La Normativa inteligente - Una Unión Europea más limpia justa y

Documento de síntesis
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Dinamarca Signe Jensen, correo electrónico: SIJ@eogs.dk
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Dirección de Mejora Normativa, Reino Unido
Johannes Wolff, correo electrónico: johannes.wolff@bis.gsi.gov.uk, o
Jennifer Smookler, correo electrónico: jennifer.smookler@bis.gsi.gov.uk
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Prólogo
Prólogo
Al comienzo de una nueva década, ante desafíos como el cambio climático, la
desaceleración económica y el envejecimiento de la población, Europa debe
encontrar una forma nueva de alcanzar sus aspiraciones sociales, económicas
y medioambientales. Nunca ha sido tan importante como ahora elegir, diseñar
y poner en práctica unas intervenciones, tanto normativas como de otra índole,
que produzcan beneficios reales a la vez que reducen al mínimo los gastos. En
este informe —redactado en común por la División para una Mejor Normativa
Empresarial del Ministerio de Asuntos Económicos y Empresariales de
Dinamarca, el Grupo de Reforma Normativa de los Países Bajos y la Dirección
de Mejora Normativa del Reino Unido— proponemos fórmulas concretas para
lograr este objetivo.
Creemos que, para garantizar el éxito de las intervenciones, es fundamental
que los usuarios finales —es decir, aquellos afectados por la normativa, como
empleados, consumidores, empresas y demás organizaciones— ocupen un
lugar central a la hora de elegir, elaborar y aplicarlas. La Unión Europea ha
progresado a pasos agigantados en su planes para mejorar la normativa.
Acogemos muy favorablemente la decisión del presidente Barroso de seguir
construyendo sobre estos pilares y de dar prioridad absoluta a la normativa
inteligente durante su segundo mandato. Debemos aprovechar ahora la ocasión
que se nos presenta para hacer realidad esa visión de un futuro más limpio,
justo y competitivo en toda la Unión Europea.
Brian Mikkelsen,
Ministro de Asuntos Económicos y
Empresariales, Dinamarca
D. J.C. de Jager,
Ministro de Hacienda
Países Bajos
Da. M.J.A. van der Hoeven,
Ministra de Economía
Países Bajos
Peter Mandelson,
Ministro de Empresa,
Innovación y Competencias
Reino Unido
Ian Lucas,
Secretario de Estado de Empresa y
Reforma Normativa
Reino Unido
01 | Documento de síntesis – LA NORMATIVA INTELIGENTE: QUÉ, CÓMO Y POR QUÉ
Documento de síntesis
La Normativa Inteligente: Qué, Cómo y
Por Qué
1. En
los dos últimos años, Europa se ha enfrentado a nuevos desafíos.
En las circunstancias económicas, sociales y medioambientales actuales
resulta aún más importante que nunca garantizar que las políticas
europeas sean eficaces en la provisión de la protección necesaria y en la
reducción al mínimo de los gastos para conseguir resultados para todos
los afectados.
2.En este contexto, la propuesta del presidente Barroso de septiembre
de 2009 para una normativa inteligente como nuevo enfoque para la
formulación de las políticas públicas europeas nos ofrece una gran
oportunidad. Se trata de la ocasión perfecta para traducir rápidamente
los principios de las prioridades actuales de la Unión Europea sobre
la mejora de la normativa a la mejora tangible de la calidad de vida de
los ciudadanos y las empresas de Europa. Además, en los tiempos que
corren, la normativa inteligente puede ser un medio importante para
proporcionar ayuda de carácter urgente a la recuperación y el crecimiento
económico, mientras fomenta una mayor justicia y un medio ambiente
más limpio.
3.Para lograr esto es necesario que el modo en que la Comisión Europea,
el Parlamento, el Consejo y los Estados miembro abordan la intervención
normativa evolucione hacia un enfoque integrado, cuantificable y centrado
en el usuario. Con este informe pretendemos contribuir a la búsqueda de
una forma de hacer realidad la normativa inteligente.
4.Nos alegramos del progreso que, en especial, ha experimentado la
Comisión Europea en los últimos años para aplicar las herramientas
de su programa actual de mejora de la normativa. Entre otras medidas
destacan su magnífica labor en propuestas normativas, el compromiso
de producir evaluaciones de impacto y la fijación de un objetivo para
La normativa inteligente: una Unión Europea más limpia, justa y competitiva | 02
reducir la carga administrativa soportada por las empresas en un 25%
antes de 2012. Ha llegado el momento de consolidar estos avances y de
estudiar cómo puede seguir mejorándose la Unión Europea. La eficacia
de este enfoque depende de que los Estados miembro y los usuarios
finales de las normativas se impliquen en el mismo.
5.En especial, creemos que cuatro elementos son fundamentales para la
normativa inteligente en la siguiente fase de la reforma. Estos elementos
se definen a continuación:
•La Unión Europea debe luchar por ocupar una posición de referencia en
la forma de gestionar la intervención normativa. Como representante
de 27 Estados miembro, la Unión Europea puede encontrarse en
un lugar privilegiado para enfrentarse a problemas tan urgentes
como el cambio climático, la calidad y la seguridad de los alimentos
y otros bienes de consumo y la creación de empleo. Pero para que
esto suceda es necesario que las intervenciones normativas y de
otra índole se elaboren y se pongan en práctica de un modo más
inteligente, aprendiendo de las mejores iniciativas prácticas de los
Estados miembro y de los demás países del mundo.
•Necesitamos un enfoque que incorpore los elementos de una normativa
inteligente en todas las intervenciones que se realicen en cualquier
campo normativo, en vez de que se apliquen aisladamente. La
normativa inteligente no debería limitarse al fomento del crecimiento
de la actividad empresarial. También puede convertirse, por ejemplo,
en vehículo imprescindible para hallar métodos rentables de reducir
las emisiones de dióxido de carbono y de crear una economía de bajas
emisiones. Puede ayudar a proteger los derechos de los consumidores
sobre los productos y los servicios, ya que centra las intervenciones
normativas y de otra índole en aquellas áreas donde el riesgo es
mayor. Asimismo, en el mercado de los servicios financieros, aunque
es obvio que se necesita una mayor regulación del mercado único, las
herramientas de una normativa inteligente pueden garantizar que las
nuevas medidas sean proporcionales, específicas y que no obstruyan
la creación de riqueza.
03 | Documento de síntesis – LA NORMATIVA INTELIGENTE: QUÉ, CÓMO Y POR QUÉ
• L
a normativa inteligente debería contribuir aún más a la colaboración
eficaz entre las instituciones comunitarias para la elaboración y el
diseño de políticas públicas, al fomentar que trabajen de una forma
integrada en la formulación normativa. Puede procurar un marco para
que la Comisión, el Consejo, el Parlamento y los Estados miembro
adopten de forma transparente y en base a la información disponible
unas medidas que fomenten y procuren una supervisión democrática
en áreas delicadas. Esta ventaja adquiere un relieve especial si
tenemos en cuenta los nuevos poderes que el Tratado de Lisboa ha
otorgado al Parlamento en el área de la justicia y los asuntos internos.
• L
a única forma de lograr sistemáticamente una normativa inteligente
es teniendo siempre presentes a los usuarios finales —empleados,
consumidores, empresas y demás organizaciones—1 durante
la formulación de políticas públicas. Los usuarios finales son
fundamentales para localizar los problemas y para determinar el
grado de eficacia que tendrán las intervenciones. Su participación en
cada fase del proceso de formulación normativa —desde la elección
del modo en que la Comisión debe intervenir, hasta la elaboración de
la normativa, pasando por los debates del Consejo y el Parlamento y la
puesta en práctica de los Estados miembro— significa que habrá que
reflexionar más sobre las intervenciones y llevarlas a cabo de un modo
más adecuado. La responsabilidad de fomentar la participación de
los usuarios finales recae en los encargados de formular las políticas
públicas, del mismo modo que la responsabilidad de participar en el
proceso corresponde a los usuarios finales y a los Estados miembro,
6. E
l presidente Barroso explicó recientemente la importancia de este
enfoque en el usuario final:
“La revitalización de los vínculos entre los pueblos de Europa y
la UE hará a ésta más legítima y más efectiva. Dar la capacidad
a los ciudadanos de participar en las decisiones que afectarán
a sus vidas, garantizando entre otras cosas la transparencia
sobre cómo se toman, ayudará a lograr estos objetivos”.2
1 como entidades benéficas, iniciativas sociales y organizaciones voluntarias y cívicas.
2 José Manuel Barroso, Orientaciones políticas para la próxima Comisión Europea, 2009, página 33
La normativa inteligente: una Unión Europea más limpia, justa y competitiva | 04
¿Por qué “usuarios finales”?
empleados, consumidores, empresas y demás organizaciones
Con el término “usuarios finales” pretendemos abarcar a todas las personas
y entidades afectadas por normativas —tanto los que soportan gastos a
consecuencia de su cumplimiento como los que reciben sus beneficios—.
En muchos casos, ambos grupos coinciden. Las personas que “usan” una
normativa deberían ser capaces de comprender por qué es necesaria, qué
beneficios aporta y que los gastos que puede que implique son necesarios y
proporcionados.
Creemos que la mejor forma de lograr este objetivo es situando a los usuarios
finales en el núcleo mismo del proceso de formulación normativa —conociendo
sus necesidades, solicitando sus opiniones, aplicando las mismas y demostrando
el valor que tienen sus contribuciones—. Los usuarios finales se encuentran en
una posición privilegiada para facilitar una información pertinente y actualizada
que podría mejorar la calidad de los datos en los que se basan las decisiones.
7.Para que la creación y la puesta en práctica de la normativa inteligente
sea eficaz para los usuarios finales se precisan tres elementos
fundamentales:
•En primer lugar, que existan oportunidades para la participación de
los usuarios finales.
•En segundo lugar, que existan unos incentivos y unos mecanismos de
gobierno de probada solidez que garanticen que sus contribuciones
se tomen debidamente en cuenta.
•En tercer lugar, que se lleve un seguimiento cuantitativo y cualitativo
de la marcha del proceso y que se comunique a los usuarios finales
de un modo sistemático.
Varios Estados miembro cuentan ya con una variedad de iniciativas
prácticas en estas áreas, de las que pueden aprender tanto los demás
Estados como la propia Unión Europea. Estas iniciativas prácticas se
ponen de relieve a lo largo del informe.
05 | Documento de síntesis – LA NORMATIVA INTELIGENTE: QUÉ, CÓMO Y POR QUÉ
8.Este informe se centra en la cuestión de cómo situar al usuario final
en el núcleo del proceso de creación de políticas públicas, en aras
a alcanzar un enfoque integrado del mismo. El informe estudia cómo
se puede lograr este fin en tres áreas concretas, que se presentan
seguidamente. Aunque algunas recomendaciones podrían ejercer cierta
presión sobre los recursos institucionales, creemos que la importancia
de las cuestiones entre manos exige que se halle una solución.
A continuación exponemos las prioridades de nuestra propuesta:
Una legislación europea centrada en el “usuario final”
Los usuarios finales deben ocupar un
lugar central en el modo en que las
instituciones europeas abordan las
intervenciones…
…para garantizar un crecimiento
económico sostenible, una justicia
social y un medio ambiente más
limpio.
La perspectiva del usuario se
debe tener siempre presente.
¿Cómo pueden estar los
usuarios finales al tanto
de los acontecimientos
y participar en los
mismos?
¿Cómo pueden tener
los usuarios finales la
seguridad de que sus
contribuciones se van a
usar?
¿Cómo pueden apreciar
los usuarios finales que
se han logrado unos
avances tangibles y
cuantificables?
La normativa inteligente: una Unión Europea más limpia, justa y competitiva | 06
¿Cómo pueden estar los usuarios finales al tanto de los acontecimientos
y participar en los mismos?
9.Las instituciones comunitarias y los Estados Miembro han avanzado
en los últimos años en la creación de mecanismos más eficaces para
informar a los usuarios finales y solicitar sus opiniones. Pero entre los
usuarios finales sigue habiendo voces que piden que se avance aún más
para hacerlos partícipes y tenerlos en cuenta durante la formulación
de las normativas europeas.3 Está demostrado que la transparencia
gubernamental está asociada a menores cargas normativas y a una
gestión normativa más eficaz.4
10.Los usuarios finales deben poder participar en todas las etapas del
proceso de elaboración de políticas públicas. Proponemos que la
Comisión mejore la comunicación mutua mediante la ampliación el
periodo mínimo de consulta, que actualmente se encuentra en ocho
semanas, y la garantía de una aplicación sistemática del mismo. A
raíz del compromiso asumido por la Comisión en la Ley de la Pequeña
Empresa para Europa, esta institución debería fijar unas fechas de inicio
comunes a todas las propuestas de carácter empresarial.
11.Proponemos que se refuerce el plan de prospectiva anual de la Comisión
—su programa legislativo o de trabajo— mediante la definición y
publicación de lo que supone, así como la magnitud prevista de indicadores
individuales de beneficios, costes y cargas administrativas. La Comisión
debería incluir un documento de síntesis en cuya evaluación de impacto
se recogieran los principales costes y beneficios previstos. El Consejo y
el Parlamento deberían emplear estos documentos sistemáticamente
para informar de sus deliberaciones y deberían aceptar más a menudo la
oferta de la Comisión de procurar su asesoramiento y unas evaluaciones
actualizadas de los impactos a lo largo del proceso. Para que estas
medidas tengan eficacia es muy importante que los usuarios finales
también tomen la iniciativa a la hora de facilitar información de calidad
para instruir el proceso.
3 Véase, por ejemplo: “Response to Third Strategic Review of Better Regulation”, 2009, Business Europe
4Islam, R., Banco Mundial, documento de trabajo de investigación sobre política núm. 3077, Do More Transparent
Governments Govern Better?, 2003, y OCDE, informe de orientación: Public Sector Modernisation, 2005, página 2
07 | Documento de síntesis – LA NORMATIVA INTELIGENTE: QUÉ, CÓMO Y POR QUÉ
¿Cómo pueden tener los usuarios finales la seguridad de que sus
contribuciones se van a usar y van a producir unos resultados tangibles?
12. Una normativa inteligente sólo se realizará si las instituciones
comunitarias toman la iniciativa de asimilar las contribuciones de los
usuarios finales, mediante la mejora del modo en que las intervenciones
de la Unión Europea se eligen, se elaboran, se deliberan y se ponen
en práctica. Por su parte, la mejora de la formulación normativa se
asocia a una reactivación del crecimiento económico sostenible. Y si los
usuarios finales creen en la realidad de estas mejoras, debería mejorar
su conformidad con la legislación y la legitimidad tanto de la propia
legislación como de las instituciones comunitarias que la crearon.
13.Nos alegramos de los avances logrados en los últimos años en el
desarrollo y la incorporación de unas estructuras de gobierno más
eficaces, como el Comité de Evaluación de Impacto (CEI) de la Comisión y
el Grupo de Alto Nivel de Partes Implicadas Independientes sobre Cargas
Administrativas (Grupo Stoiber). Sin embargo, el enfoque integrado se
puede seguir reforzando y mejorando mediante un mayor seguimiento
y más asesoramiento externo. Creemos que el Comité de Evaluación
de Impacto debería contratar a más expertos externos para garantizar
un cálculo cuantitativo riguroso de los costes y los beneficios de las
propuestas, que debería reclamar alternativas cuando éstas sean viables,
y que sus opiniones deberían ser más influyentes. El cometido del Grupo
de Alto Nivel se debería reforzar para estudiar el papel que desempeñan
las tres instituciones de la Unión Europea en la imposición de cargas
innecesarias y para incorporar los costes y las molestias que causan las
políticas públicas, tomándose siempre en cuenta los beneficios reales.
14.Independientemente del nombre que reciban, creemos que los programas
orientados a reducir las cargas normativas que soportan las empresas
deberían ofrecer resultados tangibles de modo continuo. La Comisión,
el Consejo y el Parlamento deberían mejorar la calidad del marco
normativo mediante la consideración de alternativas a la legislación y la
comprobación sistemática de la pertinencia de las propuestas a lo largo
de todo el proceso de formulación normativa.
La normativa inteligente: una Unión Europea más limpia, justa y competitiva | 08
¿Cómo pueden apreciar los usuarios finales los avances logrados en términos
cuantitativos y cualitativos?
15. En el ámbito de la Unión Europea existen diversas grandes iniciativas
de mejora normativa, pero los usuarios finales suelen toparse con
dificultades a la hora de evaluar su eficacia. Para que la normativa
inteligente tenga éxito, necesitamos unos mecanismos transparentes
en todo el programa, para garantizar así que los usuarios finales puedan
ver claramente el grado en que la Unión Europea cumple sus promesas
y para procurar un plan comprensible de mejoras continuas.
16.Creemos que la Comisión y los Estados miembro deberían perfeccionar
sus mecanismos de responsabilidad mediante un mayor seguimiento y
una comunicación más adecuada de los resultados cuantitativos de la
normativa inteligente y del grado en que los usuarios finales sienten
dicha mejora.
17.Para contribuir a crear una mayor responsabilidad con respecto a
la agenda política en todas las instituciones, se deberían asignar
unas obligaciones precisas a los comisarios en cuanto a la normativa
inteligente en sus áreas respectivas. La misma importancia tiene que
todos los comités del Parlamento Europeo y las formaciones del Consejo
adopten la normativa inteligente como parte de su función supervisora y
de su propio proceso de formulación normativa. El Tribunal de Cuentas
Europeo debería evaluar el proceso de normativa inteligente de forma
sistemática para hacer posibles mayores avances en su reforma y
perfeccionamiento.
18.Nunca antes había sido tan necesario o urgente que la Comisión
Europea, el Consejo, el Parlamento y los Estados miembro presenten
satisfactoriamente sus intervenciones y las aspiraciones que encarnan.
La normativa inteligente abre un camino que les facilita la creación de
respuestas bien pensadas, prácticas y proporcionadas a muchos de los
grandes problemas a los que se enfrenta Europa. Alentamos a todos
para que aprovechen esta oportunidad.
R
Impreso en el Reino Unido en papel reciclado con un contenido mínimo del 75% de residuos postconsumo.
Publicado conjuntamente por el Ministerio de Asuntos Económicos y Empresariales (Dinamarca), el Grupo de Reforma Normativa
(Países Bajos) y el Ministerio de Empresa, Innovación y Competencias (Reino Unido)
Primera publicación en marzo de 2010. Copyright del Estado británico. URN 10/524