forma despreciativo del tema. El uso médico
del cannabis tiene una larga historia y ha estado sujeto a investigación
extensiva, y aunque las generalizaciones son difíciles (dada la variedad
de productos, condiciones médicas y calidad de la investigación), dicha
evidencia demuestra cuántas medicinas basadas en el cannabis tienen
usos establecidos o potenciales para tratar un amplio rango de condiciones
médicas. Siendo éste el caso, es importante que las a menudo emotivas
Una Guía Práctica
215
Sección 3
políticas respecto al cannabis no médico no interfieran en la investigación
o en el acceso a medicinas basadas en el cannabis tanto por parte de
doctores como de los pacientes.
Desafortunadamente, tal interferencia ha caracterizado el periodo de la
posguerra, y por tanto nos hemos acostumbrado a la interacción entre
los dos temas. Sin embargo, desde la perspectiva de Transform, esta es
una razón más para intentar desvincular los dos temas en lugar de seguir
entremezclándolos.
En Estados Unidos, en particular, los debates médicos y no médicos
del cannabis se han ido entretejiendo de forma creciente en el marco
del debate sobre la reforma de las políticas de drogas hasta el punto en
que algunos han acusado a los defensores del cannabis medico de tener
en su agenda la normalización y legalización del cannabis para uso no
médico. No hay nada siniestro o inconsistente en apoyar la reforma en
ambos frentes y muchos de los grupos de más alto perfil involucrados en
la reforma de las leyes de cannabis lo hacen, viendo estos temas como
mutuamente incluyentes en dos maneras clave.
Primero, porque subrayar algunos de los beneficios médicos del uso del
cannabis ha ayudado a darle un enfoque menos amenazador (socialmente
hablando) al cannabis, socavando el alarmismo del pasado. Esto ha
ayudado indudablemente a incrementar el apoyo para la reforma en
el uso del cannabis no médico. Segundo, porque la evolución real del
mercado de cannabis médico, particularmente en Estados Unidos pero
también en otras partes del mundo, ha ayudado a avanzar la reforma del
cannabis no médico demostrando cómo una planta otrora ilegal puede
ser producida legalmente y estar disponible de una manera responsable
y regulada. De hecho, esta guía retoma las lecciones aprendidas de la
producción y el suministro legalmente regulado del cannabis medicinal.
Pero el progreso que estas dos políticas han logrado de manera conjunta
también conlleva problemas políticos y otros riesgos asociados. Si
216
Cómo Regular el Cannabis:
Los principales retos
bien desafiar algunos de los errores históricos sobre los riesgos del uso
recreativo de cannabis es importante, subrayar los beneficios médicos del
cannabis para hacerlo es un error conceptual que no ayuda. La eficacia y
el perfil de riesgo de los medicamentos a base de cannabis para ciertas
condiciones médicas tienen, en su mayor parte, muy poco o nada que ver
con los riesgos asociados al consumo recreativo. Son cosas muy diferentes,
y confundirlos no resiste al escrutinio, lo que puede vulnerar la credibilidad
de quienes apoyan la reforma utilizando dichos supuestos.
Las lecciones de la regulación del cannabis médico que pueden ser
aplicadas al cannabis no médico son menos problemáticas, pero aún hay
vulnerabilidades y hay que discutir cómo instrumentarlas con cuidado. Un
reto importante es que, en ausencia de un marco legal internacional claro
(o en Estados Unidos, un modelo regulatorio federal), la instrumentación y
la práctica de la regulación del cannabis médico ha variado enormemente,
por lo que las generalizaciones son habitualmente de poca ayuda. Algunos
modelos han demostrado cómo la producción controlada y la prescripción
y ventas responsables pueden lograrse. Sin embargo, en muchos otros
lugares la regulación médica del cannabis ha sido inadecuada, degenerando
en sobre-comercialización, ventas irresponsables y promociones. Por lo
tanto cuando hablamos de aprender de los modelos del cannabis médico es
importante subrayar que las lecciones aprendidas incluyen tanto las buenas
prácticas como los errores cometidos. No debemos dudar en ser críticos
frente a la escasa regulación o la venta irresponsable, por ejemplo.
El hecho de que en algunas jurisdicciones una parte del cannabis medico
haya sido hasta ahora claramente usado para usos no médicos es algo
que necesita ser abordado con cuidado. Si bien es cierto que, por un lado,
el resultado de este uso sigue siendo cannabis producido suministrado y
consumido legalmente (lo cual no puede ser más que positivo); por otro
lado, es cierto que muchas personas estarán intrínsecamente incómodas
ante la deshonestidad implícita y argumentarán que el riesgo de socavar
los sistemas regulatorios para acceso a las medicinas y poner en duda
la honradez de la profesión médica es demasiado grande como para ser
Una Guía Práctica
217
Nuestra posición es que
a menos que haya una
interacción específica
entre el cannabis médico
y no médico, es mejor
que ambos temas se
traten por separado.
Sección 3
aceptado (lo que les pondrá a la defensiva).
El debate sobre medios y fines es uno
para la historia, pero dado que esta guía
trata de cómo regular el cannabis, estamos
subrayando simplemente el tema como
un riesgo presente en el debate y como
consideración para las y los legisladores
cuando exploren qué modelo podría
funcionar mejor en sus jurisdicciones.
Nuestra posición es que a menos que haya una interacción específica
entre el cannabis médico y no médico, es mejor que ambos temas se
traten por separado. A medida que los modelos regulatorios para ambos
usos vayan avanzando es probable que veamos la importancia de este
“problema” desaparecer, lo mismo que muchos de ellos en realidad
responden únicamente al ambiente político de Estados Unidos y no así
al de otros lugares. En Holanda, por ejemplo, donde el cannabis médico
recetado apareció efectivamente después de que la disponibilidad de
droga se legalizara a través del sistema de “cafés”, la intersección entre
ambos mercados no es un tema político.
218
Cómo Regular el Cannabis:
Los principales retos
c
Cannabinoides sintéticos
Retos
•
Integrar controles sobre la producción, abastecimiento y uso de drogas
sintéticas que imitan los efectos del cannabis al sistema de regulación
legal del cannabis.
Análisis
•
•
•
Los cannabinoides sintéticos constituyen una porción significativa
del total de nuevas sustancias psicoactivas (NPS) producidas como
alternativas legales a drogas ilegales más “tradicionales”.
Los riesgos asociados al uso de cannabinoides sintéticos son
considerablemente más altos que aquellos asociados con el uso del
cannabis. Esto debido principalmente a: la falta de investigación sobre
los efectos de estas drogas en humanos; cierta evidencia que muestra
que éstos pueden ser más potentes que el cannabis; la amplia gama de
productos que los contienen, y/o las listas de ingredientes imprecisas o
engañosas.
A pesar de que la prevalencia de uso de cannabinoides sintéticos ha ido
en aumento en los últimos años, ésta es todavía relativamente baja en la
mayoría de países.
Recomendaciones
•
•
Bajo un sistema de regulación legal del cannabis, las drogas sintéticas
que imitan sus efectos no serían automáticamente puestas a disposición
de las y los usuarios.
Cualquier producto hecho a base de cannabinoides sintéticos estaría
sujeto a una prohibición automática y sujeto a pruebas para establecer
su perfil de riesgo. En caso de que estos productos no cumplieran con
los criterios mínimos de seguridad (uno de los cuales podría ser,
Una Guía Práctica
219
•
•
Sección 3
ser menos peligroso que el cannabis natural), deberán permanecer
prohibidos y su producción y subministro estar sujetos a sanciones. Las
sanciones por posesión o uso deberían ser, en cualquier caso, eliminadas.
Este tipo de drogas no representan un problema regulatorio significativo
mientras el cannabis pueda ser regulado legalmente. La actual población
de consumidores de cannabinoides sintéticos, relativamente pequeña,
sólo podrá decrecer aún más dada la apabullante mayoría de usuarios
que prefiere el cannabis real sobre las alternativas sintéticas.
El uso de cannabinoides sintéticos es el resultado directo de la
prohibición del cannabis; la emergencia de dicho mercado siendo la
respuesta a la necesidad de satisfacer la alta demanda existente de la
droga que buscan imitar.
En años recientes hemos visto un incremento significativo en la
manufactura, venta y uso de productos que contienen receptores
antagonistas de cannabinoides sintéticos, conocidos más comúnmente
como cannabinoides sintéticos. De las 73 nuevas sustancias psicoactivas
identificadas por el EMCCDA en 2012, 30 contenían este tipo de
compuestos químicos.173 Sin embargo, a pesar de la creciente variedad
de productos disponibles, el propósito de todos ellos sigue siendo imitar
los efectos del cannabis real. Típicamente pulverizados en una mezcla
fumable, los cannabinoides sintéticos son funcionalmente similares al
ingrediente activo más común del cannabis, el THC, pues éstos se ligan a
los mismos receptores en el cerebro.
Los cannabinoides sintéticos como el JWH-018, JWH-073 y CP 47, 497C6 son los ingredientes activos de muchos productos comercializados
bajo nombres más comerciales como “Spice”, “K2” o “Annihilation”. El
incremento relativo en la variedad y popularidad de tales productos puede
atribuirse a su legalidad y fácil disponibilidad vía vendedores en línea
173 EMCDDA (2013) Synthetic cannabinoids in Europe.
www.emcdda.europa.eu/topics/pods/synthetic-cannabinoids
220
Cómo Regular el Cannabis:
Los principales retos
(que dicho sea de paso no implica ningún tipo de control regulatorio).
Los cannabinoides sintéticos no están prohibidos por las convenciones
de drogas de las Naciones Unidas, lo que significa que en algún momento
este tipo de productos ofrecieron una alternativa legal al consumo de
cannabis, aunque no necesariamente segura. Sin embargo, mientras el
uso y los niveles de conocimiento sobre su existencia aumentan en la
actualidad, muchos han sido prohibidos bajo las legislaciones nacionales
en varias jurisdicciones.174
Perfil de riesgo
Mientras existe una base de conocimiento sólida respecto a la farmacología
y toxicología del cannabis y el THC, poca información similar está
disponible respecto a los cannabinoides sintéticos o los productos
que los contienen. Sólo unos cuantos estudios humanos formales han
sido publicados aunque hay evidencia que sugiere que algunos de los
cannabinoides sintéticos son más potentes que el THC.175 Lo anterior,
combinado con la considerable variedad de cannabinoides sintéticos y los
productos que los contienen (tanto en términos de tipo como de cantidad
de substancias presentes), apunta a que estos productos suponen un
mayor potencial de sobredosis que el cannabis.
Parte del riesgo existente se relaciona con la falta de información acerca
de lo que realmente contienen dichos productos. El material vegetal
que es combinado con los cannabinoides sintéticos para crear una
mezcla herbal fumable puede ser peligrosa en sí misma: la envoltura
del Spice, por ejemplo, contiene una lista de ingredientes integrada por
plantas potencialmente psicoactivas cuyas propiedades farmacológicas o
toxicológicas no son bien conocidas. Además, los análisis realizados al
174 Para acceder a una lista de países y los cannabinoides sintéticos que han clasificado como substancias
controladas, véase: UNODC (2011) Synthetic cannabinoids in herbal products, pp.14-15.
www.unodc.org/documents/scientific/Synthetic_Cannabinoids.pdf
175 Hermanns-Clausen, M. et al. (2013) Acute toxicity due to the confirmed consumption of synthetic
cannabinoids: clinical and laboratory findings, Addiction, Mar, Vol.108, No.3, pp.534–544.
www.ncbi.nlm.nih.gov/pubmed/22971158
Una Guía Práctica
221
Sección 3
Spice revelan que de hecho no contiene la mayoría de los ingredientes
listados.176 Así pues, es posible que dichos ingredientes hayan sido
listados simplemente como una acción de mercadotecnia para dar la
impresión de que el Spice es un producto natural cuando de hecho sus
efectos son principalmente derivados de la presencia de cannabinoides
sintéticos añadidos, que no aparecen en la etiqueta.
Prevalencia de uso
La relativa poca información sobre cannabinoides sintéticos se extiende a
los niveles de consumo. Los datos disponibles respecto a las prevalencias
de uso son limitados, aunque la evidencia disponible sugiere que en
muchos países, particularmente en Europa, la prevalencia de uso es muy
baja. La excepción es Estados Unidos, donde al menos entre las y los
jóvenes la prevalencia de uso es relativamente alta. Una encuesta nacional
sobre el uso de drogas en adolescentes reveló que en el 2012, el 11.3%
de las y los jóvenes de 12 grado (es decir, aquellos entre 17 y 18 años)
habían consumido cannabinoides sintéticos en el último año, con niveles
más bajos pero sustanciales en otros grupos de edad grupos de jóvenes
de menor edad.177
En contraste, en el Reino Unido la prevalencia en 2011-2012 fue de
0.1% para aquellos entre 16 a 24 años178 mientras que en España en el
2010 se observó un nivel de consumo de 1.1% entre las y los jóvenes
de 14 a 18 años.179 Un estudio menos representativo que se centró en
estudiantes de Frankfurt de entre 15 y 19 años reveló niveles de uso del
9% en 2010 y mostró que la mayoría de los estudiantes que reportaron
176 EMCDDA (2009) Understanding the “Spice” phenomenon.
www.emcdda.europa.eu/publications/thematic-papers/spice
177 Johnston, L.D. et al. (2013) Monitoring the Future national results on adolescent drug use: Overview of key
findings, 2012, Institute for Social Research, University of Michigan, p.14.
178 Office for National Statistics (2012), Drug Misuse Declared: Findings from the 2011/12 Crime Survey for
England and Wales, Home Office, London.
179 Clinical Committee of the Government Delegation for the National Plan on Drugs (2011), Emerging drugs.
Report 6 of the Clinical Committee, Ministry of Health, Madrid.
222
Cómo Regular el Cannabis:
Los principales retos
un uso de cannabinoides sintéticos eran consumidores experimentados
de cannabis.180
De nuevo, a pesar de la falta de investigación sobre este mercado, la
evidencia disponible apunta a que las y los consumidores prefieren el
cannabis natural a los cannabinoides sintéticos pues asocian al primero
con sensaciones más placenteras mientras que los segundos son asociados
con efectos más negativos.181
Respuesta reguladora
Muchos cannabinoides sintéticos están actualmente prohibidos bajo
las leyes de drogas nacionales y bajo un sistema de regulación legal del
cannabis, su estatus legal no cambiaría automáticamente. De hecho,
recomendamos que dentro de los marcos legales para regular el cannabis,
ninguna substancia funcionalmente similar al cannabis se ponga a
disposición del consumidor sin pasar por un nivel básico de evaluación
de riesgo.
En el marco de la regulación,
Recomendamos que dentro
para que un producto pudiera
de los marcos legales para
ponerse a disposición de las y
regular el cannabis, ninguna
los usuarios, se requeriría que
substancia funcionalmente
los productores demostraran que
similar al cannabis se ponga a
éstos son de bajo riesgo, con las
disposición del consumidor sin
autoridades pudiendo prohibir
pasar por un nivel básico de
en cualquier momento cualquier
evaluación de riesgo.
producto que mostrara un riesgo
inaceptablemente alto para las y
los consumidores (demostrar un menor riesgo que el cannabis natural
podría ser un estándar sensato). De la misma manera, mientras que las
180 Werse, B. et al. (2011), Drogentrends in Frankfurt am Main 2010, Centre for Drug Research.
181 Winstock, A. R. y Barratt, M.J. (2013) Synthetic cannabis: a comparison of patterns of use and effect profile
with natural cannabis in a large global sample, Drug and Alcohol Dependence, Vol.131, No.1-2, pp.106–111.
Una Guía Práctica
223
Sección 3
sanciones por posesión o uso de tales productos quedarían eliminadas
(sean estas administrativas o criminales), las sanciones por producción o
suministro no autorizado se mantendrían en vigor. Cuando el cannabis se
pone a disposición a través de un mercado legalmente regulado, aplicar
una prohibición por default en la producción o suministro de cualquier
producto sintético se justifica.
Un sistema regulatorio de este tipo ya está siendo implementado en Nueva
Zelanda, donde los productores de todas las llamadas nuevas sustancias
psicoactivas (NPS), no sólo cannabinoides sintéticos, están obligados a
demostrar la seguridad de sus productos antes de poder venderlos bajo
condiciones estrictas. El objetivo de esta regulación es proteger a las y
los consumidores orientándolos hacia el uso de productos seguros cuyos
riesgos han sido bien evaluados.182
Aunque este tipo de regulación es una aproximación pragmática a los
retos que presentan los productos elaborados a base de cannabinoides
sintéticos, es poco probable que haya necesidad de tales sistemas una vez
que el cannabis esté regulado legalmente. La demanda de estos productos
es bastante baja y sólo bajará más debido a que las y los consumidores
no tendrán incentivos para comprar imitaciones si pueden acceder
legalmente al cannabis real.
La causa de la emergencia de los cannabinoides sintéticos y otras NPS es
la prohibición actual que pesa sobre las drogas. Mientras siga existiendo
demanda para una droga en particular (o sus efectos) habrá también una
oportunidad de negocio. Y esta oportunidad se asegurará que la demanda
siempre sea cubierta, de manera legal o ilegal. La prohibición sistemática
de NPS que persiguen muchos países nunca será efectiva mientras no
haya medios para satisfacer la demanda pre-existente de drogas. Sin
alguna forma de suministro legalmente regulado, la prohibición de NPS
182 Gobierno de Nueva Zelanda (2013) New Zealand Psychoactive Substances Act.
www.legislation.govt.nz/act/public/2013/0053/latest/DLM5042921
224
Cómo Regular el Cannabis:
Los principales retos
simplemente resulta un juego sin sentido en el cual cada vez que una
nueva droga es descubierta y prohibida, los productores simplemente
adaptan el producto y producen otra sustancia capaz de “darle la vuelta”
a la legislación. Y como parece ser el caso en los cannabinoides sintéticos,
los efectos de estas nuevas y “oscuras” sustancias son poco comprendidos
y pueden ser de hecho más peligrosos que aquellos producidos por las
drogas ilegales “tradicionales”.
Una Guía Práctica
225
d
Sección 3
“Turismo de cannabis”
Retos
•
Identificar y minimizar los problemas potenciales asociados con el
comercio inter-fronterizo entre jurisdicciones que cuentan con diferentes
marcos legales para el cannabis.
Análisis
•
•
•
•
El turismo tradicional relacionado con el cannabis es poco problemático
y puede aportar beneficios económicos al lugar de destino.
El comercio inter-fronterizo entre jurisdicciones que han regulado
el cannabis y aquellas donde se mantiene prohibido representa un
problema mayor aunque seguramente se presentará en pequeña escala.
La aplicación de la ley en puntos fronterizos puede ser una estrategia
cara, poco efectiva y contraproducente.
El racionamiento de ventas y/o las restricciones de acceso al mercado
sólo para residentes (a través de membrecías o controles de identidad)
puede ayudar a moderar el tráfico fronterizo, aunque es importante
recordar que si dichas restricciones son demasiado estrictas se puede
incentivar la existencia de un mercado criminal paralelo.
Recomendaciones
•
•
226
El turismo de cannabis es un problema que sólo puede ser resuelto
regulando legalmente el cannabis en ambos lados de la frontera en
cuestión.
En ausencia de esto, es un problema que no tiene una solución obvia.
Las respuestas de aplicación severa de la ley sólo empeorarían las cosas
y la regulación focalizada modera pero no elimina el problema.
Cómo Regular el Cannabis:
Los principales retos
•
•
De forma realista, el turismo de drogas constituye un problema que
tiene que ser tolerado y manejado pragmáticamente. El objetivo de las
políticas debe ser siempre dar una respuesta apropiada a cualquier daño
social que pudiera emerger y no criminalizar a las y los usuarios de
cannabis vía la aplicación de medidas exclusivamente punitivas.
De cualquier manera, es muy probable que este tema permanezca como
un problema marginal y localizado que no deberá ser abusado en el
debate político.
El problema del turismo de drogas es a menudo evocado por los
oponentes a la reforma como si inmediatamente después de la regulación
legal, legiones de consumidores de cannabis de otras jurisdicciones se
volcarían al nuevo mercado legal trayendo consigo un sinnúmero de
problemas sociales. Esta proposición está generalmente mal definida y
habitualmente guiada por el prejuicio hacia los consumidores de droga,
los extranjeros, los jóvenes y los “otros” en general. Sin embargo, la
experiencia con ciertos ejemplos de regulación del cannabis (el más obvio
siendo Holanda), el alcohol y el tabaco demuestra que los problemas
ocurren cuando las jurisdicciones que comparten frontera adoptan
diferentes posturas hacia el mercado de droga, particularmente cuando
dicha diferencia es un marcado legalidad vs prohibición.
Cuando se piense en este problema es importante poner en perspectiva
la escala y la probabilidad de que una situación semejante ocurra. El
cannabis ya está fácilmente disponible y es barato en la mayoría de las
jurisdicciones a través del mercado ilegal. En este contexto, relativamente
pocos consumidores de cannabis gastarían recursos significantes viajando
a otras jurisdicciones sólo para comprar o consumir cannabis. De aquellos
que estarían dispuestos a hacerlo, la experiencia holandesa sugiere que
corresponden a dos grupos distintos asociados a retos específicos.
El primer grupo está constituido por aquellos individuos que van a los
“cafés” ubicados principalmente en Ámsterdam. Para este grupo, el acceso
Una Guía Práctica
227
Sección 3
El cannabis ya está fácilmente
disponible y es barato en la
mayoría de las jurisdicciones
a través del mercado ilegal. En
este contexto, relativamente
pocos consumidores de
cannabis gastarían recursos
significantes viajando a
otras jurisdicciones sólo
para comprar o consumir
cannabis.
al cannabis per se no es lo que constituye
la principal atracción sino la novedad de
los “cafés” en el contexto de una capital
europea vibrante y bella (pues muchos
de ellos nunca han experimentado la
disponibilidad legal de un amplio rango
de productos de cannabis en un local
con licencia). Los estudios realizados
hasta ahora sugieren que alrededor
de 1 de cada 3 turistas en Ámsterdam
visita un “café” durante su estancia
y que aproximadamente 1 de cada 6
visitantes de la ciudad la elige como
destino específicamente para ir a los “cafés”.183 La cuestión es entonces
cuáles son los costos y beneficios netos del “turismo del cannabis”.
El mayor costo son las potenciales molestias sociales que dichos turistas
pueden causar. Sin embargo, la dimensión real de dicho problema
permanece marginal dado que dichos individuos se mantienen confinados
en una zona controlable como el Red Light District. De hecho, la realidad
demuestra que muchos problemas están relacionados con el alcohol más
que con el consumo de cannabis. Los usuarios del cannabis son raramente
violentos, y estos turistas del cannabis si realmente pueden ser llamados
así, son sólo visitantes temporales que permanecen como mucho unos
cuantos días.
Por otro lado, el beneficio obvio de este turismo es la creciente clientela
no sólo para los “cafés” sino para los hoteles, tiendas, restaurantes y
otros negocios que constituyen la economía local. Este es un beneficio
sustancial y explica por qué las autoridades en Ámsterdam se han
resistido a la imposición del pase sólo para residentes (ver a bajo). Para
183 Amsterdam Tourism and Convention Board (2012) Amsterdam Visitors Survey 2012. http://www.iamsterdam.
com/ebooks/ATCB_Amsterdam_Bezoekersonderzoek__2012/magazine.html#/spreadview/0/
228
Cómo Regular el Cannabis:
Los principales retos
ellos, el turismo de cannabis no es un problema sino un beneficio neto.
De hecho, lo que ocurre en Holanda se puede comparar con formas
similares de “turismo de drogas” legales, como el tour de la famosa
fábrica de la cerveza Heineken también en Ámsterdam, las destilerías
de whisky escocés, o las catas de tequila en Jalisco, México. En efecto,
las asociaciones de turismo promueven de forma rutinaria las ciudades a
través de sus establecimientos para beber. Aquí de nuevo es importante
recalcar que la droga no es el principal incentivo (la gente puede comprar
Heineken o tequila en su supermercado local tal y como los turistas de los
“cafés de cannabis” pueden comprar cannabis en la esquina de su calle),
sino el ambiente cultural.
El segundo, y potencialmente más problemático, tipo de turismo de
cannabis es aquel que cruza fronteras entre jurisdicciones donde el
cannabis está prohibido hacia aquellas en que está permitido por el
simple objetivo de obtener la droga. Holanda, de nuevo, nos proporciona
un ejemplo útil de este fenómeno, con compradores procedentes de
países vecinos (principalmente Bélgica, Alemania y Francia) que acuden
simplemente para comprar cannabis del “café” y volver a casa. Este
proceso ha sido facilitado por la naturaleza de la Unión Europea, que ha
hecho de los controles fronterizos algo prácticamente inexistente para
ciudadanos europeos.
La escala de este problema necesita de nuevo ser puesta en perspectiva.
Las ventajas de ser capaz de comprar cannabis de un “café” holandés
respecto al mercado ilegal en Bélgica o Alemania tiene sus límites: las
restricciones a las ventas (5g) en cualquier punto de venta hace que
este fenómeno se extienda exclusivamente a las tiendas cercanas a las
fronteras como aquellas ubicadas en Maastrich y el área de procedencia
de los turistas extranjeros no se expande demasiado hacia el interior del
continente europeo.
Los problemas creados en estas ciudades no deben ser sobreestimados.
En algunos casos, las quejas han sido más bien locales –como la falta
Una Guía Práctica
229
Sección 3
de lugares de estacionamiento en el centro de la ciudad debido al
gran número de visitantes en los “cafés”– y/o asociados a la presencia
de algunos traficantes agresivos sin licencia que, aprovechando una
oportunidad de negocio han tratado de asaltar a visitantes que cruzan la
frontera por ejemplo en las áreas de descanso de la mayoría de carreteras.
A pesar del dinero que aportan estos visitantes a la economía vía los
“cafés”, el hecho de que compren cannabis y no se queden en la ciudad
reduce los beneficios a la economía local.
Como respuesta a este problema, el gobierno holandés ha introducido el
esquema “wietpass” limitando el acceso a los “cafés” a los residentes de
Holanda. No todas las municipalidades con “cafés” han instrumentado
esta política. De hecho, Ámsterdam ha elegido no hacerlo. En aquellos
lugares donde el esquema ha sido impulsado, incluso donde el número
total de visitantes con intención de comprar cannabis ha decrecido, el
resultado ha sido peor debido a la mayor presencia de narcomenudistas
que han tomado las calles para vender a los visitantes que ya no son
admitidos en los “cafés”. Claramente, parte del trasfondo del wietpass
(además de su dimensión política) era imponer una solución de ingeniería
inversa sobre un mercado previamente bien establecido. El efecto, más
que eliminar el mercado, ha sido un desplazamiento del mismo de locales
con licencia pagando impuestos a mercados ilegales con traficantes de
calle.
La ciudad de Venlo, en el sur de Holanda, tomó la decisión de mover
algunos “cafés” más cerca de la frontera, situándolos en una zona menos
residencial. Esto redujo significativamente los niveles de altercados
sociales causados por los turistas. Maastritch ha querido hacer lo mismo
mientras que en algunos locales de Ámsterdam, los “cafés” emplean
personal específicamente dedicado a minimizar el desorden público.
En contraste, el modelo de Uruguay busca evitar en buena medida el
surgimiento mismo de este tipo de problemas. Por ejemplo, haciendo
cumplir la ley que permite el acceso al mercado legal exclusivamente
230
Cómo Regular el Cannabis:
Los principales retos
a los residentes, el gobierno busca anular la expectativa de visitantes
que quieran cruzar la frontera para comprar droga enviando el mensaje
de que, para ellos, la situación no habrá cambiado respecto a la previa
prohibición. Además, un sistema de disponibilidad racionada a través de
farmacias con licencia es mucho más funcional e intrínsecamente menos
atractivo para visitantes que el sistema de “cafés” holandés.
La magnitud de los problemas en Estados Unidos con Washington y
Colorado aún está por verse aunque es probable que el turismo de drogas
sea un desafío importante. Y es que no sólo hay grandes poblaciones
alrededor de las fronteras con las que habrá que lidiar (y relativamente
pocos controles fronterizos) sino que además las experiencias disponibles
permiten el acceso de los no residentes al mercado (aunque en Colorado,
las ventas a no residentes se limitan a no más de un cuarto de onza por
transacción) y los propios mercados serán mucho más sofisticados en
términos de productos disponibles.
Problemas similares han sido observados durante mucho tiempo en las
fronteras entre jurisdicciones que mantienen la prohibición del alcohol
y aquellas que no lo hacen, y la realidad es que es relativamente poco lo
que se puede hacer para reducirlos. El análisis costo-beneficio de instruir
a los funcionarios de aduanas a utilizar respuestas de mano dura no
parece arrojar mejores resultados que aquellos que encontramos en su
utilización en los mercados de drogas. Hacerlo sería caro, la prohibición se
mantendría marginal en el mejor de los casos y habría diversos impactos
negativos, sobre todo relacionados a una expansión contraproducente en
la criminalización de usuarios. En el contexto de las fronteras estatales de
Estados Unidos o en el de las fronteras internas de la Unión Europea, este
fenómeno podría potencialmente representar un cambio dramático en la
naturaleza de las fronteras (actualmente muy abiertas), lo cual implicaría
cambios culturales y económicos más amplios.
El racionamiento de ventas de bajo volumen para uso personal puede
servir para moderar el problema, mientras que las ventas sólo para
Una Guía Práctica
231
Sección 3
residentes o aquellas basadas en clubes de membresía también podrían
ayudar, sobre todo si se contemplan desde el inicio. Sin embargo, algo de
cautela es necesaria al considerar estas opciones, pues cualquier modelo
que restrinja demasiado el acceso al mercado legal de manera arbitraria
es probable que conduzca al surgimiento de mercados ilegales paralelos
dispuestos a llenar el vacío, con todo y las consecuencias negativas que
esto implica.
En conclusión, este es un problema relativamente marginal pero
inevitable mientras la prohibición del cannabis se mantenga en algunas
jurisdicciones. La solución obvia es, por supuesto, legalizar y regular.
Hasta que esto suceda, un grado de tolerancia pragmática combinada
con coordinación transfronteriza y regulación inteligente de aquellos
mercados emergentes será la mejor receta para manejar dicha situación.
232
Cómo Regular el Cannabis:
Los principales retos
e) Las convenciones de la ONU y el cannabis
Retos
•
•
•
•
•
Hacer frente a los dilemas políticos y de procedimiento para reformar
el anticuado, inflexible y contraproducente sistema internacional de
control de drogas para hacerlo adecuado a sus propósitos
Sopesar los pros y los contras de las diferentes alternativas en el marco
de las prioridades nacionales y geopolíticas de cada jurisdicción.
Diseñar un nuevo sistema internacional, arraigado en los principios
básicos de las Naciones Unidas en materia de seguridad, desarrollo
y derechos humanos, que sea lo suficientemente flexible como para:
permitir la innovación nacional; regular los intereses comerciales y de
negocios a nivel internacional para garantizar la seguridad, la protección
de los menores, los derechos laborales y otras preocupaciones, y
equilibrar las preocupaciones y prioridades nacionales con las
responsabilidades frente a otros países.
Negociar alternativas en un panorama político muy disímil en el
que algunos miembros de la comunidad internacional se mantienen
comprometidos con prohibiciones de tipo punitivo mientras que otros
están dispuestos a explorar modelos alternativos de regulación.
La adopción de medidas unilaterales para reformar las leyes de cannabis
a nivel nacional antes de lograr la reforma a nivel internacional (que
puede requerir la denuncia o el incumplimiento de las convenciones
de drogas de la ONU), identificando los posibles riesgos políticos,
el análisis legal necesario para la reforma y definiendo clara y
transparentemente las metas y justificaciones del nuevo régimen.
Una Guía Práctica
233
Sección 3
Análisis
•
•
•
•
•
•
234
La historia de la fiscalización del cannabis es una que inicia con la
inclusión poco meditada de la droga al sistema de control internacional a
principios del Siglo XX. Lo anterior, impulsado por una serie de agendas
políticas tangenciales o totalmente desconectadas de la comprensión
adecuada de la droga y su uso. Como resultado, muchos países que
en su momento no estaban experimentando ningún problema en
relación al cannabis aprobaron esta decisión desde la inexperiencia o la
información limitada.
En la actualidad existe una necesidad urgente de reformar dicho sistema
con el fin de reflejar la realidad actual, en concreto: el contraproducente
fracaso de los modelos prohibicionistas, la expansión de los mercados
mundiales de cannabis, y la aparición de experiencias reales de
regulación legal, de jure o de facto, respecto a dicho mercado en múltiples
jurisdicciones.
Seguirá existiendo una necesidad de un sistema de control internacional
que supervise distintas cuestiones comerciales y legales a medida que
éstas emerjan en un entorno post-prohibición. Sin embargo, la reforma
es necesaria para permitir flexibilidad a los Estados o grupos de Estados
que buscan explorar distintos modelos de regulación.
Hay varios mecanismos formales por los cuales los tratados
internacionales de fiscalización de drogas pueden ser reformados: por
modificación directa, enmienda o término; por irrelevancia y desuso,
y/o por reemplazo vía nuevos tratados.
La reforma en materia de cannabis, y en general de todo el sistema,
tendrá que ser impulsada por un grupo de Estados con ideas afines que
colectivamente presionen por un cambio. El escenario “Caminos” de la
OEA proporciona una ruta realista de cómo esto podría lograrse.
La acción individual de ciertos Estados ya está desafiando el sistema e
impulsando el debate sobre la reforma a nivel multilateral.
Cómo Regular el Cannabis:
Los principales retos
•
•
Hay una serie de mecanismos mediante los cuales estas reformas
pueden suceder al interior de cada Estado:
• “Deserciones suaves”, permisibles dentro del marco legal actual y
con poco potencial de torpedeo político. Este tipo de reformas son
de alcance limitado e incluyen la despenalización (que siempre ha
sido permitida por las convenciones) y otras iniciativas como los
“cafés” y clubes sociales de cannabis (cuyo estatus legal es menos
claro en la letra de los tratados pero que han operado con éxito en
varios países desde hace muchos años, lo que sugiere una práctica
continua de aceptación).
• “Deserciones duras”, que requieren la retirada o el incumplimiento
abierto de los tratados. Un mercado de cannabis regulado
legalmente no está permitido en el marco jurídico internacional
actual. Por lo tanto, la adopción de una medida tal debe ser
manejada con cuidado debido a sus potenciales consecuencias
para las relaciones internacionales y el derecho internacional. Sin
embargo, el costo político de las deserciones es cada vez menor a
medida que más jurisdicciones exploran la vía de las reformas, en
particular al interior de Estados Unidos.
Parece haber una resignación cada vez mayor entre las autoridades
políticas de alto nivel y los organismos de la ONU del tipo “alguien
tiene que ceder” con respecto a la reforma en materia de cannabis. Estas
discusiones están inevitablemente entrelazadas con -y conducen haciael debate en torno a la necesidad de reformas globales del sistema de
control de drogas que aplican a otras drogas, por lo que es importante
no ver el tema cannabis como uno aislado.
Una Guía Práctica
235
Sección 3
Recomendaciones
•
•
•
•
•
•
•
236
Los Estados que estén considerando un sistema legalmente regulado
para el cannabis tendrán que sopesar los pros y los contras legales y
políticos de las diferentes opciones en el contexto de sus prioridades
nacionales y geopolíticas. El panorama político de este debate está
cambiando rápidamente.
Cuando se considere necesaria una violación de los tratados, los Estados
deben ser abiertos y transparentes y llamar al diálogo abierto entre los
Estados parte y los organismos pertinentes para resolver el problema.
En caso de retirada o incumplimiento directo de los tratados, los Estados
deberían tener en cuenta el mantenimiento de un compromiso de
adherirse voluntariamente a otros aspectos del marco de los tratados y
asegurar que las reformas están contenidas dentro de las jurisdicciones
nacionales.
Es preferible que los Estados lleven a cabo un proceso que no involucre
conflictos directos con el derecho internacional. Esto implicaría que
los Estados deben, por lo menos, tratar de utilizar los mecanismos
establecidos para reformar los tratados existentes en una primera
instancia (útilmente empujando el tema en la agenda de alto nivel
incluso a través del mecanismo de una Conferencia de las Partes), aún si
esto fuera finalmente infructuoso.
En materia de acción unilateral, la denuncia de un tratado evita
continuas violaciones indeseables del derecho internacional aunque
tiene otros costos políticos.
Las consideraciones políticas pueden exigir que algunos Estados decidan
permanecer dentro del sistema aunque cometiendo infracciones ligadas
a sus reformas de cannabis. Será importante que las razones para llevar
a cabo tal acción sean claras y hagan referencia a los beneficios previstos
para la salud y el bienestar de la población.
La denuncia y re-adhesión con reservas sobre cannabis es otro curso de
acción posible. Las opiniones respecto a la viabilidad jurídica de dicha
opción difieren pues el único precedente disponible es la denuncia de
Cómo Regular el Cannabis:
Los principales retos
•
Bolivia que después volvió a adherirse con una reserva para la hoja
de coca. Esta acción tuvo una serie de similitudes clave con el caso
propuesto, sin embargo, como este es esencialmente territorio legal
inexplorado, quizás haga falta un intento concreto para probar su
viabilidad en el caso del cannabis. Incluso si ese intento falla, podría
resultar útil para promover un debate más amplio y acelerar los procesos
multilaterales de reforma.
Estas reformas pueden y deben funcionar en paralelo con un
compromiso público y de alto nivel activo público orientado a
la promoción de la reforma en todo el sistema. Lo anterior será
inevitablemente más eficaz si una coalición de Estados trabajan juntos
en los foros multilaterales con el apoyo de las voces fundamentales de la
sociedad civil y otras agencias relevantes de la ONU cuyo trabajo se ve
afectado por la existencia de mercados ilegales de drogas
Introducción
El sistema de fiscalización internacional de drogas, en la forma de las tres
convenciones sobre drogas de la ONU (1961, 1971 y 1988), presenta un
desafío a cualquier jurisdicción que busque explorar la regulación legal
de los mercados de cannabis. Debido a su carácter obligatorio en virtud
del derecho internacional, las convenciones representan un consenso
establecido desde hace tiempo que prohíbe muy específicamente la
regulación de los mercados de cannabis para cualquier fin no médico o
científico.
Como el desarrollo de la política de cannabis ha debilitado
progresivamente este consenso (con los últimos cambios de legislación
en Uruguay y los estados de Estados Unidos representando una ruptura
decisiva), la cuestión de cómo los distintos Estados deben hacer frente al
desafío que los tratados representan ha llegado a un punto de inflexión.
Esta sección establece las principales opciones para la reforma de los
Una Guía Práctica
237
Sección 3
tratados multilaterales así como las posibilidades de acción unilateral y la
interacción entre ambas.
Los desafíos a los principios prohibicionistas emanados de los tratados
son un fenómeno relativamente nuevo y como tales, representan
territorio casi desconocido para la reforma de las políticas y leyes de
drogas. Como resultado, hay importantes incertidumbres en torno a los
tecnicismos legales y a las repercusiones políticas de algunos cursos de
acción. Como reflejo de esto, resaltamos lo que se sabe de cada opción
en lugar de hacer recomendaciones excesivamente específicas. Cualquier
jurisdicción que quiera abordar esta cuestión tendrá que sopesar los pros
y los contras de los diferentes cursos de acción en el contexto de sus
prioridades nacionales y geopolíticas.
Existe una obvia tensión entre el respeto del derecho internacional y la
preservación de un sistema de tratados basado en el consenso y la necesidad
de cuestionar una estructura jurídica inoperante que inevitablemente
derivará en el socavo del consenso. No hay una respuesta fácil a esta
tensión y el cambio implicará inevitablemente disputas políticas y
diplomáticas que la mayoría desearía evitar. Sin embargo, un número
creciente de Estados ha sopesado los costos de la prohibición contra los
beneficios de la regulación legal y se han mostrado dispuestos a soportar
los costos políticos (mismos que se están reduciendo rápidamente).
Es importante destacar que ninguna ley está escrita en piedra y que
todos los tratados contienen mecanismos para su reforma. En efecto, la
posibilidad de reformar las leyes es la clave para mantener su relevancia,
eficacia y viabilidad. Un proceso de reforma del sistema internacional de
fiscalización de drogas orientado a permitir una mayor flexibilidad para
explorar alternativas a la prohibición es esencial para que el sistema pueda
sobrevivir y se mantenga adecuado a sus propósitos en el futuro.
238
Cómo Regular el Cannabis:
Los principales retos
Antecedentes de los controles internacionales de cannabis
La historia de cómo el cannabis llegó a ser incluido en el sistema
internacional de fiscalización tiene importantes implicaciones sobre
cómo la política se desarrollará en el futuro.184 Al inicio del siglo
pasado los patrones de consumo de cannabis tenían poco parecido a la
ubicuidad global de la droga hoy y, en consecuencia, el conocimiento
y la preocupación respecto del cannabis como una cuestión de políticas
estaba muy localizada. Las cuestiones más apremiantes sobre la forma
de abordar los mercados emergentes de opiáceos y productos a base
de cocaína dominaban el debate internacional (que pronto se formalizó
dentro de la Liga de Naciones, el precursor de las Naciones Unidas).
El cannabis se vio envuelto en los debates de la Convención Internacional
del Opio de La Haya en 1912 debido a la presión de un pequeño número
de países preocupados por los mercados de cannabis en el norte de África,
principalmente Egipto. Mientras que este esfuerzo inicial no dio lugar
a la fiscalización del cannabis, la cuestión se planteó de nuevo en la
segunda Convención Internacional del Opio de 1924 en Ginebra, a partir
de las exhortaciones de Sudáfrica, que había prohibido el cannabis (o
“dagga”) entre los inmigrantes indios en la década de 1870 y extendido su
prohibición a nivel nacional en 1922.
Durante este período hubo una variedad de respuestas políticas al
cannabis en todo el mundo. Estas incluyeron los primeros experimentos
de prohibición en los alrededores de Egipto,185 así como los primeros
esfuerzos por regular legalmente los mercados en India, Marruecos y
Túnez. En relación con la experiencia de la India, también ha habido un
análisis político muy detallado y matizado en siete volúmenes y 3,281
184 Cf. Otras lecturas, p.266.
185 Tal vez la primera prohibición del cannabis punitiva fue una pena de prisión de tres meses impuesta
por Napoleón a sus soldados en 1800 después de su invasión de Egipto, temeroso de que el cannabis
provocará una pérdida de espíritu de lucha. El cultivo, la importación y el uso de “hashish” fue prohibida en
Egipto en 1868; y en algunos países vecinos cercanos, entre ellos Grecia, que también tenían niveles más
altos de usuarios, se prohibió en 1890.
Una Guía Práctica
239
Sección 3
páginas del Indian Hemp Drugs Commission Report de 1895, encargado
por el Parlamento del Reino Unido. Llama la atención cómo, aunque se
trata de un reporte escrito hace 118 años, muchas de las recomendaciones
de la Comisión, reflejan la lógica que se expresa en este libro:
1 La prohibición total del cultivo de la planta de cáñamo para la fabricación, venta
o uso de narcóticos y drogas derivadas de ella, no es necesaria ni conveniente en
consideración a sus comprobados efectos, a la prevalencia del hábito de usarlos,
al sentimiento religioso y social en la materia, y a la posibilidad de su prohibición
conduzca a los consumidores a recurrir a otros estimulantes o narcóticos que
pueden ser más perjudiciales.
2 La política recomendada es una de control y restricción, orientada a suprimir el
uso excesivo y restringir el uso moderado dentro de los límites debidos.
3 Los medios que deben adoptarse para alcanzar estos objetivos son:
a Una fiscalización adecuada
b La prohibición del cultivo, excepto bajo licencia, y la centralización del
cultivo.
c Limitar el número de puntos de venta.
d Limitar la posesión legal... El límite de la posesión legal [de Ganja y charas]
o cualquier preparación o mezcla debe ser de 5 tolas (aproximadamente 60
gramos), y de Bhang o cualquier preparación o mezcla líquida de (un cuarto
de litro)186
El análisis cuidadoso de dicho reporte no figuró en las deliberaciones de
la Convención del Opio de Ginebra de 1924 y éste no fue mencionado
ni siquiera por el representante del Reino Unido. Los debates fueron
impulsados por un delegado egipcio de línea dura quien afirmó que el
cannabis era “al menos tan perjudicial como el opio, si no es que más”
y que “la proporción de casos de demencia [en Egipto] causados por el
186 “Ganja” es un término que se utiliza para el cannabis, “charas” es un tipo de resina de cannabis y el “bhang”,
de menor potencia, es una preparación de hojas flores de cannabis, a menudo consumido en una bebida.
240
Cómo Regular el Cannabis:
Los principales retos
uso de hachís variaba entre el 30 y el 60%”. Si no se incluía en la lista de
sustancias controladas junto al opio y la cocaína, dijo, “se convertiría en
una terrible amenaza para el mundo entero”.187 Su incendiaria retórica
causó un gran revuelo entre los demás delegados, que tenían poco o ningún
conocimiento de la droga. Aunque se evitó el empuje egipcio para una
prohibición total (en particular, debido a los esfuerzos del Reino Unido,
Holanda e India) los primeros controles internacionales del cannabis (una
prohibición de las exportaciones a países en los que era ilegal) fueron en
última instancia incluidos en la Convención Internacional del Opio de
1925.
El cannabis también se había vuelto cada vez más problemático en
Estados Unidos durante la década de 1920, lo cual estaba estrechamente
asociado con actitudes hostiles a la mano de obra inmigrante mexicana
y su uso de “marihuana”. Esta xenofobia latente, en combinación
con los sentimientos prohibicionistas y de templanza de la época,
alimentaron la presión de movimientos, primero estatales y después
federales e internacionales, favorables a la prohibición en 1937 y 1961
respectivamente. El destino político de los controles internacionales de
cannabis se garantizó de manera efectiva cuando Estados Unidos entró
plenamente en la discusión a mediados de 1930 blandiendo su poder de
superpotencia global para asegurar el anhelado resultado prohibicionista.
El enfoque político adoptado por la figura central de Harry J. Anslinger,
quien dirigió la Oficina Federal de Narcóticos entre 1950 y 1962, se refleja
en el lenguaje que a menudo adoptó públicamente, incluso más extremo
que las pioneras declaraciones egipcias de la “locura del porro”. En su
testimonio ante la Cámara de Representantes en 1937, Anslinger afirmó
que:
“La mayoría de los fumadores de marihuana son negros, hispanos, músicos de
jazz y gente de la industria del entretenimiento. Su música satánica es impulsada
187 UNODC (2009) A century of international drug control pp.54–55. www.unodc.org/documents/data-andanalysis/Studies/100_Years_of_Drug_Control.pdf
Una Guía Práctica
241
Sección 3
por la marihuana, que fumada por mujeres blancas hace que quieran buscar
relaciones sexuales con negros, artistas y otros. Es una droga que causa la locura,
la criminalidad y la muerte –es la droga que causa más violencia en la historia de
la humanidad.”188
Después de la Segunda Guerra Mundial, Estados Unidos bajo la guía de
Anslinger, consolidó su control hegemónico sobre el emergente marco
de fiscalización internacional de drogas bajo la tutela de la recién creada
ONU, y durante la década de 1950 una nueva “Convención Única”
para consolidar los numerosos acuerdos internacionales de control de
drogas, comenzó a tomar forma. Estas dinámicas fueron fuertemente
influenciadas por las narrativas hiperbólicas del papel del cannabis en
el fomento de la delincuencia, la violencia y la locura, promovidas por
Anslinger y otros aliados clave, incluyendo el influyente secretario del
Comité de Expertos en Drogas Susceptibles de Provocar Adicción, Pablo
Osvaldo Wolff. Los folleto de Wolff eran largos en la hipérbole y cortos
en evidencia. El cannabis, según un folleto de Wolff, “torna a miles de
personas en nada más que escoria humana”, por lo tanto “este vicio debe
ser reprimido a cualquier costo”. El cannabis fue etiquetado como la
“hierba del crimen brutal y del infierno ardiente” y como un “demonio
exterminador que ahora ataca a nuestro país”.189
Otras voces que desafiaban la retórica anti-cannabis surgieron, en
particular el informe “La Guardia” de 1944190 (al que, de hecho, respondía
el folleto de Wolff citado anteriormente). Este informe fue encargado
por el alcalde de Nueva York, Fiorello La Guardia, para proporcionar
un examen científico imparcial del consumo de cannabis en la ciudad,
sobre todo entre sus poblaciones negras e hispanas. Era el resultado de
188 Citado en: Gerber, R. (2004) Legalizing Marijuana : Drug Policy Reform and Prohibition Politics, Greenwood
Press, p.9.
189 Goode, E. (1970) The Marijuana Smokers, pp.231–32, Basic Books.
www.drugtext.org/The-Marijuana-Smokers/chapter-9-marijuana-crime-and-violence.html
190 LaGuardia, F. (1944) The La Guardia Committee Report, New York: USA. Resumen:
www.drugtext.org/Table/LaGuardia-Committee-Report/
Texto completo: http://hempshare.org/wp-content/uploads/2012/12/laguardia.pdf
242
Cómo Regular el Cannabis:
Los principales retos
cinco años de estudio de un comité interdisciplinario que incluía médicos,
sociólogos, psiquiatras, farmacólogos y funcionarios de salud de la ciudad.
Desafió muchas de las narrativas prevalecientes alrededor del cannabis y
la adicción, la delincuencia y la violencia y señaló que: “No hay relación
directa entre la comisión de delitos violentos y la marihuana… La
marihuana en sí no tiene un estimulante específico en lo que respecta a
los deseos sexuales.” Y que: “La utilización de marihuana no conduce a la
adicción a la morfina, a la cocaína o la heroína.”
Pero la ciencia y el pragmatismo de las voces de la Comisión India del
Cáñamo y el informe de La Guardia, construidas en el análisis basado en la
evidencia más objetiva, fueron progresivamente abrumados y marginados
por las ideologías y agendas políticas de Estados Unidos y otros países. En
última instancia, esto llevó al grupo prohibicionista a ganar la inclusión de
cannabis junto a la heroína y la cocaína en la Convención Única de 1961.
Se consideró que el cannabis no tenía ningún valor médico –colocándolo
en la estricta Lista IV, que exige a los signatarios a “prohibir la producción,
fabricación, exportación y el comercio de importación, la venta, posesión
y el uso de cualquiera de estas drogas excepto por cantidades que puedan
ser necesarios únicamente para la investigación médica o científica”.
Edificio de las Naciones Unidas en Viena — sede de la UNODC
Steve Rolles
Una Guía Práctica
243
Sección 3
Lecciones aprendidas y caminos a seguir
Una observación importante en este proceso es que la gran mayoría de
los signatarios de la Convención sabían poco del uso o de la política de
cannabis durante las décadas en que se formuló el marco prohibicionista.
Los Estados aceptaron el relato proporcionado por los que fomentaban la
prohibición absoluta o se negaron a gastar capital político para rechazar
este enfoque en un tema que, en ese momento, era una preocupación
marginal para la mayoría. Hubo algunos rechazos parciales (sobre todo
de India con respecto a los preparados “bhang” de baja potencia de
cannabis), pero sólo sirvió como una influencia moderadora menor en
algunos detalles.191
También es importante recordar que las dinámicas políticas que dieron
lugar a la prohibición total del cannabis no sólo se llevaron a cabo casi
en su totalidad a puerta cerrada, sino también en un período –entre 50 y
100 años atrás– en el que el contexto social, político y cultural no tenían
casi ninguna semejanza con el mundo en que vivimos hoy. El consumo
de cannabis ha aumentado dramáticamente desde entonces. UNODC
estima, de manera probablemente conservadora, que por lo menos
180 millones de personas a lo largo y ancho del mundo lo consumen,192
incluso en muchas partes donde el consumo de cannabis existía poco o
nada en 1961.
A largo plazo, el fracaso de la prohibición en lograr su objetivo de erradicar
la droga, junto con las crecientes consecuencias negativas no esperadas193
que esta vía ha dado como resultado, implica que hoy por hoy la
191 Interesantemente, el asunto dio lugar a que las hojas y las semillas de la planta de cannabis quedaran fuera
de la convención de 1961, que sólo hace referencia a las sumidades floridas (o brotes, como se refiere con
más frecuencia a ellas hoy en días). Esto plantea la posibilidad, aunque sea poco práctica, de que otros
países puedan, en teoría, legalmente producir, vender y consumir productos del cannabis que se derivan
de las hojas, si los brotes florecientes fueran eliminados.
192 UNODC (2013) 2013 World Drug Report.
http://www.unodc.org/unodc/secured/wdr/wdr2013/World_Drug_Report_2013.pdf
193 Rolles, S. et al. (2012) The Alternative World Drug Report, the Count the Costs Initiative. http://countthecosts.
org/sites/default/files/AWDR.pdf
244
Cómo Regular el Cannabis:
Los principales retos
ignorancia ya no puede servir de excusa para no explorar alternativas
a la prohibición. Hay una necesidad urgente de reformar el sistema
internacional de fiscalización así como de renegociar sus instrumentos
jurídicos para hacerlos correspondientes con la realidad actual. Y es que
incluso el director de UNODC ha concedido que:
“En efecto, existe un espíritu de reforma en el aire para que las Convenciones [de
la ONU] sirvan mejor a sus propósitos y para adaptarlas a una realidad actual
que es considerablemente diferente a aquella en que dichas convenciones fueron
redactados.”194
Es probable que las reformas para
permitir la experimentación con
modelos de regulación legal del mercado
sean el conductor de dicha renegociación,
aunque es importante tener claro que
las reformas de cannabis no operan de
manera aislada. De hecho, es probable
que éstas sean un desafío al sistema que
precipite la reorientación estructural de
la gestión de los mercados de drogas a
nivel internacional.
El reto es reformar
la infraestructura del
sistema internacional de
control para eliminar las
barreras a los Estados
que exploran modelos
de regulación de ciertas
drogas actualmente
ilícitas sin destruir todo el
sistema.
El reto es reformar la infraestructura del sistema internacional de control
para eliminar las barreras a los Estados que exploran modelos de regulación
de ciertas drogas actualmente ilícitas sin destruir todo el sistema, pues
gran parte de este es, sin duda, beneficioso. Por ejemplo, la regulación
del comercio farmacéutico a nivel internacional es de vital importancia,
y tiene implicaciones obvias para futuros medicamentos basados en
el cannabis. Por otra parte, el consenso y el propósito compartido
detrás de la necesidad de abordar los problemas asociados con el uso
194 Costa, A. (2008) Making drug control “fit for purpose”: Building on the UNGASS decade, UNODC.
www.unodc.org/documents/commissions/CND-Session51/CND-UNGASS-CRPs/ECN72008CRP17.pdf
Una Guía Práctica
245
Sección 3
indebido de drogas también tiene un gran potencial para el desarrollo e
instrumentación de respuestas más eficaces a nivel internacional, guiadas
por los principios y normas de la ONU (véase Instituciones para regular
los mercados de cannabis, p185.)
Opciones para la reforma del sistema internacional de fiscalización
de drogas
Existen diversas opciones para que los Estados o grupos de Estados puedan
seguir avanzando hacia la reforma, y para que el sistema internacional
de fiscalización de drogas pueda también ser modificado para facilitar
este proceso. La regla general es que un tratado puede ser modificado
por acuerdo entre las Partes. Procesos específicos para la modificación,
enmienda y finalización de los tratados están contenidos dentro de
los mismos instrumentos (como con otros tratados) y dichos procesos
también están contemplados por la Convención de Viena sobre la Ley de
los Tratados. Como tales, están definidos por normas bien desarrolladas
y se encuentran en pleno cumplimiento del derecho internacional. En
efecto, dado el carácter multilateral de los tratados, las principales barreras
para la reforma son más políticas que técnicas.
Tanto dentro de la Comisión de Estupefacientes de la ONU y más
ampliamente entre los Estados parte de los tratados de drogas (más de
180 en cada caso), la mayoría de los países no son todavía favorables a
la reforma. Muchos, incluyendo a China, la Federación Rusa y Estados
Unidos se opusieron firmemente a cualquier revisión que moviera
el sistema de tratados de drogas lejos de sus principios ampliamente
prohibicionistas y los procesos formales de negociación proveen de
una excelente oportunidad a estos países para sofocar cualquier acción
revisionista. Incluso entre aquellos Estados que están a favor de la mejora
de las interpretaciones de los tratados (por ejemplo, para promover la
reducción de daños), la mayoría se muestra aún renuente a reformarlos.
246
Cómo Regular el Cannabis:
Los principales retos
Dentro del bloque de poder que se opone a la reforma, Estados Unidos
sigue desempeñando un papel hegemónico. Como un diplomático en la
sede de la ONU en Viena observó hace pocos años:
“Cada vez que un país parezca a punto de romper filas [con las opiniones de
Washington sobre la prohibición] Estados Unidos va a estar ahí, persuadiendo o
amenazando.”195
Esta presión se hizo evidente cuando Estados Unidos intentó socavar las
posibilidades de éxito de ciertos procesos de reforma promovidos por
América Latina, particularmente el intento de Bolivia para modificar la
Convención Única de 1961 y eliminar la prohibición en el uso tradicional
de la hoja de coca y su finalmente exitoso proceso de denuncia y readhesión con reserva.196
Los menguantes costos políticos de romper el consenso (y ubicarse en
el extremo que recibe las críticas de la cada vez más marginalizada JIFE
o de Estados Unidos, cuya autoridad ha disminuido y actualmente se
mantiene en conspicuo silencio), se perciben ahora como compensados
por los beneficios. Este es un cálculo político que probablemente se
generalizará cada vez más, tal como es posible percibir en los debates de
alto nivel y en la popularización de iniciativas de reforma en varias partes
del mundo.
A pesar de las realidades políticas actuales, que pudieran hacer parecer
imposibles algunas opciones procesales, es importante subrayar que éstas
existen y pueden ser utilizadas. De hecho, en el tema del cannabis al
menos, si bien es difícil de predecir, el ambiente político está cambiando
rápida y significativamente. La ejecución de estas opciones, incluso
195 Webster, P. (1998) citado en: Bewley-Taylor, D. (2005) Emerging policy contradictions between the United
Nations drug control system and the core values of the United Nations, International Journal of Drug Policy,
Vol.16, pp.423–431.
196 Comunicado de prensa de TNI/WOLA, Bolivia wins a rightful victory on the coca leaf: Creates a positive
example for modernizing the UN drug conventions, 11/01/13. http://www.druglawreform.info/en/newsroom/
press-releases/item/4267-bolivia-wins-a-rightful-victory-on-the-coca-leaf
Una Guía Práctica
247
Sección 3
si no tienen éxito, puede ser muy importante para mover el debate
internacional y dar otro paso hacia adelante.
Opciones multilaterales
1.Modificación (re-clasificación o desclasificación
de sustancias específicas)
El artículo 3 de la Convención Única de 1961 permite a la Organización
Mundial de la Salud (OMS) o a cualquiera de los Estados parte a que inicie
el proceso de modificación que podría reclasificar una droga determinada
o borrarla de las listas incluidas en las Convenciones en cualquier
momento. Esto deberá ser acordado por la Comisión de Estupefacientes
de las Naciones Unidas, aunque la práctica ha demostrado que nuevas
sustancias se han clasificado siguiendo este camino a pesar de que el
sistema de tratados constantemente se está modificando. Para el cannabis,
la coca y el opio esto se complica por el hecho de que estas plantas están
cubiertas por artículos específicos de la Convención Única de 1961. La
reclasificación o desclasificación, por lo tanto, no es suficiente para
permitir el tipo de mercados regulados que se están proponiendo si esto
no se acompaña con una modificación del articulado.
2. Enmienda
La posibilidad de enmendar las Convenciones se contempla en el artículo
47 de la Convención Única, en el artículo 30 de la Convención de 1971
y en el artículo 31 de la Convención de 1988. También se establece en
la Convención de Viena sobre la Ley de los Tratados. En este marco,
cualquier Estado parte podrá comunicar al Secretario General de la ONU
la enmienda propuesta, incluyendo el razonamiento detrás de la medida.
El Secretario General comunicará entonces la enmienda propuesta y las
razones para ello a las Partes y al Consejo Económico y Social (ECOSOC).
Es entonces decisión del ECOSOC si se debe llamar a una conferencia de
248
Cómo Regular el Cannabis:
Los principales retos
las partes para examinar la enmienda, o bien si basta con pedir a las Partes
si aceptan la enmienda. En el improbable caso de que ninguna de las Partes
rechazara la enmienda en un plazo de 18 meses, la enmienda entraría en
vigor. En el caso más probable de que haya objeciones, el Consejo puede
decidir o no convocar una Conferencia Plenipotenciaria (una conferencia
de todas las Partes involucradas en el tratado) para examinar la enmienda.
El ECOSOC también podrá presentar enmiendas propuestas a la
Asamblea General para su consideración de conformidad con el artículo
62, párrafo 3 de la Carta de la ONU. La Asamblea General puede tomar
la iniciativa de convocar una Conferencia de las Partes. De hecho, esto
podría ser uno de los llamados clave a realizar durante la Sesión Especial
de la Asamblea General de la ONU sobre drogas en 2016.
Las Convenciones de 1961, 1971 y 1988 podrían ser todas modificadas de
esta manera. Es importante tener en cuenta que la Convención Única de
1961 ya ha sido modificada a través de una Conferencia Plenipotenciaria
que derivó en el Protocolo de 1972,197 de modo que tal acción no carece
de precedentes. Importante también es que si una enmienda se acuerda,
no es necesario que todos los Estados la adopten. Como se afirma en la
Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados: “El acuerdo de
enmienda no obligará a ningún Estado que ya sea parte en el Tratado y
que no sea parte de ese acuerdo” (artículo 40.4). Así pues, los Estados que
no deseen estar obligados por el tratado en su forma enmendada pueden
retener sus obligaciones anteriores. A este respecto, subsisten una serie
de Estados que son parte de la Convención Única de 1961 pero aún no
han adoptado el Protocolo de 1972 que la enmienda.
Un grupo de Estados Parte también podrá decidir la modificación del
tratado (o tratados) entre ellos mismos. El artículo 41 de la Convención
197 El Protocolo de 1972 realizó una serie de cambios a la Convención de 1961, incluyendo el instruir a partes
a que adopten “todas las medidas posibles para prevenir el uso indebido de sustancias psicotrópicas y
para la pronta identificación, tratamiento, educación, cuidado post-tratamiento, rehabilitación y reinserción
social de las personas involucradas”. También, la JIFE amplió su composición de 11 a 13 miembros.
Una Guía Práctica
249
Sección 3
de Viena abarca esta posibilidad. Sin embargo, esto no puede ir en contra
del “objeto y fin del tratado en su conjunto” (artículo 41.1.b.ii. Véase
también la discusión sobre la denuncia y nueva adhesión más adelante).
Una enmienda entre algunos Estados Parte para permitir un mercado
legalmente regulado de cannabis no se puede adherir a la importante
norma legal presente y eso complicaría las obligaciones restantes hacia
otros Estados. Puede darse el caso en que el debate en torno a esta
cuestión podría desencadenar un debate más amplio sobre la necesidad
de una reforma de los tratados, aunque la modificación de los tratados
por parte de todos los Estados para permitir la adecuada flexibilidad es
preferible y legalmente más consistente.
Opciones unilaterales
Sugerimos que los esfuerzos multilaterales sean la primera línea de acción
para los Estados reformistas. Sin embargo, conscientes de que a pesar de
que tales esfuerzos pueden promover el debate de alto nivel y acelerar las
reformas en todo el sistema, la poca probabilidad de éxito en lo inmediato
hace que las Partes deban considerar opciones unilaterales a fin de poder
avanzar.
1.Denuncia del tratado seguida de re-adhesión
con reserva sobre cannabis
Este enfoque implicaría que al menos un Estado se retire de la Convención
Única de 1961 (denuncia). Es posible que la Convención de 1988 también
tenga que ser denunciada, pero como muchas de sus disposiciones
específicas para el cannabis se vinculan a las obligaciones contraídas en
la Convención Única, esto no está claro. Después de hacer la denuncia,
el Estado volvería entonces a adherirse a la convención (o convenciones)
con una reserva sobre los artículos específicos que impiden la regulación
legal de los mercados de cannabis con fines no médicos. Hay un debate
en curso entre los estudiosos de la Convención sobre la viabilidad jurídica
de esta línea de acción dada la naturaleza de las obligaciones resultantes
250
Cómo Regular el Cannabis:
Los principales retos
así como sobre su atractivo como opción en el marco del derecho
internacional.
Reservas sobre ciertos elementos de los tratados (pero no todos) son
posibles al momento de la ratificación o accesión.198 Ya se han hecho varias
reservas a las convenciones sobre drogas199 (33 Estados para la Convención
de 1961, 30 para la Convención de 1971 y 35 para la Convención de 1988).
Estas reservas afectan la naturaleza de las obligaciones jurídicas asumidas
por el Estado en cuestión y las que están pactadas entre el Estado y las
demás Partes. También hay una serie de declaraciones estatales adicionales
sobre la interpretación de una disposición determinada aunque éstas
tienen un estatus jurídico diferente.200
Hasta el momento, ninguna de las reservas existentes es de la naturaleza
o extensión necesaria para lograr un mercado legalmente regulado de
cannabis. Múltiples artículos a través de dos de los tratados se verían
afectados, incluidos los relativos a las “Obligaciones generales” asumidas
por los Estados (por ejemplo, el artículo 4 de la Convención Única de
1961). Existe una cuestión no resuelta respecto a si una reserva de este
tipo se ajustaría a la exigencia legal de que las reservas no socaven o
frustren los “objetivos y propósitos” de los tratados, aunque la naturaleza
exacta y el encuadre de la reserva serían cruciales en tal determinación.
El escenario en el que Bolivia denunció y posteriormente volvió a adherirse a
la Convención Única con una reserva respecto al “uso tradicional” de la hoja
de coca proporciona un precedente aleccionador. Si bien hay similitudes
198 También puede ser posible añadir una reserva a un tratado después de la ratificación. Esto ha ocurrido,
aunque las cuestiones burocráticas algo turbias alrededor de esta opción hacen que su estatus legal sea
incierto.
199 Por ejemplo, Estados Unidos tiene una reserva en la Convención sobre el uso tradicional del peyote 1971:
“de acuerdo con el párrafo 4 del artículo 32 de la Convención, el peyote cosechado y distribuido para su
uso por la Iglesia Nativa Americana en sus ritos religiosos se exceptúa de las disposiciones del artículo 7 de
la Convención sobre Sustancias Psicotrópicas”.
200 Estas incluyen un número de países que tienen reservas en cuanto a la autoridad de la Corte Internacional
de Justicia, el estado de Israel, o cuestiones constitucionales internas. Para obtener más información sobre
las convenciones de drogas, las reservas y las declaraciones, véase: http://treaties.un.org/Pages/Treaties.
aspx?id=6&subid=A&lang=en
Una Guía Práctica
251
Sección 3
importantes con la posibilidad de que un Estado tome un curso de acción
similar para el cannabis, también hay diferencias notables, por lo que
hay que tener cuidado al hacer suposiciones acerca de la transferibilidad
de semejante medida. Tanto el derecho internacional contemporáneo,
como la Constitución de Bolivia, estaban claramente en conflicto con la
disposición en cuestión respecto al tema de los derechos de los pueblos
indígenas y el consentimiento previo, libre e informado. También hubo
injusticias históricas claras: la prohibición fue aprobada bajo un régimen
autoritario y sin ninguna inclusión de las comunidades afectadas, en este
caso los cocaleros indígenas andinos y los usuarios. La evolución paralela
de las obligaciones jurídicas internacionales relacionadas con el cannabis
es significativamente diferente a la experiencia de Bolivia con respecto a
la coca.
Aún así, hubo objeciones a la vía que Bolivia tomó. En algunos casos esto
no fue debido al contenido de la medida (con la notable excepción de
Suecia), sino con el procedimiento adoptado, que tenía ramificaciones
en otros acuerdos internacionales y fue visto como un abuso del proceso.
Sin embargo, Bolivia había tratado ya la opción formal de modificación
dentro de las convenciones como un primer paso y sólo cuando ésta
fracasó es que adoptó la medida de denuncia y re-adhesión. Si bien podría
decirse que este tipo de acciones establecen precedentes indeseables, en
este caso fue justificado.
Puede, sin embargo, argumentarse que la justificación nodal para “una
reserva tardía” como la de Bolivia –que incluye un grado de conflicto
con otras obligaciones legales, un cambio histórico de las circunstancias,
o dificultades para enmendar un tratado– también sería válida para una
reserva similar en el caso del cannabis. También se podría hacer uso del
argumento del que el uso tradicional del cannabis está muy extendido
y que por tanto una reserva por parte de India o Marruecos podría no
ser muy diferente. Pero, “uso tradicional” no es un término muy bien
definido y parece poco probable que semejante reserva permita el tipo de
mercados legalmente regulados descritos en esta guía.
252
Cómo Regular el Cannabis:
Los principales retos
Permitir que un Estado Parte
denuncie y más tarde vuelva a
adherirse a un tratado con una
reserva que afecta una obligación
general de ese tratado es muy
poco deseable desde la perspectiva
jurídica internacional en tanto
que sienta posibles precedentes.
Además, no está claro que una
reserva sobre el cannabis como se
ha propuesto cumpliría con estos
criterios. Ejemplos de este tipo de
procedimientos se pueden encontrar
en el ámbito de los Derechos
Humanos, el Tratado de Comercio
de Armas o los protocolos ambientales.
En algunos sentidos las
reservas también pueden
ser utilizadas como
herramientas para preservar
–que no reformar– los
sistemas en cuestión. Sin
embargo, parece probable
que el impacto de iniciar
un movimiento de esta
envergadura, con o sin éxito,
serviría para enfocar los
esfuerzos en la necesidad de
lograr reformas multilaterales.
Reconocemos que hay múltiples cuestiones jurídicas y de procedimiento
no resueltas aquí y que, en un panorama político tan cambiante
como el actual, puede ser que la única manera en que estas tensiones
se resuelvan sea que un país inicie un proceso de este tipo. Como se
discutió en este capítulo, incluso un intento fallido de crear un espacio
en el marco jurídico internacional para intentar un modelo de regulación
legal de cannabis puede tener un impacto positivo en el debate general.
En algunos sentidos las reservas también pueden ser utilizadas como
herramientas para preservar –que no reformar– los sistemas en cuestión.
Sin embargo, parece probable que el impacto de iniciar un movimiento
de esta envergadura, con o sin éxito, serviría para enfocar los esfuerzos en
la necesidad de lograr reformas multilaterales.
Una Guía Práctica
253
Sección 3
2.Denuncia/retirada
Otra opción en relación con la regulación del cannabis sería la de
denunciar el tratado y comprometerse voluntariamente a cumplir con los
elementos no problemáticos del sistema. Tales retiradas individuales por
parte de Estados parte se podían entender si suponemos que cumplen una
doble función: permitir al Estado explorar modelos de regulación legal y
ejercer presión en el sistema ONU para considerar reformas más amplias.
Tal medida, sin embargo, sigue siendo políticamente y diplomáticamente
problemática, así como potencialmente complicada desde un punto
de vista jurídico, en particular, cuando otros acuerdos pueden exigir el
cumplimiento de los tratados de drogas. Esta cuestión se hizo evidente
con la denuncia de Bolivia de la Convención Única de 1961, pues
potencialmente afectaba un acuerdo comercial preferencial con la UE.
Los artículos dentro de todos los tratados permiten que cualquiera de
las Partes pueda optar por retirarse y depositar una denuncia por escrito
ante el Secretario General de la ONU incluyendo una referencia al motivo
jurídico para tal movimiento. Con respecto a las Convenciones de 1961
y 1971, si el Secretario General recibe dicha denuncia el 1 de julio o antes,
la denuncia entra en vigor para la parte denunciante a principios del año
siguiente. Toda denuncia a la Convención de 1988 entrará en vigor para
la Parte denunciante un año después de que el Secretario General haya
acusado de recibido.
Las retiradas de los tratados multilaterales son relativamente poco
comunes y son, a veces, indeseables y retrógradas. Esto depende por
supuesto de la calidad y el valor de las leyes en cuestión. En este caso
la naturaleza ineficaz, inflexible y contraproducente de las convenciones
sobre drogas es clara y cada vez más reconocida.
Ningún Estado se ha retirado por completo de ninguno de los tratados
de drogas, con la excepción de Bolivia, que después de haberse retirado,
de inmediato procedió a volver a adherirse con una reserva sobre la coca.
254
Cómo Regular el Cannabis:
Los principales retos
Las posibles ramificaciones políticas y diplomáticas de esa medida no
deben ser subestimadas, sobre todo para el primer Estado que opte por
este curso de acción. Sin embargo, si, o cuando, un Estado decida optar
por retirarse de uno o más de los tratados de drogas como una forma de
perseguir la regulación legal del cannabis, podría potencialmente reducir
los costos políticos y diplomáticos:
•
Haciendo una declaración clara y transparente de sus motivos antes
de la retirada. Esto debe estar claramente enmarcado dentro de los
objetivos generales del sistema de las Naciones Unidas –seguridad,
desarrollo y/o derechos humanos– y debe disponer de la evidencia
necesaria para exponer por qué el sistema actual no está produciendo
los resultados deseados y por qué la denuncia es la solución más
apropiada;
•
Adoptando una posición de adhesión voluntaria a otros elementos de
los tratados. El sistema de previsiones para garantizar el suministro
de medicamentos esenciales controlados es un ejemplo importante,
teniendo en cuenta los aspectos internacionales del comercio,
importación y exportación de dicho sistema. Del mismo modo, los
Estados pueden voluntariamente comprometerse a continuar con la
asistencia legal mutua, y
•
Garantizando que la política adoptada ha sido demarcada como una
medida interna solamente y que el comercio transfronterizo no se
permitiría y sería vigilado apropiadamente (como Uruguay tiene la
intención de hacer, aunque no se haya retirado de las Convenciones).
3.¿Violación de los tratados?
Una tercera opción para los Estados sería la instrumentación de una
política de regulación del cannabis en incumplimiento de los compromisos
adquiridos en virtud de tratados suscritos. Esta parece ser la ruta que
Uruguay ha optado por aplicar, habiendo dado a entender que no tiene
Una Guía Práctica
255
Sección 3
intención de retirarse de los tratados de drogas de la ONU a pesar de
que parece determinado a poner en práctica un sistema de regulación del
cannabis que, según la JIFE, está en “total violación de las disposiciones
de los tratados internacionales de control de drogas”.201
El enfoque de Uruguay ha sido, inteligentemente, tratar de evitar encontrar
algún tipo de excusa o vacío legal que permita la existencia de su modelo
de regulación dentro de una interpretación amplia de los tratados. En su
lugar, han hecho una declaración clara a la JIFE sobre lo que proponen
hacer, exponiendo por qué creen que es de su interés nacional y haciendo
hincapié en que quieren un diálogo con los órganos competentes para
resolver las tensiones legales que la medida definitivamente creará.
Uruguay tiene una larga historia de compromiso con las Naciones
Unidas y los marcos jurídicos internacionales y tampoco tiene ningún
deseo expreso de socavarlos. Argumentan muy específicamente que las
restricciones de este marco legal les impiden adoptar un curso de acción
establecido democráticamente.
En algunos aspectos, este es también el curso de acción por el que ha optado
Holanda, aunque en lugar de haberse establecido como un esquema de
suministro al menudeo, su sistema de “cafés” ha evolucionado de manera
más orgánica a través de la interacción entre empresarios minoristas,
autoridades de salud pública y fuerzas del orden desde 1976. El modelo
holandés también ha logrado mantenerse dentro del marco normativo de
las Convenciones –incluso si no comparte su espíritu– al permitir de facto
el suministro legal (las ventas de las tiendas se toleran en determinadas
condiciones, en lugar de ser técnicamente legales) y manteniendo la
prohibición de la producción comercial dispuesta por los tratados. Holanda
adicionalmente introdujo una reserva a la Convención de 1988 relativa a la
adhesión a la cláusula que permite a los Estados que apliquen los principios
constitucionales y conceptos fundamentales de su ordenamiento jurídico
201 Comunicado de prensa de la JIFE, INCB President urges Uruguay to remain within the international drug
control treaties, noting draft cannabis legislation, 01/08/13.
http://incb.org/documents/Publications/PressRelease/PR2013/press_release010813.pdf
256
Cómo Regular el Cannabis:
Los principales retos
para sancionar casos de posesión, compra y cultivo de drogas controladas
para el consumo personal. La reserva fue específicamente al artículo 3.6
que busca limitar las facultades legales discrecionales de las partes en la
materia. Las medidas que Holanda ha tenido que tomar para evitar un
incumplimiento con sus obligaciones internacionales han dado forma a
una situación difícil y paradójica en la que el suministro legal de facto de
clientes que entran a los “cafés” por la puerta principal provenga, en última
instancia, de un mercado ilegal que abastece a la puerta de atrás. Es una de
las manifestaciones más perversas de las deficiencias del sistema de tratados.
También cabe destacar que si bien la JIFE ha expresado su inconformidad
con el modelo de los “coffee shops”, existe una aceptación por parte
de los Estados desde hace mucho tiempo. Esto es relevante por cuanto
los tratados de drogas, tal y como están, se mantienen sujetos a la
interpretación.
Discusión
El curso de acción que cualquier Estado elija dependerá de su situación
actual y de prioridades políticas nacionales e internacionales. Todos los
Estados inevitablemente aceptan un cierto grado de sub-optimización
al hacerse parte de cualquier convención; nunca consiguen exactamente
lo que quieren pero en su lugar se benefician de ventajas que superan
los inconvenientes. La flexibilidad que existe en el régimen global de
prohibición de las drogas permite a los Estados reducir esta pérdida
de optimización vía “deserciones blandas” (ver más adelante), es decir,
desertar del ethos prohibitivo (o normas) en el seno del régimen, pero
permaneciendo en el marco del sistema de convenciones. Para algunos
Estados, esto ha funcionado de forma suficientemente adecuada y los ha
disuadido de tomar otras medidas.202
202 Bewley-Taylor, D. y Jelsma, M. (2012) The UN drug control conventions: The limits of latitude, Transnational
Institute Series on Legislative Reform of Drug Policies, No.18.
www.druglawreform.info/images/stories/documents/dlr18.pdf
Una Guía Práctica
257
Sección 3
Posibilidades de “deserciones blandas”
(Véase también Resumen de los modelos de regulación del cannabis, p.37.)
1
La despenalización de la posesión de pequeñas cantidades de
cannabis para uso personal
Pros
•
Puede ir contra el espíritu prohibicionista de las Convenciones, pero se
permite técnicamente dentro de ellos (los Estados son libres de determinar
la naturaleza de las sanciones para esta conducta, que pueden ser de
carácter civil/administrativo y no penal).
•
Es un modelo bien establecido que cuenta con cerca de 30 países con
alguna forma de despenalización.203
•
Cuenta con el apoyo del creciente cuerpo de evidencia que muestra
que, si se hace de manera responsable, es rentable y ofrece mejoras
sustanciales en materia de salud y justicia criminal sin fomentar el uso.
•
La despenalización cuenta con apoyo político de alto nivel, incluyendo a
figuras políticas de alto nivel, la OEA y a importantes personalidades del
sistema ONU.204
•
Las narrativas políticas en casi todos los países se están alejando de las
respuestas punitivas contra los consumidores de cannabis.
•
El apoyo popular a los enfoques de descriminalización está creciendo en
la mayoría de las jurisdicciones / en muchos países, la mayoría ahora está
a favor de la descriminalización.
Contras
•
La despenalización de la posesión tiene poco o ningún impacto en los
mercados criminales de drogas y los daños relacionados. Incluso puede
facilitarlos en algunos aspectos.
•
Los países reformistas siguen atrayendo críticas de la JIFE, uno de los
últimos bastiones de una cosmovisión punitiva y prohibicionista obsoleta.
La relevancia de estas críticas no es un tema de discusión pues su
importancia es en gran parte simbólica.
•
Más significativas podrían ser las tensiones diplomáticas creadas con los
países del “bloque prohibicionista” aunque cualquier amenaza en este
frente también parece estar debilitándose.
203 Rolles, S. y Eastwood, N. (2012) Drug Decriminalisation Policies in Practice: A Global Summary, Harm
Reduction International. www.ihra.net/files/2012/09/04/Chapter_3.4_drug-decriminalisation_.pdf
204 Ídem.
258
Cómo Regular el Cannabis:
Los principales retos
2
La despenalización del cultivo a pequeña escala para uso personal
Pros
•
Permitir el cultivo de cannabis a pequeña escala para uso personal
potencialmente tendría algún impacto en la demanda de cannabis ilícito y,
por tanto, en el tamaño del mercado criminal y los daños relacionados.
•
Hasta cierto punto se permite dentro de una interpretación muy amplia de
las convenciones internacionales.
Contras
•
Cuando tales políticas existen, sólo una minoría de los usuarios hacen
el esfuerzo de cultivar su propio cannabis, la mayoría prefiriendo la
comodidad relativa de las redes de suministro ilegal. Por tanto, el impacto
en el tamaño del comercio ilegal es marginal.
•
Es posible que aumenten las tensiones políticas con los Estados
prohibicionistas o con la JIFE, quien todavía no ha hecho críticas
específicas a este tipo de políticas.
3
Despenalización del suministro a pequeña escala y sin fines de lucro a
través de clubes de cannabis o cooperativas
Pros
•
La situación jurídica de los clubes/cooperativas de cannabis (por ejemplo,
en España, véase p.74) es una cuestión no resuelta a la luz de las
Convenciones, probablemente llevando la letra y el espíritu de las mismas
al límite.
•
Ofrece una oferta más estructurada y conveniente para los miembros del
club (pues el modelo implica producción y abastecimiento legal de facto)
y tendría un mayor potencial de impactar en la escala de los mercados
ilegales.
•
Si se formalizan modelos de regulación para los clubes, el modelo ofrece
algunas oportunidades para la regulación de productos, puntos de venta,
proveedores y acceso a la droga así como para generar ingresos fiscales.
Contras
•
Las tensiones políticas con los Estados prohibicionista o la JIFE
potencialmente se incrementará aún más. Ésta última aún no habiendo
hecho observaciones críticas específicas sobre los clubes/cooperativas de
cannabis (hasta el 2013).
•
Aunque es probable que la popularidad de los clubes aumente de manera
significativa, éstos probablemente seguirán pudiendo atender sólo a una
pequeña fracción de la demanda total. Esto dejará una parte sustancial
del mercado en manos del suministro criminal ya establecido, con los
problemas que esto implica.
Una Guía Práctica
259
Sección 3
Otros intentos para reducir la sub-optimización vía la introducción de
modelos de regulación legal del cannabis exigirían “deserciones duras”,
del tipo de la realizada por Bolivia (con la coca) y Uruguay con el cannabis.
Estados Unidos optó por este último enfoque, como lo demuestra el
memo del Procurador General Adjunto de agosto de 2013,205 en el que
se aclara que a nivel estatal las iniciativas de legalización del cannabis
de Washington y Colorado serían toleradas en ciertas condiciones
(efectivamente reforzando un modelo de regulación). El gobierno de E.U.
ha evitado hasta el momento tener que lidiar con las dimensiones jurídicas
internacionales de esta cuestión si bien la JIFE ha instado a garantizar el
pleno cumplimiento de las obligaciones emanadas de los tratados, lo cual
evidentemente no se ha hecho.
Históricamente, una de las principales barreras a tales deserciones ha sido
precisamente el hecho de que la fuerza de las convenciones sobre drogas
y el sistema internacional de fiscalización dependen de su universalidad,
lo cual implica la existencia de una poderosa fuerza política que buscará
impedir cualquier acción que la socave. Cualquier Estado que considere
retar el sistema de Convenciones de esta manera deberá realizar un
análisis costo-beneficio. A nivel internacional, esto significa que se
sopesen los costos políticos de romper el “consenso de Viena” que ha
mantenido el marco prohibicionista global durante la última mitad de
siglo XX contra cualquier ganancia domestica de proceder.
Ha habido un proceso de desgaste en los últimos años en el que las
deserciones blandas alrededor de la política de cannabis (véase el
recuadro de arriba, p.258) se han convertido en una medida cada vez
más generalizada, sobre todo la despenalización de la posesión para uso
personal, el auto-cultivo y más recientemente los clubes/cooperativas
(que son esencialmente indistinguibles de los modelos de regulación
legal). Estos acontecimientos, que ahora han tenido lugar en diferentes
205 Cole, J. M. (2013) Memorandum for all United States Attorneys, US Department of Justice, Office of the
Deputy Attorney General. www.justice.gov/iso/opa/resources/3052013829132756857467.pdf
260
Cómo Regular el Cannabis:
Los principales retos
formas en todos los continentes, han erosionado progresivamente el
consenso detrás del modelo de prohibición punitiva establecido por las
Convenciones. En muchos aspectos clave, el consenso se ha fracturado
desde hace algún tiempo.206 Los observadores políticos han tomado nota
de la creciente sensación de resignación entre figuras clave del sistema
internacional de fiscalización respecto al carácter inevitable de la reforma,
al menos en materia de cannabis.
Los acontecimientos recientes hacen de la insostenibilidad del sistema
actual particularmente aguda. Los cambios de políticas a nivel estatal en E.U.,
impulsados por la propia respuesta del gobierno federal, constituyen un
muy importante primer paso. Al momento de escribir esta guía, alrededor
de 20 estados de Estados Unidos habían despenalizado la posesión de
cannabis para uso personal y un número similar tiene provisiones para
un comercio legal del cannabis medicinal. Lo más significativo, como ya
se ha señalado, es que los estados de Washington y Colorado han pasado
(por iniciativas democráticas) una legislación para legalizar y regular la
producción y el suministro del cannabis no medicinal y al menos otros
cinco estados de E.U. tienen pendientes legislaciones o iniciativas de
votación similares. En todo caso, ahora podría argumentarse que Estados
Unidos, por mucho tiempo el animador para la prohibición mundial de
cannabis, se ha convertido en el líder mundial de la reforma, una realidad
reforzada por el hecho de que la mayoría de la opinión pública en dicho
país ahora apoya la regulación legal del cannabis.207 Estos desarrollos han
disminuido drásticamente la autoridad de este país para dictar políticas
punitivas y oponerse a la regulación legal en otras partes del mundo o en
foros de alto nivel de la ONU.
La potencia política de la dura retórica de la “guerra contra las drogas”
también ha disminuido a nivel nacional en Estados Unidos, un fenómeno
cada vez más visto en todo el mundo. El gobierno de Obama en
206 Bewley-Taylor, D. (2012) International Drug Control: Consensus Fractured, Cambridge University Press.
207 Pew Research Center, Majority now supports legalizing marijuana, 04/04/13. http://www.people-press.
org/2013/04/04/majority-now-supports-legalizing-marijuana/
Una Guía Práctica
261
Sección 3
particular se ha distanciado de la retórica más dura de la guerra contra
las drogas (incluyendo, de hecho, el abandono de la frase “guerra contra
las drogas”) en un esfuerzo por re-enmarcar las respuestas en el idioma
de la salud pública. También se ha producido un aumento, si bien con
cierta resistencia, de la apertura a comprometerse a discutir alternativas.
El presidente Obama, por ejemplo, ha expresado tácitamente su apoyo a
restar prioridad a los arrestos de usuarios de cannabis, declarando que su
gobierno tiene “asuntos más importantes que tratar”.208 Obama también
ha reconocido que la legalización del cannabis es un “tema de debate
totalmente legítimo”.209
El segundo acontecimiento importante ha sido la decisión de Uruguay
para implementar un modelo de regulación del cannabis en clara violación
de las Convenciones sobre drogas. Como presidente del país, José Mujica,
declaró: “alguien tenía que ser el primero”.210 Pero semejante medida por
un Estado miembro –en lugar de una autoridad regional sub-nacional
como en el caso de Washington y Colorado- significa que el cada vez
más frágil consenso prohibicionista que se ha mantenido intacto durante
más de 50 años ahora está definitivamente roto. Para Uruguay el análisis
costo-beneficio claramente benefició la acción.
Se ha argumentado que las “deserciones duras” podrían servir para
socavar no sólo la integridad del sistema internacional de fiscalización de
drogas sino también el sistema de tratados en su totalidad, de hecho esta
narrativa ha sido desplegada por la JIFE en relación a Bolivia (en el tema de
la hoja de coca) y Uruguay (con el cannabis). Este argumento, sin embargo,
sólo obtiene una tracción significativa si los esfuerzos realizados son
arbitrarios, poco claros y muestran desprecio por los principios básicos
208 Weiner, R., Obama: I’ve got “bigger fish to fry” than pot smokers, The Washington Post, 14/12/13.
http://www.washingtonpost.com/blogs/post-politics/wp/2012/12/14/obama-ive-got-bigger-fish-to-fry-thanpot-smokers/
209 Szalavitz, M., Drug Legalization Is a “Legitimate Topic for Debate”, Obama Says, TIME Heathland blog,
28/01/2011.
http://healthland.time.com/2011/01/28/president-obama-calls-drug-legalization-legitimate-topic-for-debate/
210 Padgett, T., Uruguay’s Plan to Legalize Marijuana Sales: Should the Rest of the World Follow? TIME, 26/06/12.
world.time.com/2012/06/26/uruguay-wants-to-legalize-marijuana-sales-should-the-rest-of-the-world-follow/
262
Cómo Regular el Cannabis:
Los principales retos
del derecho internacional. Por el contrario, lo que se está visualizando
es la insatisfacción con las leyes específicas y la necesidad de cambiarlas
dentro de las estructuras de cooperación multilateral y en el marco del
derecho internacional.
Existe, sin embargo, el riesgo de que
La reforma legal, cuando
una acción unilateral siente un mal
necesaria, es esencial
precedente en relación con la adhesión a
para el imperio de la ley,
otros tratados. Esta fue la preocupación
no antagónica.
de algunos Estados cuando se vieron
confrontados a evaluar la denuncia de
Bolivia y su posterior re-adhesión respecto de la hoja de coca. Pero el
fuerte argumento en contra es que la integridad del sistema de tratados
no se garantiza en el largo plazo por la mera adhesión dogmática a
marcos legales y políticos contraproducentes, caducos y cada vez más
redundantes. Una función importante de los sistemas jurídicos efectivos
es su habilidad para reformar malas leyes. Las leyes existentes no se deben
confundir con el “imperio de la ley”, un error que la JIFE ha cometido
cuando critica las reformas de otros países.211 La reforma legal, cuando
necesaria, es esencial para el imperio de la ley, no antagónica.
Como tal, el uso de los mecanismos multilaterales existentes para al
menos tratar de enmendar o modificar los tratados, es deseable en una
primera instancia. Si es necesario, como un compromiso que demuestre la
intención, esto podría hacerse en paralelo con otras reformas unilaterales.
Exactamente cómo este proceso de reforma de los tratados se jugará en
los próximos años, es difícil de predecir. Parece inevitable, sin embargo,
que el debate continuará siendo impulsado por desafíos individuales al
sistema, como es el caso de Uruguay. También es probable que los grupos
211 El presidente de la JIFE, Raymond Yans, ha declarado: “Los tres tratados de control de drogas de las
Naciones Unidas constituyen la base del sistema de control internacional de drogas actuales. En otras
palabras, ellos establecen el estado del derecho internacional que todos los Estados se han comprometido
a respetar y solicitar.” www.incb.org/documents/Speeches/Speeches2012/2012_October_Prevention_Strategy_
and_Policy_Makers_eng_101012.pdf
Una Guía Práctica
263
Sección 3
de Estados reformistas –con el apoyo de la sociedad civil y otras voces
en las Naciones Unidas y otros foros multilaterales– se reunirán para
impulsar el cambio de forma colaborativa. La construcción de este tipo
de alianzas es una actividad clave que los Estados reformistas pueden
llevar a cabo, independientemente de qué tanto hayan progresado sus
agendas nacionales. El estudioso de las Convenciones Internacionales,
David Bewley-Taylor212 sugiere que:
“Si un grupo creíble de Partes provenientes de Europa, Australia, Nueva Zelanda
y el Grupo de países de América Latina y el Caribe de la ONU (el llamado
GRULAC, por sus siglas en inglés), por ejemplo, decidieran combinarse para
denunciar uno o todos los tratados, el eje Estados Unidos-ONU podría perder
gran parte de su influencia potencial. Los ‘denunciantes’ pueden encontrar
seguridad en los números y muy legítimamente alejarse de los tratados.”
Bewley-Taylor también sugiere que incluso la amenaza de tal acción
podría ser suficiente para precipitar una reforma sustancial. Los Estados
prohibicionistas podrían conceder las reformas parciales, si son puestos
en una situación en la que cualquier negativa a hacerlo amenace al sistema
completo de tratados de drogas:
“Este escenario es posible, ya que en general se acepta que la denuncia de un tratado
puede conducir a su desaparición. Esto sería probablemente el caso con respecto
a cualquiera de los tratados de drogas, debido a la naturaleza de la cuestión y la
dependencia de la Convención a la adherencia transnacional generalizada. El uso
de la denuncia como un disparador de la revisión del tratado sería diferente de
los procedimientos necesarios para modificar las Convenciones ya que un grupo
de Estados afines no simplemente estaría jugando en términos de números en un
esfuerzo para ganar las decisiones mayoritarias tanto en el Consejo como en la
Comisión. Un grupo lo suficientemente pesado de ‘denunciantes’ puede ser capaz
212 Bewley-Taylor, D. (2005) Emerging policy contradictions between the United Nations drug control system
and the core values of the United Nation, International Journal of Drug Policy, Vol.16, No.6, pp.423–431.
264
Cómo Regular el Cannabis:
Los principales retos
no sólo de resistir la presión de la ONU y Estados Unidos sino también de ejercer
él mismo una presión significativa.”
Bajo este escenario, la amenaza de la desintegración del sistema es en
definitiva lo que empujaría al bloque prohibicionista a aceptar los cambios
que permitirán a los Estados o grupos de Estados reformistas establezca
modelos de regulación de cannabis (y potencialmente modelos para la
regulación legal de algunas otras drogas) dentro un marco internacional
modernizado. Esta es esencialmente la dinámica de reforma trazada
en el escenario de “Caminos”, esbozada por el equipo de expertos
internacionales que trabajaron con la Organización de los Estados
Americanos en el año 2013.213 Uno de los cuatro escenarios examinados
por el grupo prevé cómo, después de que las discusiones en la UNGASS
de 2016 terminen en desacuerdo, un grupo de países reformistas se unirá
para formular y promover una propuesta para “modernizar el sistema de
fiscalización internacional de drogas”, que en última instancia conducirá a
una nueva y más flexible Convención Única sobre drogas que se aprobará
y reemplaza a las tres existentes.
Los mecanismos precisos por los cuales se producirá el cambio son,
posiblemente, menos importantes que el establecimiento de la voluntad
política para hacer realidad el cambio. Una vez que la necesidad política
de cambio sea aceptada, los diversos mecanismos burocráticos seguirán
su curso hasta que se establezca un nuevo equilibrio mutuamente
aceptable, ya sea por la modificación o la enmienda, o por el surgimiento
de un nuevo tratado u otros acuerdos emergentes para reemplazar los ya
existentes.
213 Organización de Estados Americanos (2013) Scenarios for the drug problem in the Americas 2013-2025
www.oas.org/documents/eng/press/Scenarios_Report.PDF
Una Guía Práctica
265
Sección 3
Más lecturas
•
Blickman, T., Bewley-Taylor, D. y Jelsma, M. (2014) The Rise and Decline of
Cannabis Prohibition: The History of Cannabis in the UN Drug Control System
and Options for Reform, Transnational Institute. http://www.tni.org/rise-anddecline
•
Bewley-Taylor, D. (2012) International Drug Control: Consensus Fractured,
Cambridge University Press.
•
Bewley-Taylor, D. y Jelsma, M. (2012) The UN drug control conventions: The
limits of latitude, Transnational Institute Series on Legislative Reform of Drug
Policies, No. 18. www.druglawreform.info/images/stories/documents/dlr18.pdf
•
Bewley-Taylor, D. (2003) Challenging the UN drug control conventions: problems
and possibilities, International Journal of Drug Policy, Vol.14, pp.171–79.
•
Bewley-Taylor, D. (2005) Emerging policy contradictions between the United
Nations drug control system and the core values of the United Nations,
International Journal of Drug Policy, Vol.16, pp.423–431.
•
Bruun, K. Par, L. y Rexed, I. (1978) The Gentlemen’s Club: International Control of
Drugs and Alcohol, University of Chicago Press.
•
Mills, J. (2012) Science, Diplomacy and Cannabis. The evidence base and the
International Drugs Regulatory System 1924-1961, London School of Economics.
www.lse.ac.uk/IDEAS/publications/reports/pdf/SR014/Mills_JamesH.pdf
•
Rolles, S. (2012) Report of TNI/IDPC Expert Seminar on the Future of the UN
Drug Conventions.
http://ssrn.com/abstract=2185889 or http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.2185889
•
Room, R. (2012) Roadmaps to reforming the UN drug conventions, The Beckley
Foundation. www.beckleyfoundation.org/Roadmaps-to-Reform.pdf
266
Cómo Regular el Cannabis:
Apéndices
Apéndice 1
La regulación del cannabis
Prohibición
Modelo Prohibición absoluta de la producgeneral ción, el suministro y la posesión de
cannabis para uso no médico (de
jure ilegal)
Producción • No hay control de la producción, únicamente los esfuerzos
policiales para erradicar o
interceptar la producción ilícita.
Uruguay
Washington
Modelo controlado por el
gobierno, similar al modelo de
Borland (ver p.65)
(de jure legal)
Empresas privadas reguladas
tienen licencia para producir y
suministrar cannabis
(de jure legal)
• Un puñado de empresas
privadas son contratadas
por el gobierno para producir el cannabis.
• Las licencias de producción
son otorgadas por la Junta de
Control de Licor del estado
a individuos o compañías
cuyos antecedentes hayan
sido revisados y cumplan los
criterios de seguridad y calidad
especificados.
• El cannabis proviene del mer• La producción es monicado ilícito, en el que se produce
toreada por el Instituto para
sin supervisión regulatoria.
la Regulación y Control del
Cannabis (IRCCA), que es
operado por el gobierno y
• Los productores deben proveer
que también es responsable
muestras de cannabis para
de otorgar las licencias.
análisis regulares de seguridad
y potencia, mismos que serán
• La producción se realiza en
conducidos por laboratorios
tierras estatales superindependientes.
visadas tanto por seguridad
privada (pagada por los pro- • Los productores no podrán
ductores autorizados) como
tener más de tres licencias de
pública (policía o ejército).
producción y/o procesamiento.
• El área estatal dedicada a la
producción del cannabis no
puede exceder los 2 millones de
pies cuadrados.
270
Cómo Regular el Cannabis:
alrededor del mundo
Colorado
Empresas privadas reguladas
tienen licencia para producir y
suministrar cannabis (de jure
legal)
Holanda
Sistema de “cafés” de cannabis (de facto legal)
Recomendaciones
de Transform
España
Clubes sociales de
cannabis sin fines de
lucro (de facto legal)
Modelo de mercado regulado
Borland + disposición legal
para el cultivo en casa y clubes
sociales de cannabis regulados
(de jure legal)
• Las licencias de producción
• No hay controles formales • No se necesita
• Productores comerciales
se otorgan por la “Marijuana
ya que la producción
licencia y no hay un
con licencia otorgada por
Enforcement Division” a
continúa siendo ilegal.
marco regulatorio
una agencia de gobierno
individuos o compañías que • El cannabis aún proviene
formal.
que actúa como el único
pasen una revisión de perfil y
comprador y abastece a los
del mercado ilícito sin
• Los trabajadores
cumplan con los controles de
vendedores con licencia.
ninguna provisión de rego voluntarios
seguridad y calidad especifiulación. Cierta cantidad se
monitorean la
• Los productores comerciales
cados.
produce domésticamente
producción bajo un
pueden competir por licitac• Durante el primer año, los
y otra aún se importa de
código informal de
iones del gobierno.
productores y los venderegiones tradicionalmente
conducta.
• La agencia del gobierno tamdores deben ser parte de la
productoras.
bién especifica la naturaleza
misma compañía.
y potencia de los productos
y monitorea los controles de
• Los productores deben
calidad.
entregar muestras de cannabis para análisis regulares
de seguridad y potencia, que
serán llevados a cabo por
laboratorios independientes.
Una Guía Práctica
271
Prohibición
Preparación • No hay restricción en las
variedades de cannabis
o en los productos de
cannabis disponibles.
Uruguay
Apéndice 1
Washington
• 5 variedades de
• No hay restricciones en el rango de
cannabis cuentan con
cepas de cannabis o en los productos
licencia para la produccon contenido de cannabis disponibles
ción y el abastecimiento.
en el mercado.
• El contenido de los
productos no está regulado, es desconocido y
altamente variable. Los
adulterantes son comúnes
en las resinas y también
se han observado en el
cannabis herbal.
Potencia • No hay límites de potencia • El gobierno sólo otorga
(THC) y no se provee a
licencias de produclos usuarios información
ción y abastecimiento
acerca de la potencia de
de cannabis con un
lo que están comprando,
determinado contenido
excepto informalmente vía
de THC y CBD.
vendedores ilícitos.
• No hay límites de potencia (THC) pero
el embalaje debe indicar los niveles/
contenido de THC.
Precio • El precio está determinado • El precio se fijará entre • El precio de la venta al por menor es
por la interacción del
los 20 y los 22 pesos
esencialmente determinado por el
abastecimiento criminal
uruguayos por gramo
mercado y los impuestos.
con la demanda de los
tomando en cuenta un
usuarios en un mercado
porcentaje de impuestos
no regulado.
que servirá para cubrir
los costos de funcionamiento del IRCCA y
financiará una campaña
nacional de educación
sobre las consecuencias
del uso de cannabis.
272
Cómo Regular el Cannabis:
La regulación del cannabis alrededor del mundo
Colorado
Holanda
Recomendaciones
de Transform
España
• No hay restricciones
• Un rango de productos • Principalmente
en el rango de cepas
de cannabis está legalestá disponible en
de cannabis o en los
mente disponible vía los
cannabis herbal,
productos con contenido
“cafés”.
aunque también
de cannabis disponibles
hay comestibles
en el mercado.
tinturas y otras
preparaciones.
• Un rango de productos con calidad
y potencia controladas (los detalles
determinados por un cuerpo regulatorio del gobierno).
• El rango de productos inicialmente
es un calco aproximado del mercado
ilícito previo a la reforma.
• Los cambios en los rangos del mercado se introducen cuidadosamente y
de manera incremental.
• Los controles en las preparaciones
disponibles tienen como meta
fomentar patrones de consumo
seguros.
• Un rango más amplio de productos
puede estar disponible vía el cultivo en
casa y los clubes sociales de cannabis.
• No hay límites de
potencia (THC) pero el
embalaje debe indicar
los niveles/contenido de
THC.
• No hay límites de
potencia en los productos vendidos.
• Se cultivan cepas
de diversas potencias.
• Pruebas y etiquetado
informales para los
productos de cannabis
–en particular para los
contenidos de THC.
• No hay un mandato
formal para realizar
pruebas.
Una Guía Práctica
• Las decisiones respecto a la potencia
de los productos para la venta al
menudeo deben ser llevadas a cabo
por una agencia del gobierno (ver
arriba).
• Una demanda más especializada para
productos que no estén disponibles a
la venta puede cubrirse vía el cultivo en
casa y los clubes sociales de cannabis.
• El gobierno holandés
ha propuesto una prohibición a los productos
de cannabis con un
nivel de THC mayor al
15%, pero esto aún no se
ha instrumentado.
• El precio de la venta
al por menor es esencialmente determinado
por el mercado y los
impuestos.
• Un rango de productos con diversas
potencias debe estar disponible.
• No hay controles de
• Los usuarios
precios, aunque los
pagan cuotas de
precios continúan
membresía en
relativamente tan altos
proporción a su
como los del mercado
consumo, la cuales
ilegal dados los costos
se reinvierten en el
de personal, impuestos,
mantenimiento del
ubicación, así como
club.
por el riesgo de ser
arrestados al que aún se
enfrentan los productores.
• Los parámetros para la fijación de precios deben ser determinados por una
agencia del gobierno, usando el precio
como una herramienta para lograr las
metas políticas fijadas previamente.
• Inicialmente se deben mantener los
precios a niveles similares a los del
mercado ilícito (o muy cerca).
• Precios más altos para productos más
riesgosos para fomentar patrones de
uso más seguros.
• Los cambios de precios deben ser
incrementales y estar basados en un
cuidadoso monitoreo de su impacto.
273
Prohibición
Acceso • No hay controles
de acceso según la
según la edad
edad: los vendedores ilícitos no
aplican restricciones
de edad.
Restricciones • Cualquier persona
puede comprar
a compradores
cannabis y no se
fijan límites de venta.
Uruguay
Apéndice 1
Washington
18
21
• La venta de cannabis está
restringida a ciudadanos uruguayos y residentes.
• Tanto los residentes como los no
residentes del estado de Washington
pueden comprar hasta 1 onza de cannabis en cada transacción.
• Éstos pueden comparar sólo
40 gramos al mes (máximo
10 gramos por semana) y el
volumen de venta a usuarios
individuales se monitorea vía
una base de datos anónima del
gobierno central.
• Los compradores deben presentar una prescripción médica
o estar registrados en la base
de datos para tener acceso al
cannabis.
Vendedor • Los vendedores
ilícitos no tienen
ninguna obligación
de cuidar a sus
clientes y quizá ni
siquiera saben qué
contiene el cannabis
que venden.
274
• Farmacéuticos calificados con
licencia para comerciar cannabis, las cuales son otorgadas
por el Ministerio de Salud
Pública.
• Sanciones por violaciones a las condiciones de la licencia, tales como ventas
a menores.
• Los vendedores no tienen un requerimiento formal de formación o entrenamiento.
Cómo Regular el Cannabis:
La regulación del cannabis alrededor del mundo
Colorado
21
Holanda
18
• Los residentes de Colorado • Los “cafés” no pueden
pueden comprar hasta
vender más de 5
1 onza de cannabis por
gramos por persona
transacción, los no resipor día.
dentes están restringidos
• Algunos municipios
a un cuarto de onza por
fronterizos aplican una
transacción.
restricción que sólo
permite el acceso a los
residentes del municipio.
• Sanciones para las violaciones de las condiciones
de la licencia, tales como
venta a menores.
18
• 18 es una edad apropiada
en la mayoría de los lugares,
pero la decisión debe estar
basada en la cultura local y
el ambiente político de cada
lugar.
• En la mayoría de los
• Límites para las transacclubes, la membresía
ciones individuales para
puede obtenerse sólo vía
minimizar la compra
la invitación explícita de
de grandes cantidades
otro miembro, o si alguien
que puedan después
tiene una necesidad
revenderse.
médica de cannabis.
• Los patrones de restricción
• Típicamente cada
de acceso sólo para resimiembro tiene acceso a 2
dentes o sólo para miemo 3 gramos por día.
bros pueden ser apropiados
bajo ciertas circunstancias
locales.
• El entrenamiento formal
de los vendedores no
es un requisito, aunque
los clubes usualmente
emplean personal o
• Los vendedores pueden
voluntarios con un conoobtener una designación
• El entrenamiento formal
cimiento sustancial sobre
de “vendedor responsable”
de los vendedores no
el cannabis y su cultivo.
tras haber completado un
es un requisito.
programa de entrenamiento aprobado por las
autoridades estatales.
Una Guía Práctica
• Sanciones por
violaciones a las condiciones de la licencia,
tales como venta a
menores.
Recomendaciones
de Transform
España
• Los vendedores deben estar
obligados a cumplir con las
condiciones de la licencia
y estar sujetos a sanciones
por incumplimiento como
multas o pérdida de la
licencia.
• El entrenamiento de los
vendedores al menudeo
debe ser un requisito que,
adicionalmente, podrá
exigirse a los vendedores en
puntos de consumo y venta
al mayoreo.
275
Prohibición
Puntos de venta • Los vendedores
ilícitos pueden
vender en cualquier
lugar que les resulte
conveniente.
Uruguay
Apéndice 1
Washington
• Los productores privados
venden el cannabis al gobierno,
que después lo distribuye vías
las farmacias con licencia a
usuarios registrados.
• Los puntos de venta sólo pueden
vender cannabis y productos de cannabis.
• Las farmacias tienen permitido
vender el cannabis junto con
otras drogas médicas.
• Las tiendas no pueden estar ubicadas
dentro de un radio de 1000 pies de
escuelas y otras áreas que frecuenten
los niños.
• Les está prohibida la entrada a los
menores.
• Los vendedores pueden ser dueños de
un máximo de 3 puntos de venta y cada
uno debe estar en un condado distinto.
Impuestos • Todos los ingresos
fluyen, sin
impuestos, directamente a vendedores
ilícitos y organizaciones criminales.
• Los ingresos impositivos son
• El cannabis está sujeto a un impuesto
utilizados para financiar el fundel 25% en tres etapas de la cadena de
cionamiento del IRCCA y una
abastecimiento: cuando es vendido por
campaña nacional para educar
el productor al procesador, cuando el
al público sobre las consecuenprocesador lo vende al distribuidor y
cias del uso del cannabis.
cuando el distribuidor lo vende al consumidor. Además de esto, el cannabis
tiene un impuesto estándar de ventas
del 8.75%.
Marketing • No hay control en el
mercadeo, aunque
los vendedores
ilícitos de cualquier
forma no tienen
acceso a los canales
de mercadeo convencionales.
• Todas las formas de promoción, • No puede mostrarse ninguna forma de
publicidad o patrocinio del
publicidad en un radio de 1000 pies de
cannabis están prohibidas.
escuelas y tampoco están permitidas
en propiedad o transporte público.
276
• La publicidad tiene prohibido promover
el exceso de consumo.
• Los anaqueles y ventanas del frente
de las tiendas no pueden mostrar
productos de cannabis.
Cómo Regular el Cannabis:
La regulación del cannabis alrededor del mundo
Colorado
Holanda
• Los puntos de venta no
pueden vender otra cosa
más que cannabis y productos de cannabis.
• Los gobiernos locales
tienen el poder de decidir si
aceptan o no “cafés” en sus
áreas.
• Los menores tienen prohibido entrar a las tiendas.
• Los “cafés” no están permitidos dentro de un radio
de 250m de las escuelas.
• Durante el primer año del
nuevo sistema los puntos
de venta deben producir
al menos el 70% de lo que
venden.
• Los “cafés” no tienen permitido vender alcohol y sólo
pueden tener 500g de cannabis en el local en cualquier
momento.
Recomendaciones
de Transform
España
• No hay restricciones
respecto a dónde pueden
establecerse los clubes.
• Controles de ubicación
y horarios determinados
según recomendaciones del
gobierno y la comunidad
local.
• El cannabis se distribuye
en el sitio mismo, por los
trabajadores del club y
• Sólo debe venderse cannabis
sólo cantidades limitadas
no alcohol ni otras drogas.
pueden llevarse para ser
Comida y bebida se permitirá
consumidas fuera del sitio.
en los puntos de venta y
consumo.
• Al momento de escribir
• Los “cafés” no pagan IVA,
esta guía la tarifa propuesta
pero sí otros impuestos de
era de 15% de impuestos
cooperación y venta.
por la administración tribu- • En 2008, los “cafés”
taria y 10% de impuesto de
holandeses pagaron 400 mil
venta.
euros de impuestos sobre
• $40 millones al año
ventas que se ubicaron alreprovenientes de los
dedor de los 2 mil millones
impuestos se destinará a la
de euros.
construcción de escuelas,
mientras que los impuestos
de venta cubrirán los
gastos del nuevo sistema
regulatorio.
• Los CSC pagan impuestos • El modelo de fiscal se
sobre la renta, seguconstruye dentro de
ridad social para sus
los controles de precio
empleados, impuestos
(ver arriba).
corporativos y, en algunos • Los impuestos se
casos, IVA en los prodeterminan localductos que venden.
mente.
• Campañas publicitarias
que puedan llegar a los
menores están prohibidas.
• No se permite la publicidad de los productos o
los propios clubes.
• Los anaqueles o estanterías
de cara al frente de la
tienda con productos de
cannabis están prohibidos.
• Los “cafés” no tienen permitido hacerse publicidad.
• Está prohibido que los
anuncios a la calle hagan referencia explícita al cannabis,
aunque las palabras “coffee
shop” están permitidas y
las imágenes Rastafari y las
hojas de cannabis los hacen
fácilmente inidentificables.
• Una proporción de
los impuestos se
puede destinar a
gastos comunitarios
y sociales no financiados.
• Prohibición a priori de
todas las formas de
promoción, de acuerdo a las directrices
emitidas por la OMS
en materia de tabaco.
• Los menús de productos
están generalmente debajo
del mostrador para evitar un
efecto promocional.
Una Guía Práctica
277
Prohibición
Uruguay
Apéndice 1
Washington
Conducir • Conducir bajo
la influencia del
cannabis es ilegal en
todas las jurisdicciones.
• Existe un límite de 5ng/ml THC,
por lo que cualquiera que sea
detenido conduciendo con
concentraciones superiores
a este límite es encontrado
culpable de conducir bajo la
influencia del cannabis.
• Si un conductor excede el límite de
5ng/ml de THC en sangre se permite la
suposición de que se conduce bajo la
influencia del cannabis.
Cultivo • El cultivo en casa
es ilegal aunque en
en casa
algunas jurisdicciones en tolerado
como parte del
esquema de despenalización.
• El cultivo en casa de hasta
seis plantas está permitido y
la producción resultante no
puede exceder los 480 gramos
anuales.
• El cultivo en casa está prohibido.
278
• El límite, por lo tanto, actúa esencialmente como una guía, fomentando que
los jurados condenen a los conductores que lo excedan, en lugar de
automáticamente imponer una sanción.
• De manera alternativa, los
residentes pueden juntar sus
plantas en un club de cannabis
que podrán cosechar hasta 99
plantas cada uno y contar con
no más de 45 miembros registrados. Los excedentes de los
clubes deberán ser registrados
y, en su caso, reportados y
entregados al IRCCA.
Cómo Regular el Cannabis:
La regulación del cannabis alrededor del mundo
Colorado
Holanda
Recomendaciones
de Transform
España
• Pruebas basadas en
• Pruebas basadas en la
• Pruebas basadas
• Un mensaje claro de que conducir
la discapacidad, con
discapacidad, con sanciones
en la discapacidad,
bajo la influencia del cannabis es
sanciones que incluyen la
que incluyen la suspensión
con un rango
peligroso e ilegal.
suspensión de la licencia
de la licencia (por hasta 5
de sanciones
• Estándar basado en los efectos con
(por hasta 5 años), multas y
años), multas y encarcelamcriminales y
sanciones basadas en resultados de
encarcelamiento (variable
iento (variable dependiendo
administrativas que
pruebas de sobriedad.
dependiendo de si hay
de si hay heridas físicas invopotencialmente
• Análisis de sangre para probar el
heridas físicas involulucradas). Límites diferentes
pueden imponerse.
uso reciente una vez que la causa
cradas).
para diferentes drogas aún
probable haya sido establecida.
deben establecerse.
• Límites diferentes para dif• Umbrales para los niveles de THC
erentes drogas aún deben
en la sangre sujetos a revisión según
establecerse.
emerjan nuevas evidencias.
• Los residentes pueden
• El cultivo de hasta 5 plantas
• El cultivo de
cultivar hasta 6 plantas para
de cannabis es considerado
hasta 2 plantas
el uso personal.
“una prioridad baja de prosede cannabis está
cución”.
permitido.
• El cultivo en casa debe
permitirse para adultos bajo
ciertos parámetros.
• La meta es proteger a los
menores y prevenir ventas
secundarias con fines de
lucro.
• Provisiones para que los
clubes sociales de cannabis
operen bajo la regulación
formal. Controles similares a
las directrices informales de
los CSC de España.
Una Guía Práctica
279
Apéndice 2
Apéndice 2
Más información
y contactos
Transform está a su disposición para apoyar e informar el debate público
o la elaboración de políticas orientadas al establecimiento de sistemas de
regulación legal del cannabis y otros temas asociados a la reforma de la
política de drogas. Por favor, póngase en contacto con nuestra oficina de
Reino Unido.
Correo electrónico
Sitio web
Tel Dirección [email protected]tdpf.org.uk
http://www.tdpf.org.uk
+441173250295
9-10 King Street, Bristol, UK, BS1 4EQ
Transform también tiene una oficina en la Ciudad de México, como parte
de una iniciativa conjunta con México Unido Contra la Delincuencia para
la reforma de la política de drogas en América Latina.
Correo electrónico
Tel Dirección
280
[email protected] o
[email protected]
+525555156759
Emerson 243, Piso 7 Col.
Chapultepec Morales Deleg.
Miguel Hidalgo C.P. 11570
México D.F
Cómo Regular el Cannabis:
Más información y contactos
Otras organizaciones de utilidad
Hay muchas organizaciones que trabajan en el campo de la reforma de
la política de drogas y cuyos recursos y publicaciones podrían resultarle
de interés. A continuación se presentan algunas de las que cuentan con
especial experiencia en las cuestiones relacionadas con la política del
cannabis.
American Civil Liberties Union – Washington State
www.aclu-wa.org/initiative-502
Una de las organizaciones clave que apoyó la reforma de las leyes del
cannabis en el estado de Washington.
The Beckley Foundation
www.beckleyfoundation.org/category/policy/
Organización dedicada al estudio y defensa de la reforma de las leyes de
drogas – incluyendo importantes recursos bibliográficos sobre política
de cannabis.
Cupihd
www.cupihd.org
Organización mexicana de política de drogas con conocimiento
especializado en cannabis.
Drug Policy Alliance
www.drugpolicy.org
Organización basada en Estados Unidos involucrada en todos los
procesos de reforma de cannabis en la Unión Americana.
Comisión Global sobre Política de Drogas
www.globalcommissionondrugs.org
Comisión de alto nivel conformada por expresidentes y otras
personalidades que produce reportes de interés y campañas de
sensibilización sobre la reforma de las políticas y leyes de drogas.
Una Guía Práctica
281
International Drug Policy Consortium
www.idpc.net
Red global de incidencia y debate sobre la reforma de la política de
drogas con extensos recursos bibliográficos.
Marijuana Policy Project
http://www.mpp.org
Defensores de la reforma en materia de cannabis basados en Estados
Unidos.
National Organisation for the Reform of Marijuana Laws (NORML)
www.norml.org
Defensores de la reforma en materia de cannabis basados en Estados
Unidos.
Open Society Foundations – Programa Global de Política de Drogas
www.opensocietyfoundations.org/about/programs/global-drugpolicy-program
Apoyo central para una red de ONG trabajando a favor de la reforma de
la política de drogas.
RAND – Drug Policy Research Center
www.rand.org/multi/dprc
Centro de pensamiento académico basado en Estados Unidos que hace
importantes investigaciones sobre cannabis.
Regulación Responsable – Uruguay
www.regulacionresponsable.org.uy
Organización a cargo de las campañas de sensibilización sobre la
reforma de cannabis en Uruguay.
282
Apéndice 2
Release
www.release.org.uk
Centro experto en leyes de drogas basado en el Reino Unido.
Cómo Regular el Cannabis:
Más información y contactos
Sensible Colorado
www.sensiblecolorado.org
Organización de incidencia política a favor de la reforma de cannabis en
Colorado.
Transnational Institute – Programa Drogas y Democracia
www.druglawreform.info
Centro de pensamiento experto en la reforma de la política de drogas
internacional con extensos recursos bibliográficos.
Una Guía Práctica
283
Reconocimientos
Este libro fue escrito por
Steve Rolles y
George Murkin
Colaboró como editor
Martin Powell
Material adicional y apoyo
editorial por
Danny Kushlick y
Writers Ltd.
www.writerscopywriting.com
Traducido al español por
Guiomar Acevedo
Editores de la versión en español
Lisa Sánchez y Aram Barra
Diseño
Tim Barnes
chicken
www.herechickychicky.com
Los puntos de vista expresados
en esta guía son de los autores y
Transform Drug Policy Foundation
y no necesariamente de los
colaboradores o financiadores de
Transform.
Derechos reservados 2014
Transform Drug Policy Foundation
ISBN 978-0-9556428-7-6
Esta guía está publicada bajo
la licencia Creative Commos
“Atribución para fines no
comerciales”. Puede ser
reproducida en su totalidad o
parcialmente de manera gratuita
y sin permiso de los autores
para fines no comerciales en
el entendido de que tanto los
autores como Transform Drug
Policy Foundation (TDPF) sean
debidamente citados y los enlaces
al sitio web sean proporcionados
www.tdpf.org.uk.
Véase: www.creativecommons.org/
about/licenses/
Contribuyeron
Asimismo, reconocemos y damos
las gracias a las muchas personas
que han contribuido a la realización
de esta publicación a través de la
participación en talleres y/o de
los procesos de revisión de pares
emprendidos durante el año 2013.
Mencionamos especialmente a:
Paul Armentano (NORML)
Aram Barra (Transform/MUCD),
Damon Barrett (HRI)
Dave Bewley-Taylor (IDPC)
Paul Birch
Tom Blickman (TNI)
Julio Calzada
John Collins (LSE)
Niamh Eastwood (Release)
Suzi Gage
Rupert George (Release)
Dale Gieringer (NORML)
Ben Goldacre
Roger Goodman
Mark Haden (HOBC)
Amanda Harper (Transform)
Jorge Hernández Tinajero (Cupihd)
Hannah Hetzer (DPA)
Alison Holcomb (ACLU)
Mike Jay (Transform)
Martin Jelsma (TNI)
Beau Kilmer (RAND)
Rick Lines (HRI)
Phillipe Lucas
Donald MacPherson (CDPC)
John Marks
Ethan Nadelmann (DPA)
Prof. David Nutt
Lucy Platt
Caroline Pringle (Transform)
Lisa Sanchez (Transform/MUCD)
Jane Slater (Transform)
Shaleen Title (LEAP)
Tamar Todd (DPA)
Brian Vincente (Sensible Colorado)
Dan Werb (ICSDP)
Sara Williams
(New Zealand Drug Foundation)
Gracias
a los auspiciadores
Open Society Foundations Latin
America Programme
Fundación Azteca
J P Getty Jnr Charitable Trust
The Esmée Fairbairn Foundation
The Linnet Trust
Glass House Trust
New Zealand Drug Foundation
Ken Aylmer
Henry Hoare
Paul Birch
y Kate Francis entre otros.
Agradecimientos especiales a
John Adams
Chris Blackmore
Frederik Brysse
Adam Corlett
Helen Watson Cox
Penny FitzLyon
Michael Hoskin
Georgina Hughes
William Humbert
Alex Hunter
Dr Grant Lewison
Gareth Main
Charles Manton
John Masters
Martin Pickersgill
Martin Powell
Jason Reed
Mary Rendall
Nicholas Rochford
Ian Sherwood
Chris Stevens
Henry Stewart
Prof. Harry Sumnall y todas
aquellas personas que desearon
permanecer anónimas.
Para más información por favor
contacte a: Transform Drug Policy
Foundation (Reino Unido) al
+44(0)1173250295 o al correo
[email protected]
“Con esta nueva guía, Transform continúa a la vanguardia de la reforma de la
política de drogas. Este trabajo pone a la ideología de lado, centrándose en la
práctica esencial de desarrollar un marco regulatorio viable para el cannabis
como una alternativa al fallido modelo de prohibición.”
Representante Roger Goodman, Presidente del Comité de Seguridad Pública de la Cámara
de Representantes del estado de Washington, E.U.
Cómo regular el Cannabis: Una Guía Práctica
La presente es una guía sobre cómo establecer la regulación legal de los mercados de cannabis
para usos no médicos. Está dirigida a tomadoras y tomadores de decisión, responsables
políticos, defensores de la reforma de política de drogas y comunidades afectadas alrededor
del mundo que están presenciando cómo cambia la pregunta de “¿Debemos mantener la
prohibición del cannabis?” a “¿Cómo funcionaría la regulación legal?”
Hace unos años este libro habría sido en gran medida teórico. Ahora, sin embargo, el debate
sobre la regulación del cannabis se ha movido de manera decisiva en la corriente política, y
ciudades, estados e incluso países están considerando, desarrollando o instrumentando una
gama de modelos de regulación de mercados para el uso no medicinal de cannabis. De este
modo, el presente libro se basa en la evidencia disponible, no sólo a partir de décadas de
experiencia en la regulación de alcohol, tabaco y medicamentos farmacéuticos, sino también
en la experiencia recogida por los “clubes sociales de cannabis” en España, las empresas
comerciales de cannabis en Estados Unidos y Holanda, así como en el sistema de regulación
responsable de Uruguay.
Este libro pretende guiar a todos aquellos interesados en la política de drogas, especialmente
de cannabis, a través de los desafíos prácticos más importantes a considerar durante el diseño
y la instrumentación de políticas de regulación que busquen contribuir al desarrollo de un
mundo sano y más seguro en el que todos queremos vivir.
“El enfoque tradicional no ha funcionado. Alguien
tenía que ser el primero [en regular legalmente el
mercado del cannabis para usos no médicos].”
José Mujica, Presidente de Uruguay, 2013
“Esta guía es una lectura esencial para las y los
responsables políticos en todo el mundo que saben
que la prohibición del cannabis ha fracasado.
En completo detalle, el libro explora la experiencia
pragmática y los enfoques basados en evidencia
para regular la droga ilícita más ampliamente
utilizada en el mundo.”
Professor David Nutt
Presidente del Comité Científico Independiente sobre Drogas
ISBN
978-0-9556428-7-6
ISBN
978-0-9556428-7-6
9 780955 642876
US$15 | Mex$195